Выборы затмили все — в том числе и бюджетный процесс. Потихоньку, без помпы прошлых лет, Кабмин зарегистрировал 14 сентября с.г. в Верховной Раде документ за №4000 — проект закона о Государственном бюджете Украины на 2008 год. Немногим более ста депутатов (при официально прибывших 260) собрались 20 сентября на представление документа, а первый вице-премьер, министр финансов Николай Азаров его представил. В ходе доклада он минут эдак пять, с многочисленными статистическими выкладками, «полоскал» деятельность экс-премьера Юлии Тимошенко. Неудивительно, что в итоге не вложился в регламент бюджетного представления...
Для правительства Януковича бюджетный процесс 2008 года стартовал еще 22 января, но чиновники успели до обидного мало. По логике, после политической драки в ходе принятия закона о Кабмине, которая принесла немало дополнительных полномочий труженикам с улицы Грушевского, 12/2, следовало незамедлительно принять изменения и дополнения к Бюджетному кодексу, дабы эти полномочия закрепить. Еще 17 февраля с.г. «ЗН» поднимало проблему изменений и дополнений к БК в контексте создания действенных противовесов в бюджетном процессе, но в Минфине с подготовкой документа явно не спешили. А там подоспел политический кризис, когда законопроект в ВР ни нормально принять, ни у президента подписать…
Теперь ряд статей из чернового, еще зимнего проекта изменений к Бюджетному кодексу перекочевал в проект бюджета-08. Например, легко узнаваемая норма о праве Минфина принимать от имени Украины обязательства, предусматривающие отказ от суверенного иммунитета в возможных судебных спорах. Или о праве Минфина осуществлять сделки (укр. «правочини») со средствами единого казначейского счета…
Второй год подряд на этапе внесения в ВР мы находим в бюджетном проекте целый раздел изменений к Земельному кодексу (ст. 17-1, 84, 128, 129, 134, п. 12 Переходных положений), открывающих «зеленый свет» приватизации объектов вместе с земельными участками. Что подтверждает печальную мысль о том, что более полугода коалиция расходовала свой ресурс голосов в ВР на что угодно, но только не на системное решение экономических проблем.
Но даже несмотря на инородные новеллы, бюджетный проект по сравнению с прошлогодним сильно похудел. Если в сентябре 2006-го текстовая часть аналогичного документа состояла из 91 страницы, то теперь — лишь из 64. Никакого урезания льгот, никаких «новшеств» по части налогов!
Если припоминаете, в прошлом бюджетном сезоне хитом была статья 76, содержавшая 78 пунктов и во многом перекраивавшая законодательную базу, прежде всего социальной сферы. Ее «наследница» — ст. 69 нынешнего проекта — намного стройнее и изящнее. В ней всего 13 позиций — например, что касается разрешений на пользование недрами, реструктуризации долгов перед НБУ и т.п. О наступлении на социалку — ни-ни! И это еще один аргумент за то, чтобы сделать досрочные выборы в стране ежегодным осенним мероприятием, типа праздника урожая. Шучу…
Ну а если серьезно, то с льготами, которые, как мы помним, восстановил своим июльским решением Конституционный суд, кабинет Януковича поступил не мудрствуя лукаво. Статья 65, ч. 2 проекта устанавливает, что «расходы на бесплатное или льготное материальное и бытовое обеспечение, на которое согласно законодательству Украины имеют право отдельные категории работников… а также в части медицинской помощи и санаторно-курортного лечения и отдыха для оздоровления — члены семей военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава, пенсионеры из числа военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава и члены их семей, осуществляются за счет и в пределах бюджетных ассигнований на содержание этих бюджетных учреждений (выделено мной. — Н.Я.)» Исключение сделано лишь для трех профессиональных групп: медиков и фармацевтов (в части льготного предоставления жилья и обеспечения телефоном), работников культуры, а также педагогических работников и педагогов-пенсионеров из сельской местности (бесплатное пользование жильем с отоплением и освещением).
Что будет с судьями, прокурорами и прочими военными — Кабмин помалкивает. И реальных денег на финансирование восстановленных льгот, объем которых сам Виктор Федорович в июле оценивал в 67 млрд. грн., никто, естественно, не выделяет. (Отчего даже создается впечатление, что «птенцы Януковича» чувствуют, что выборы им не выиграть, а гранату в окоп своим противникам подложить ну совсем не против).
