Развитие любой страны - развитой, развивающейся или находящейся на переходном этапе - объективно требует внутренних и внешних заимствований, которые на тот или иной период времени фиксируются в виде государственного долга. Когда он соответствует определенным количественным критериям, обслуживается государством приемлемыми для кредиторов способами, ситуация считается нормальной. Тенденция возрастания государственного долга с неочевидными перспективами его обслуживания свидетельствует о появлении проблемы задолженности.
О чем свидетельствует наша внешняя задолженность
Стало уже аксиомой, что условия для экономического роста в период рыночной трансформации обеспечиваются способностью аккумулировать и эффективно использовать финансово-инвестиционные ресурсы, достаточные как для стратегически важной структурной перестройки, так и для реализации текущих регулятивных функций государства. Ни в количественном, ни в качественном аспектах нам этого сделать не удалось. Более того, на протяжении почти всех лет суверенного развития экономика Украины была бюджетно-дефицитной. Тому есть весомые объективные и субъективные причины, однако очевидно, что постоянная жизнь в долг никогда ни к чему доброму не приводила.
На сегодня государственный долг Украины составляет около 16 млрд. долл. с довольно жесткими графиками его обслуживания. И если внутренний государственный долг является сложной, но определенным образом локализованной проблемой, то внешняя задолженность - не только индикатором финансового здоровья страны, но и концентрированным выражением ее конкурентоспособности.
В 1993-1997 гг. внешний долг Украины устойчиво возрастал (см. табл. 1).
Характерной является ретроспектива структуры внешней задолженности. В 1993 году долги Украины составили лишь небольшой товарный кредит по линии Укрэксимбанка в 396 млн. долл., предоставленный на паритетных началах США и ФРГ, который за 1994 год вырос более чем в два раза. Одновременно увеличивалась задолженность за энергоносители перед Россией и Туркменистаном. К началу 1995 года внешний долг Украины состоял уже на две трети из долгов странам СНГ. Если на протяжении 1993-1994 годов наблюдалась относительная стабильность в структуре внешних долгов, то в 1995-м удельный вес товарных кредитов составлял 9,8%, в 1996-м - уже 45,9%. Изменение структуры внешнего долга отражает начало процесса регулирования бюджетного дефицита с использованием новых источников его финансирования: бюджетный дефицит в 1992-1994 годах покрывался эмиссионными поступлениями НБУ, а в 1995-м - в основном за счет облигаций внутреннего государственного займа и внешних источников (см. табл. 2).
В то время худшим из источников финансирования у нас считалась денежная эмиссия, которая приводит к инфляции, поэтому «все было брошено» на борьбу с ней. Но если эмиссия вела к инфляции, то иностранные кредиты - к росту внешней задолженности: в 1997-1999 гг. потребности в финансировании дефицита платежного баланса стали почти на 50% удовлетворяться за счет увеличения внешнего долга. Практически все внешние заимствования государства стали трансформироваться в его внешний долг, который потом (в части годовых сумм погашения долга) обусловливал дефицит бюджета. Потенциал внутреннего инвестирования оказался скованным, правительство ориентировалось на администрирование лишь относительно иностранных займов.
Превентивные меры украинского правительства (конверсия кратковременных внешних заимствований в среднесрочные, успешные переговоры с МВФ и Всемирным банком о предоставлении новых крупных кредитов и пр.) немного смягчили проблему государственного долга, не дали ей перерасти в кризис. Мы избежали дефолта и нашли выход из крайне сложной финансовой ситуации, однако к началу 1999-го внешний долг составлял уже 11,5 млрд. долл. США, а на сегодня приблизился к 13 млрд. долл.
Исходя из принятых в мирохозяйственной практике критериев (отношение государственного внешнего долга к ВВП, годовому экспорту, а также его обслуживания к годовому экспорту и доходам госбюджета), Украину сегодня следует отнести к «среднезадолжавшим» странам. В частности, отношение внешнего долга к годовому экспорту у нас составляет около 70%, в то время как в Венгрии - 127%, Польше - 109%, Словакии - 87%, Чехии - 70%. В Украине не наблюдалось превышение критического уровня этого показателя (225%), как, например, в Польше (1992-1995 гг.) и Венгрии (1993-1995 гг.). Однако мы имеем едва ли не самое неблагоприятное соотношение внешнего долга и ВВП: у нас оно приближается к 40% при критическом уровне в 50%.
