Залогом эффективной государственной политики в любой сфере общественной жизни являются, по меньшей мере, две необходимые предпосылки: квалификация тех, кто принимает решения, и ответственность за них.
Достаточными условиями эффективности являются координация усилий всех субъектов управления, а также надлежащая институциональная среда, обеспечивающая не только наличие каналов трансмиссии решений в действия и соответствующие результаты, но в том числе и институциональную память такой сложной системы, как экономика или государство в целом. Наследственность, в положительном понимании этого термина, является важным ингредиентом устойчивого развития. В этой же институциональной среде должна существовать система оценки и, при необходимости, корректировки политических решений с целью минимизации негативных влияний плохих политиков. Неважно, популисты они или некомпетентные лица. Но реалии нашей жизни показывают, что нам пока не удалось отойти от практики принятия важных решений на государственном уровне путем "гадания на кофейной гуще".
В обнародованных в начале этого лета результатах совместного исследования МВФ, Университета Копенгагена и Национального банка Дании констатируется: "Шокирующие 12 трлн долл. США - почти 40% позиций относительно всех прямых иностранных инвестиций в мире - являются полностью искусственными: они созданы за счет финансовых инвестиций через пустые корпоративные оболочки (empty corporate shells), не ведущие реальной деятельности".
Такие инвестиции в пустые корпоративные оболочки почти всегда осуществляются через хорошо известные налоговые гавани. Восемь основных экономик (в этом контексте) - Нидерланды, Люксембург, Гонконг, Британские Виргинские, Бермудские, Каймановы Острова, Ирландия и Сингапур - принимают более 85% мировых инвестиций в структуры специального назначения, чаще всего создаваемые исключительно с налоговыми целями.
Основной результат этой деятельности заключается в эрозии налоговой базы, чрезмерном росте государственных долгов, которые могут оборачиваться катастрофическими последствиями для экономик, причем для развивающихся - с самой высокой вероятностью и наибольшими потерями. Поскольку последние не имеют достаточного запаса финансовой прочности и пространства для фискального маневра, а эффективность регуляторных действий правительств таких стран - фискальных, монетарных, налоговых и т.п. - значительно ограничена, возникает сакральный вопрос: что делать? Простого и однозначного ответа, конечно же, здесь быть не может, поскольку для этого требуются не только время, но и упорядоченность и последовательность осознанных рациональных действий.
В Украине первые признаки обоснованных рациональных, а главное, суверенных решений ощущаются в сфере монетарной политики, налоговая или фискальная похвастаться, надеемся - пока что, этим не могут. В сфере долговой политики государства все еще сложнее, поскольку в буквальном смысле тяжелое наследство предшественников не оставляет свободы выбора стратегий решения проблемы.
Один из ведущих ученых мира в сфере публичных финансов и фискальной политики профессор Алан Ауэрбах на конференции в Киеве заявил, что угроза роста фискальных разрывов является одним из основных вызовов для правительств разных стран мира на ближайшую перспективу в 20–30 лет. Грубо говоря, фискальный разрыв как сумма накопленных прошлых дефицитов бюджета страны (а те, в свою очередь, состоят из налоговых разрывов), текущего дефицита и дисконтированных дефицитов будущих периодов, оцененных с учетом текущих социальных и демографических тенденций, в Украине к 2050 г. составит более 4% ВВП страны. Это приблизительно столько же, сколько в Японии, больше только в США (свыше 9% ВВП). В Германии в результате проведения политики фискальной консолидации ожидаемое значение этого показателя самое низкое и составит менее 1% ВВП.
Понятно, что сравнение Украины с ведущими странами мира некорректно. Для начала было бы неплохо оценить, какова величина налогового разрыва по основным налогам в Украине. Напомним, что величина налогового разрыва равняется разнице между налоговыми поступлениями, которые получены от всех налогоплательщиков и уплачены согласно действующему законодательству своевременно и в полном объеме, и фактически полученными налоговыми поступлениями. Его динамика не только подтверждает эффективность процессов администрирования или служит важным аналитическим инструментом поддержки процесса принятия решений в сфере налоговой политики государства, но в целом подтверждает легитимность налоговой системы страны в глазах налогоплательщиков.