А вот что будут делать судьи, прокуроры и прочие военнослужащие, мы видим на примере Черновицкой области, где развернул активную работу Блок Юлии Тимошенко. Всего за месяц разъяснения трудящимся льготникам их прав объем возмещения льгот через суды достиг в регионе 20 млн. грн. С вытекающими последствиями в виде замораживания счетов бюджетных организаций и невозможности приобрести самое необходимое. Причем некоторые пострадавшие сумели найти настолько убедительные для судей аргументы, что те вынесли решения не только о компенсации льготы, но и об индексации отсуженной суммы с учетом инфляции…
Поможет ли в этих условиях норма ст. 31 о том, что «списание средств... в пользу работников, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава бюджетного учреждения, имеющих право на бесплатное или льготное материальное обеспечение, осуществляется Государственным казначейством Украины с единого казначейского счета за счет и в пределах ассигнований, установленных на содержание этого учреждения»? Ой ли. Мы, скорее, консервируем ситуацию, реального выхода из которой не знает в стране никто.
Но оставим грустную песню о льготах. Пробежимся по текстовым статьям бюджета, которые показались наиболее примечательными. Напротив ст. 40 я сделала для себя пометку «очень полезная». Ею утверждается субвенция из государственного бюджета бюджетам местным на стимулирование развития регионов, в том числе депрессивных территорий, в сумме 150 млн. грн. А порядок расходования средств будет определять Кабинет министров по согласованию с бюджетным комитетом ВР.
Сумма, конечно, не героическая, в этом я согласна с Николаем Азаровым, в четверг объяснявшим журналистам, что 150—200 млн. грн. — сущая мелочь на фоне нынешних объемов госбюджета: 191,1 млрд. грн. по доходам и 211,9 — по расходам. Но если эти деньги придут в три региона, как случилось в нынешнем году с субвенцией на развитие системы водоснабжения, то помощь окажется суперсущественной.
А вот согласование решения с профильным комитетом парламента — скорее нетипичное явление, чем правило. Ибо святое дело распоряжения государственными финансами Кабмин, конечно же, не отдаст ни в чьи загребущие руки.
Если хорошенько проштудировать текст законопроекта, то окажется, что право хозяйничать на государственной финансовой «кухне» — уже после принятия бюджета! — правительство оставляет за собой как минимум в 24 случаях. Как минимум — потому что мы могли что-то и упустить. Естественно, «соус» бывает разным, ведь Кабмин может все: и устанавливать порядок расходования средств, и определять размеры платы за получение госгарантий, даже приобретать по финансовому лизингу медицинское оборудование на 7 млрд. грн.!
Наверное, самая неприятная из отсылочных норм (мной помеченная как «бомба») содержится в ст. 68. Она касается инсулина и прочих лекарств для диабетиков, которые мало того, что будут закупаться через Министерство здравоохранения с применением наших неторопливых тендерных процедур, так еще и в порядке, определяемом Кабинетом министров Украины. Бедные-бедные диабетики! А что, если правительство примется готовить порядок так же тщательно и неспешно, как и изменения к Бюджетному кодексу?
А вот семьи с новорожденными, как и обещала Партия регионов, не бедные. Но, увы, и не настолько богатые, как рекламировалось в предвыборных роликах. Потому что одно дело — обещать, и совсем другое — «отвечать за базар».
Я прекрасно помню пресс-конференцию лидеров ПР, на которой Раиса Богатырева с Борисом Калашниковим торжественно презентовали невиданную доселе цифру — 50 тыс. грн. помощи по рождению третьего и каждого последующего ребенка. Действительно, 50 тыс. гривен фигурируют в ст. 51 проекта госбюджета, однако выплачивать их будут три года: единоразово при рождении — 5 тыс. гривен, остальную сумму — в течение 36 месяцев равными частями в порядке, установленном Кабинетом министров Украины.
Похоже, говорить, но не договаривать — «фирменный» знак регионалов. И в ходе доклада в Верховной Раде, и поздно вечером в интервью на УТ-1 Николай Азаров говорил о значительных капиталовложениях, которые правительство готово ассигновать в 2008 году в стратегически важные сферы. Помнится, там упоминались и 4,3 млрд. на жилищно-коммунальное хозяйство и социально-экономическое развитие регионов, и 765 млн. грн. господдержки самолетостроения и космической отрасли...