При существующем объеме внешнего долга Украины и возможных темпах его возрастания в ближайшие годы (оптимистическая оценка на 2001-2005 гг. - 15 млрд. долл. США, пессимистическая - 20 млрд.) национальному экономическому развитию грозит кризис внешней задолженности, который будет обозначать и кризис внешнего финансирования. Пути выхода из него не простые и не всегда приемлемы для государств, ориентирующихся на самостоятельную экономическую политику.
Так, с 1970-х до середины 1990-х общая сумма внешнего долга развивающихся стран возросла в 20 раз, а сумма его обслуживания достигла почти 30 млрд. долл., или более 20% годового объема их экспорта товаров и услуг. Именно внешний долг стал дестабилизирующим фактором развития большинства развивающихся стран, обусловив отток капитала, ослабление внутренних источников накопления, преимущественно спекулятивный характер инвестиций и пр. Задолженность возрастала и после кризиса 1980-х годов, а много стран, выплатив в 1,5 раза больше, чем получили, оказались должниками еще большими, чем двадцать лет тому назад. Даже Мексика, получившая беспрецедентную финансовую поддержку (50 млрд. долл. США), имеет внешний долг в 156 млрд. долл. США (около 30% ВВП).
Есть страны, которые, несмотря на огромные внешние долги, имеют стабильную экономику, и страны с относительно незначительными долгами, но нестабильной экономикой. Важно, насколько страна способна эффективно использовать внешние заимствования, обслуживать и возвращать долги.
В принципе, внешние заимствования и накопление государственного долга из-за дефицита госбюджета считаются обоснованными, если будущие доходы покрывают суммы, необходимые для его обслуживания. В условиях сложившейся макроэкономической динамики, соединения негативного эффекта дефицита бюджета и дефицита текущего счета, уменьшения доходов от экспорта, неблагоприятного инвестиционного климата, трудно рассчитывать на традиционные источники финансирования для обслуживания внешнего долга. Валовые валютные резервы НБУ, составлявшие на 1 января с. г. 1,049 млрд. долл., недостаточны для адекватного обслуживания долга. Кроме того, ожидается увеличение соотношения затрат на обслуживание долга к экспорту, поскольку рост поступлений твердой валюты от экспорта маловероятен.
Таким образом, без масштабных целенаправленных мер не приходится надеяться, что темпы роста доходов госбюджета будут адекватны темпам роста издержек на обслуживание внешнего долга. В то же время необходимость срочной мобилизации значительных ресурсов для текущих выплат по внешнему государственному долгу может привести к существенной коррекции рыночных макрорегуляторов, поскольку провоцируется жесткий режим внешнеэкономической деятельности, введение валютных ограничений, возвращение к кредитной эмиссии, ограничение независимости НБУ и т. д. Это значит, что уже сейчас внешний долг нужно рассматривать как важный объект анализа и управления.
Текущие и особенно перспективные проблемы внешней государственной задолженности требуют не разрозненных мер, даже если они дают ощутимую краткосрочную «передышку», а системных подходов для их кардинального решения. Учитывая органическую взаимосвязь проблем внутренней и внешней задолженностей, речь идет об эффективном управлении государственным долгом. Важно прогнозировать как оптимистические, так и пессимистические сценарии развития событий с учетом не только ежегодных, но и консолидированных в перспективе возможностей обслуживания внутреннего и, особенно, внешнего долга.
Стратегия и инструменты современного долгового менеджмента
Мировой опыт решения проблемы внешней задолженности свидетельствует, что у каждой страны-должника есть три возможных сценария.
1. Оптимистический, когда страна постепенно выплачивает не только проценты, но и сумму основного долга. Для этого необходим профицит бюджета, за счет которого и происходит погашение долгов. Полный расчет по долгам является кардинальным, но малореальным сценарием решения проблемы долгов, поскольку это связано не просто со сбалансированностью бюджета, но и с достижением устойчивого позитивного сальдо. Очевидно, что только здоровая экономика может генерировать такие солидные поступления в бюджет.
2. Пессимистический, когда погашение основного долга и процентные платежи рефинансируются за счет новых иностранных кредитов. Внешний долг приобретает форму финансовой пирамиды, которая неминуемо развалится и приведет к отказу возвращать долги.