И уже здесь у нас возникают первые проблемы. Никаких системных оценок данного показателя в Украине не проводят, тем более долгосрочных, чтобы можно было проанализировать определенные тенденции. В 2018 г. была впервые проведена независимая оценка процесса администрирования налогов TADAT (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool). Согласно результатам этой диагностики, одним из основных недостатков в работе ГФС является отсутствие систематического анализа налоговых разрывов, поэтому оценить эффективность администрирования налогов или получить взвешенную оценку прогноза о налоговых поступлениях довольно сложно. Для примера: по оценкам Службы внутренних доходов США, налоговый разрыв по персональному подоходному налогу в среднем за 2008–2010 гг. составлял в абсолютных цифрах 264 млрд долл., или в относительном выражении - 20% всех налоговых поступлений от уплаты этого налога. Если посмотреть на эту статистику, то можно понять, что так называемая программа добровольного раскрытия информации (voluntary disclosure programme) в пределах проекта FATCA, о чем шла речь в предыдущей статье, является абсолютно естественной реакцией на угрожающие тенденции в сфере публичных финансов.
С высоким уровнем вероятности можно предположить, что суммарный налоговый разрыв в Украине составляет не меньшую относительную величину, чем в США, особенно это касается налога на доходы физических лиц, налога на прибыль и акцизного налога. Но отсутствие аналитики компенсируется предчувствием бури, ведь угрозы выполнения плана государственного бюджета Украины и кризис долговых обязательств в текущем и следующих годах являются главными вызовами для государства и экономики в ближайшей перспективе.
В дополнение к проблеме офшоров отечественная экономика имеет большой внутренний офшор в виде теневого сектора, который по своему функционалу часто выполняет именно такую функцию для бизнеса, как и офшоры для тех стран, где большой "тени" нет. По оценкам Министерства экономического развития и торговли, в предыдущие несколько лет наметилась незначительная тенденция к его сокращению. Так, последние обнародованные отчеты говорят о том, что уровень теневой экономики снижается на 3 п.п., до 33% по итогам января-сентября 2017 г. по сравнению с аналогичным периодом 2016-го. Несмотря на это, меры по детенизации пока малоэффективны, а сам теневой сектор служит существенным препятствием для реализации эффективной государственной экономической политики.
В этом контексте можно проанализировать натуральный эксперимент по детенизации фонда оплаты труда в результате уменьшения в начале 2016 г. ставки единого социального взноса. Показатель так называемого налогового клина (tax wedge) действительно уменьшился более чем на 10 п.п. - до 33,8%. Согласно стандартным предположениям неокейнсианских моделей, мы должны были бы наблюдать высокое положительное влияние на экономическую динамику от такого фискального шока. Но ни этого, ни ожидаемого эффекта детенизации, описанного Лаффером, по большому счету, мы так и не увидели. По номинальным показателям состоялся прирост фонда оплаты труда, но в основном вызванный инфляционными процессами и шоком, обусловленным ростом минимальной заработной платы в начале 2017-го и 2018 г. Политика увеличения заработных плат не привела к снижению безработицы. Этот показатель держится на высоком уровне 10%. Производительность труда также не повысилась. При реальном приросте показателя средней заработной платы на 19,1% в 2017 г. реальный ВВП увеличился всего на 2,5%. Из этого можно сделать вывод, что эффекты фискальных шоков в значительной степени нивелируются теневым сектором. Более того, мы видим, что эластичность прироста агрегата M0 (денежная наличность вне банков), который, по нашему мнению, может выступать как прокси-показатель "тени", составляет более единицы. С учетом этого нельзя согласиться с заявленными МЭРТ тенденциями о сокращении теневого сектора.
Отдельные отечественные эксперты, посмотрев на предварительные успехи проектов FATCA и BEPS, уже успели объявить о завершении эпохи офшоров. Но так ли это? Попробуем разобраться.
На первый взгляд кажется, что рано или поздно абсолютно все страны мира присоединятся в полном объеме к проекту BEPS, все станут открытыми и прозрачными, а кто нет, будут странами-изгоями и под санкциями.