Это ж сколько самолетов или спутников можно построить, размечтались мы. Правильный ответ — нисколько. Потому что в ст. 76 проекта бюджета черным по белому записано, что эти и еще два десятка важнейших статей будут финансироваться из 9,035 млрд. грн., которые в будущем году планируется получить от приватизации!
В «немилость» попали в том числе и такие бюджетные программы, как первоочередное обеспечение сельских населенных пунктов централизованным водоснабжением (38 млн. грн.), субвенция городскому бюджету Киева на выполнение функций столицы (696 млн.), общегосударственная программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства (700 млн.), субвенция местным бюджетам на выполнение инвестиционных проектов, мероприятий по предупреждению аварий и предотвращению техногенных катастроф в ЖКХ и на прочих аварийных объектах коммунальной собственности (1 млрд. грн.), частичная компенсация стоимости сложной сельхозтехники отечественного производства (100 млн.), строительство служебного жилья (373 млн.), субвенция местным бюджетам на строительство и приобретение жилья для военнослужащих, уволенных в запас или вышедших в отставку (100 млн. грн.), утилизация твердого ракетного топлива (100 млн. грн.). И т.д. и т.п.
Возможно, правительство свято верит, что Фонд госимущества во главе с социалисткой Валентиной Семенюк справится с намеченным планом и продаст в будущем году объектов госсобственности на девять с лишним миллиардов гривен — при фактических продажах за январь—июль с.г. на 1,5 млрд. (или около 10% годового плана). Однако больше смахивает на то, что со страной и ее стратегическими отраслями играют в очень нехорошие игры...
Довольно показательна в этом плане таблица расходов и предоставления кредитов из бюджета (приложение №3). Сверстана она таким образом, что один и тот же «потребитель» бюджетных средств может финансироваться по разным бюджетным программам, так что составить представление о реальном объеме выделенных ему средств практически невозможно.
Например, сколько денег предполагается потратить в нашей стране на элитную медицинскую помощь? Судя по средствам, выделенным по линии Главного управления делами, — сущие крохи: 296,1 млн. гривен. Но если копнуть глубже, то окажется, что финансирование расширения клинической больницы «Феофания», куда не ступает нога простого смертного, осуществляется полностью за счет средств Министерства здравоохранения в размере 218 млн. грн.
А какую сумму из бюджета получит в будущем году Пенсионный фонд Украины? Правильный ответ — 18,7 млрд. грн., что существенно меньше, чем в 2007-м. Причем на повышение пенсий по «различным пенсионным программам» правительство от щедрот своих отстегнуло аж 6,1 млрд. грн. Хотя, по оценкам экспертов (см. «ЗН» №31 за 24 августа с.г.), только по одной программе, записанной в ст. 90 бюджета, — повышение с 1 до 2% коэффициента трудового стажа за каждый год, отработанный сверх положенных 20/25 лет, — требуется 6,0 млрд. грн. в расчете на год. Если мы правильно понимаем ситуацию, на все остальное остается аж... 0,1 млрд.
Возможно, мы не должны придавать этим цифрам слишком большого значения. Так как сам факт представления госбюджета в условиях жесточайшего политического противостояния, да еще за десять дней до выборов, выглядит скорее PR-акцией, нежели шагом на пути конструктива. Попиарились — и айда на предвыборные встречи? Рассказывать избирателям об очередных социальных миражах...
C просьбой прокомментировать правительственный проект госбюджета на 2008 год «ЗН» обратилось к первому заместителю главы секретариата президента Александру ШЛАПАКУ
— Сохранены ли в проекте бюджета, представленном Николаем Азаровым, депутатские и чиновничьи льготы, об отмене которых коалиция отрапортовала две недели назад?
— К сожалению, прямого ответа на этот вопрос в бюджете никогда не было и нет. Потому что финансирование депутатов запрятано в общем блоке финансирования Верховной Рады. Хотя я убежден, что все расчеты делаются исходя из старого минфиновского правила: закон в силу не вступил — считай, как раньше.
— Какие, с вашей точки зрения, распорядители средств пострадали либо выиграли от этого проекта бюджета?
— Мы не оценивали проект бюджета с этой точки зрения. Думаю, что недовольны, как обычно, все распорядители бюджетных средств. Поэтому скорее следует говорить о системных недостатках бюджета.