Уже во время недавнего финансового кризиса наученная опытом 1982 года Мексика в первоочередном порядке провела переговоры с США, МВФ, МБРР с целью не допустить приостановки платежей по обслуживанию внешних обязательств. Благодаря финансовой поддержке национальным кредиторам и заемщикам удалось предотвратить массовое банкротство финансовых институтов. В частности, центральный банк предоставил коммерческим банкам иностранную валюту для погашения иностранных кредитов, а парламент изменил законодательство для расширения иностранного участия в акционерном капитале мексиканских банков. Почти противоположное поведение России в аналогичных условиях имело крайне негативные последствия.
В целом, отказ от уплаты долга имеет очевидное преимущество - отсутствие необходимости его обслуживать и возвращать. Однако страна-должник имеет, как правило, более существенные потери (уменьшение доходов от международной торговли, исключение из международного рынка заимствований, арест активов и пр.).
3. Нулевой, когда страна-должник своевременно выплачивает проценты по кредитам, а сумма новых иностранных займов не превышает суммы, выплаченной в счет погашения долга. В результате, внешний долг надолго замораживается.
Необходимым условием успешной выплаты внешней задолженности является решение так называемой «проблемы трансферта». Она имеет три главных аспекта:
1. Бюджетный: обеспечение превышения доходов над расходами, что требует реализации системы мер по увеличению бюджетных поступлений (путем создания Налогового кодекса, стимулирующего частные инвестиции) и уменьшению бюджетных расходов (за счет ограничений государственных инвестиций с широким привлечением к инвестированию коммерческих банков, пенсионных фондов, страховых компаний, с проведением реформ в социальной и жилищно-коммунальной сферах, чтобы льготы получали только те, кто в них действительно нуждается, с погашением долгов перед бюджетом предприятиями-монополистами, сокращением бюрократического аппарата и пр.).
2. Ресурсный: выплата внешней задолженности за счет экспортных поступлений или активного сальдо торгового баланса.
3. Системный: наращивание физического объема экспорта при адекватном увеличении его стоимостного объема.
Соответственно формируются варианты стратегий преодоления проблемы внешней задолженности.
Универсальные правила кредитно-валютной политики в условиях внешней задолженности: 1) увеличивать привлекательность вкладов в национальной валюте; 2) побуждать резидентов брать взаймы в валюте; 3) привлекать средне- и долгосрочные ресурсы; 4) осуществлять действенный валютный контроль.
Технически возможным являются следующие варианты конверсии внешнего долга.
1. Обмен «долга на долг». Такой вариант конверсии был реализован при погашении задолженности перед десятками тысяч иностранных фирм-экспортеров развитых стран. Он актуален для России, которой страны «третьего мира» задолжали около 150 млрд. долл. (долги СССР), хотя конъюнктура остается крайне неблагоприятной.
2. Обмен «долга на экспорт». Долги западным странам покрываются за счет экспорта машинно-технической продукции и других готовых товаров. Однако для большинства постсоветских стран такой вариант малореален, поскольку их продукция преимущественно неконкурентоспособна.
3. Обмен «долга на собственность». Как собственность рассматривается земля, недвижимость, пакеты акций предприятий. Примером конверсии «долг на акции» является продажа «Аэролинеас-Аргентинас» фирме «Иберия» во время кризиса 1980-х годов. «Иберия» за 260 млн. долл. США наличными приобрела долговые обязательства на 2,01 млрд. долл. США в счет 85% акций авиакомпании. Однако с начала 90-х годов количество таких операций значительно уменьшилось из-за существенного роста цен долгов на вторичном рынке.
4. Обмен «долга на национальную валюту», что называют «долгом для развития». Интерес кредиторов к таким операциям возрос, хотя и остается умеренным, поскольку такие соглашения фактически являются благотворительной помощью на развитие экономики должника. Средства от такой конверсии преимущественно направляются либо на образование, либо на здравоохранение, либо на охрану природы.