В связи с этим нужно сразу заметить, что не все выглядит так оптимистично, как того хотелось бы. Ведь даже при условии достигнутого консенсуса, который якобы максимизирует выгоды всех участников проекта, всегда есть соблазн отойти от ранее достигнутого соглашения в сторону более материальных и ощутимых личных выгод.
Скопировать успешный опыт имплементации проекта FATCA в Украине не представляется возможным, когда существует дефицит политической воли, но основная проблема заключается в другом. Зажиточным гражданам-резидентам нашей страны в современных условиях проще и выгоднее сменить гражданство, чем вернуть деньги на Родину. Это рискованно как с экономической, так и с правовой точек зрения, ведь предвзятое судопроизводство, коррупция, политические влияния для многих являются одновременно и источником обогащения, и тормозом для возвращения средств. Неслучайно модель большинства крупных отечественных бизнесов основана на плотном инсайдерском взаимодействии с находящимися при власти политиками. Игра в "царя горы" - самая результативная бизнес-стратегия, и с периодичностью, равняющейся продолжительности политических циклов, мы наблюдаем итерации одних и тех же лиц в политике и бизнесе.
Проект BEPS также имеет как свои преимущества, так и предостережения. В частности, все тот же профессор Ауэрбах заявил, что BEPS позволяет уменьшить масштабы перемещения прибылей, но не капиталов. А недоброжелательная налоговая конкуренция все еще остается привлекательным вариантом действий для многих, особенно небольших стран мира, которым нужны иностранные инвестиции. Наглядным примером здесь может быть Ирландия, которой удалось достичь весомых экономических результатов именно благодаря налоговым льготам для крупного иностранного капитала. Да, это правда, что быть офшором в современном мире - это большие репутационные риски, но политика двойных стандартов, которой очень часто придерживаются не только маленькие и слабые, но и большие и сильные, первым не оставляет других шансов на быстрый выход из ловушки бедности и периферии, а вторым - вариантов защиты сложившегося и выгодного для них status quo.
Основной вывод, следующий из этого, заключается в том, что возможность реализации эффективной государственной экономической политики ограничена в случае существования большого теневого сектора экономики, с одной стороны, а с другой - недоброжелательной налоговой конкуренции и неблагоприятной внешней конъюнктуры. Украина оказалась в еще более затруднительном положении, чем другие страны мира, потому что у нас есть большой внутренний офшор, значительный уровень государственного долга и угрожающие социальные и демографические тенденции на будущее. Стандартные методы государственной экономической политики в этих условиях малоэффективны, следовательно, нужно действовать решительно и нестандартно!
Например, как ни парадоксально это выглядит, но наиболее эффективным средством детенизации и деофшоризации экономики, в частности в России, оказались экономические санкции западных стран относительно отдельных персон российского истеблишмента. Дело в том, что, оказавшись в буквальном понимании слова в "безвыездном" положении, многие российские правительственные чиновники, а по совместительству бизнесмены, вынуждены были продавать свои активы за границей и легализировать их путем внесения в декларации в России. При этом прирост активов исчислялся даже не десятками, сотнями раз. Из этого не стоит делать какие-то конкретные выводы для Украины, но факт остается фактом! Санкции работают, и даже в том контексте, о котором никто не мог и подумать.
В этих обстоятельствах чрезвычайно важным ингредиентом и залогом будущих экономических успехов должна быть интеллектуальная независимость страны. Ведь существует много примеров, когда советы самых мудрых иностранных экспертов были не только малополезными, а наоборот, вредными. World best practice не срабатывает, если не учитывать специфику каждой отдельной страны. Поэтому в этих обстоятельствах интеллектуальная независимость, достичь которой можно путем возрождения отечественного образования и науки, является почти единственным шансом на выживание. Нужно помнить, что главным условием минимизации риска неудачных осознанных, а тем более неосознанных действий является взгляд на проблему с наиболее возможной объективной позиции, которую может обеспечить только наука. Людвиг фон Мизес однажды заметил, что только настоящая экономическая наука не только может, но и должна быть свободной от этических соображений и оценочных суждений. Возможно, тогда хоть немного уменьшится количество безответственных избирателей, "оплаченных" экспертов и политиков с hidden agenda. Когда будут знания и понимание, что и как делать, нужны доверие к политике и взаимодействие всех стейкхолдеров с учетом единой цели. Иного не дано!