Номинальный объем ВВП, зафиксированный в проекте бюджета, занижен. По самым консервативным подсчетам, можно говорить о том, что по итогам 2007 года этот показатель составит 700 млрд. грн. А в проекте правительства эта цифра составляет 594 млрд. грн. Такого в истории Украины еще не было…
По нашим оценкам, доходы бюджета следует увеличить примерно на 15 млрд. грн. и за счет этого профинансировать целый ряд инициатив, в том числе президентских.
Правительство неправильно просчитало фонд оплаты труда и, соответственно, доходную часть местных бюджетов. По расчетам Кабмина, фонд оплаты труда в следующем году возрастет до 270 млрд. грн., т.е. на 18,5%. Тогда как за период 2005—2007 годов рост составлял до 30%. Таким образом, правительство либо планирует торможение темпов роста оплаты труда, либо что-то неправильно подсчитало.
Занижен также показатель прожиточного минимума, что свидетельствует о занижении размеров социальной помощи, пенсий.
Наблюдаются попытки протащить ручное управление отдельными программами, не распределять ресурсы между регионами с тем, чтобы потом их руководители ездили в Киев на поклон к чиновнику. В межбюджетных отношениях ничего не изменилось. Более того, изъятия из местных бюджетов растут более быстрыми темпами, чем ресурс, который остается в их распоряжении.
— Реальны ли, с вашей точки зрения, запланированные правительством доходы от приватизации? И согласны ли вы с тем, как правительство намерено израсходовать эти средства?
— Запланированный объем — 9 млрд. — абсолютно реален. Главное, чтобы приватизация проводилась прозрачно, законно и понятно. Продажа только одного «Укртелекома» даст нам эти деньги. Однако эта продажа не должна быть такой, как в этом году, когда «сцеживали» по одному проценту и не могли найти достойного инвестора. Опыт Польши и Хорватии может быть для нас неплохим примером.
Деньги от приватизации должны идти на покрытие дефицита бюджета. Не могут эти деньги привязываться к конкретным статьям затрат! В прошлом году подобную практику остановил президент. В этом ее опять пытаются протащить. Например, 1,2 млрд. грн. из программ социально-экономического развития привязаны к приватизации. Иными словами, продадим «Укртелеком» — будут у вас деньги, не продадим — не будет. Абсурд! Конкретные программы не должны зависеть от приватизационных денег.
— Игорь Бураковский со своим Институтом экономических исследований и политических консультаций просчитал стоимость основных обещаний, данных избирателям в ходе кампании пятью наиболее популярными партиями. Меньше ста миллиардов нет. Гонка обещаний разбудила гонку ожиданий. Вы этого не опасаетесь?
— Опасаюсь. Но это практически неизбежные издержки предвыборного процесса. На самом деле все будет определяться размером нашего бюджета. Хотя, вы знаете, я присутствовал на достаточно конфликтном разговоре президента с жителями Черкасской области, которые категорически требовали финансирования всех льгот детям войны. Президент пытается объяснить, что закон аномален, но люди настроены категорично: «Вынь да положь!». Кстати, в этом смысле представленный бюджет абсолютно не сбалансирован.
— Но выплаты по льготам, воскрешенным Конституционным судом, правительство Януковича возложило на местные власти...
— Не все — только часть. Об остальной как бы «забыли». На самом же деле они не могут ее профинансировать, значит, им нужно обращаться в парламент и вносить законопроекты об отмене ряда действующих законов. Ведь на местные власти возложена выплата 20 млрд. грн., а общий объем — 80 млрд.
Проблема в том, что мы являемся свидетелями социального популизма и патернализма, что не соответствует стратегическому плану развития страны.
— Александр Пасхавер утверждает, что не так страшен популизм, как возможность реализации обещанного…
— Согласен. Но ключевым моментом будет объем доходов бюджета, который реально можно будет поднять. Безответственно печатать деньги никто не станет, а президент не подпишет бюджет с дефицитом, превышающим 2,5, максимум 2,7%.
Александр Пасхавер прав: нужно бояться реализации выдвигаемых заоблачных обещаний, так что стоит относиться к ним, как к говорильне, не более того. Серьезные люди во всех трех ведущих политических силах это прекрасно понимают. Кстати, инициативы президента мы тщательно просчитали. Их объем — 51 млрд., при том что доходная часть бюджета увеличится на 65—70 млрд. Их можно профинансировать.