Не фиксировать государственный долг,
а эффективно им управлять
Обобщая мировой опыт, следует ориентировать Украину на «нулевой вариант» решения проблемы внешней задолженности. Нам кажется, что не надо рассчитывать на реструктуризацию долгов, которая сопровождается их списанием, поскольку, во-первых, Украина не относится к беднейшим странам, а во-вторых, не является «высокозадолжавшей» страной. По многим причинам нам не стоит надеяться и на варианты реструктуризации со списанием долгов, которые были реализованы в отношении Польши и Болгарии. Нецелесообразен и дефолт, столь такой популярный в некоторых кругах украинского истеблишмента. Ни по количественным, ни по качественным критериям Украина не «дотягивает» до того, чтобы ее внешняя задолженность стала проблемой кредиторов. Если говорить о задолженности перед МВФ, то мы не являемся самыми худшими его реципиентами, учитывая хотя бы значительные экспортные возможности.
Необходимо не фиксировать накопившиеся долги и, следуя интересу внутренней и внешней конъюнктуры, строить очередную пирамиду, а управлять долгом, используя для этого апробированные в мире инструменты.
Во-первых, логика развития долговой проблемы требует повышения показателя нормы обслуживания долга (отчислений от валютной выручки). В Украине он беспрецедентно низок, в то время как в период выхода из долгового кризиса развивающиеся страны поддерживали этот показатель на уровне 25-30%. Понятно, что необходима соответствующая политика валютного регулирования и контроля. Однако отметим, что контроль может рассматриваться только как сопутствующее средство в управлении государственным долгом в краткосрочной перспективе. В перспективе же долгосрочной полный валютный контроль, как и частичный (который, как правило, перерастает в полный), является непомерно большой платой даже за возвращение при его помощи внешних долгов. Нужно разрабатывать и внедрять эффективную внешнеторговую политику, которая бы, в частности, стимулировала развитие экспортного потенциала и сокращение некритического импорта и, таким образом, содействовала уменьшению дефицита торгового баланса.
Во-вторых, следует эффективно использовать механизмы рыночной конверсии долговых обязательств в облигации. При ее проведении, как правило, предоставляются различные льготы, что, по сути, обозначает частичное списание долгов. Принципиально важно вообще вернуть доверие инвесторов к государственным ценным бумагам, реально обеспечивая надежность и привлекательность их новых видов. Несмотря на первые неудачи, следует использовать такие современные формы внешних заимствований, как еврооблигации, для выпуска и размещения которых необходимо постоянное подтверждение кредитного рейтинга, поскольку иностранные портфельные инвесторы (в отличие от национальных) имеют практически неограниченную мобильность капитала и потому могут найти приемлемую альтернативу его вложения.
В-третьих, возможна конверсия долговых обязательств в прямые иностранные капиталовложения, которую целесообразно проводить параллельно с приватизацией государственной собственности. Это будет способствовать также исправлению неутешительной ситуации с привлечением прямых иностранных инвестиций, которые упрямо не идут в Украину. Однако нужен новый взгляд на приватизационные процессы, в том числе относительно земли и недвижимости.
В-четвертых, следует обратить внимание на вторичные рынки долговых обязательств, где котируются внешние долги развивающихся стран и стран с переходными экономиками со скидками в 20-60% в зависимости от кредитоспособности. Целесообразно, в частности, выкупить долговые обязательства Украины за счет займов заинтересованных зарубежных финансовых институтов или поступлений от погашения странами-дебиторами своих обязательств.
Хотя нам не избежать (особенно в 1999-2000 гг.) рефинансирования накопившихся долговых платежей со стороны международных финансовых организаций и отдельных кредиторов, при системном подходе более эффективными должны стать методы и инструменты управления государственным долгом, связанные с его реструктуризацией.
Анализ современной структуры внешнего долга Украины в этом контексте свидетельствует о необходимости адресного решения проблемы.
Так, проблема задолженности России и Туркменистану для нас традиционна и известна в деталях. Надлежащим образом ее можно решить либо избавившись от зависимости по критическому импорту энергоносителей, либо в более широком контексте - через рационализацию торгового баланса. Пока же наиболее реальными остаются «товарные» и «транзитные» схемы как погашения долга, так и продолжения энергетического импорта.
Иное дело - взаимодействие Украины с международными финансовыми организациями. Нужно учитывать, что МВФ практически стал институтом долгосрочного кредитования стран в обмен на согласованные изменения в макроэкономической политике стран-реципиентов. Так, 11 стран используют кредиты МВФ на протяжении 30-ти лет, 32 страны - 20-29 лет, 41 страна - 16-19 лет. Как правило, странам преимущественно предлагается снизить темпы инфляции, уменьшить долю государственного регулирования, разрешить западным банкам и брокерским конторам открывать свои филиалы, увеличить количество иностранных держателей акций, упростить процедуру прямого инвестирования - одним словом, открыть экономику и снять какие-либо протекционистские ограничения. В то же время, например, послевоенная Япония, Великобритания и другие развитые страны для выхода из кризиса проводили политику защиты отечественного производителя.
Однако проблема сотрудничества стран-должников с МВФ и соблюдение требований иностранных кредиторов к государственной экономической политике дискутируется только в теоретическом плане, поскольку отказ от сотрудничества с МВФ сегодня ведет к исключению страны из мировых финансовых кругов и делает невозможным получение новых кредитов не только от международных финансовых организаций и государств, но и от частных кредиторов.
Давайте будем честными
и цивилизованными - примем закон Украины
«О государственном долге»
Нормативные основы управления государственным долгом необходимо заложить в современном украинском законодательстве. Целесообразно установить лимит государственного долга, осуществления государственных заимствований и предоставление государственных гарантий через отдельные постановления; определить четкий порядок обслуживания государственного долга. Однако важнее всего сориентировать внешние заимствования не только на покрытие дефицита госбюджета и поддержку платежного баланса, но в первую очередь, на финансирование инвестиционных проектов развития приоритетных отраслей экономики.
Важно на законодательном уровне закрепить основы новой политики внешних заимствований и долга, которая на сегодняшний день слишком централизована. Как минимум, не учитываются возможности участия корпоративного сектора (не только коммерческих банков, но и промышленно-финансовых корпораций, страховых компаний и пр.); регионов (муниципалитетов). Относительно последних, можно говорить о законодательно не регламентированном выпуске региональных ценных бумаг на внешние рынки, о незначительных объемах их эмиссий. Но нужно все-таки реально оценивать возможности эффективной региональной диверсификации внешних заимствований. Это, с одной стороны, уменьшит возрастающее давление на госбюджет, а с другой - будет способствовать становлению современного менеджмента на муниципальном уровне, позволит привлекать очень нужные инвестиционные ресурсы в местную инфраструктуру, социальные программы и т. д. В существенной коррекции нуждаются также механизмы поступления заимствованных на государственном уровне средств к конкретным субдолжникам и механизмы возвращения ими соответствующих задолженностей. В целом речь идет о демонополизации долга.
Формулируя современную долговую политику, следует учитывать, что Украина имеет довольно ограниченные возможности крупных внешних заимствований. Дефицит внешнего финансирования наиболее ощутимым будет в ближайшие годы, то есть именно тогда, когда наше правительство рассчитывает на продолжение сотрудничества с международными кредиторами. Так, даже при благоприятных условиях ожидаются поступления, которых не хватит для обслуживания внешнего долга, а портфельные инвестиции можно вообще оценить как нулевые. Поэтому принципиально важной для развития экономики является ориентация внешних заимствований: в реальный или финансовый секторы экономики они направлены, на непосредственного производителя или на развитие институтов и инфраструктуры.
Очень важно также трансформировать структуру внешних заимствований по срокам, чтобы не возникал «пик» платежей и соответственно - кризис неуплаты. С этой точки зрения оптимальными являются займы под конкретные проекты и связанные займы, которые уже в себе содержат механизм оплаты.
Управление долгом может быть эффективным лишь при соблюдении двух главных условий. Во-первых, необходимо проведение сбалансированной макроэкономической политики в целом. В частности, следует существенно усилить обоснованность бюджетного планирования, применять более гибкие режимы обменного курса гривни, добиваться стабильности банковской системы и т.д.
Опыт Мексики (1994-1995 гг.), азиатских стран и России (1997-1998 гг.) свидетельствует, что нам необходимо учитывать реалии беспрецедентной мобильности капитала в мировой экономике и в то же время нарабатывать действенный механизм защиты национальной экономики от деструктивных финансовых потоков. Во-вторых, нужен менеджмент, который при профессиональном подходе может быть выгоден и государству, и хозяйственным субъектам, уполномоченным его осуществлять. Что, естественно, требует соответствующего обеспечения, прежде всего законодательного.