Сегодня МВФ согласует продолжение сотрудничества с Украиной. Получение 5 млрд долл. средств Фонда на протяжении 18 месяцев будет поэтапным и привязанным к конкретным шагам, которые Украина обязуется сделать.
Первые почти 2 млрд долл. должны поступить сразу после подписания меморандума. Этот документ, если, конечно, его не подписывали с намерением сразу нарушить обязательства, в принципе можно рассматривать как экономическую программу правительства. Самое важное в этой программе - ее имплементация, способность и желание реализовать запланированное. И при вполне правильных задекларированных шагах именно с этим могут возникнуть проблемы. Правительственные политики в документе разделили на несколько секторов, которые мы рассмотрим ниже.
Бюджетный сектор
Коронавирус и экономический кризис стали достаточным поводом для правительства и МВФ пересмотреть жесткие требования к бюджетному дефициту. Если раньше приемлемым значением дефицита были 2–3% ВВП, то сейчас дефицит в размере 8% ВВП выглядит приемлемым и для МВФ, и для правительства. Это означает рост долга и, вероятно, частичную монетизацию дефицита через механизм рефинансирования банков под залог ОВГЗ. Последнее - инфляционный источник покрытия дефицита, и его использование крайне нежелательно. И хотя сейчас эмиссионные "деньги с вертолетов" разбрасывают все развитые страны, для Украины неосторожная эмиссия может сказаться потерей макростабильности. Рост долга для Украины тоже очень вреден, потому что стоимость его обслуживания на порядок выше, чем, например, для Германии, где проценты почти нулевые. Поэтому после окончания кризиса правительство планирует сверхплановые поступления бюджета направлять на погашение долгов, а на протяжении действия программы обещает не принимать законов, которые снизят поступление налогов, и не предоставлять налоговых льгот. Это означает, что на протяжении действия программы по МВФ введение налога на выведенный капитал будет конфликтовать с условиями меморандума.
Реформу управления публичными финансами, которую пытались провести несколько последних лет, обещают продолжить. Правительство обещает внедрить среднесрочное бюджетное планирование, установить потолок бюджетных расходов, пересмотреть эффективность расходования средств, методологию оценок фискального влияния и т.п. Как декларация такие намерения выглядят весьма обнадеживающе, однако последние годы показали: у реформы государственных финансов, как бы упорно ни продвигал ее Минфин, очень много противников как в кабинетах правительства, так и в креслах депутатов. Нормальный анализ бюджетных расходов и прозрачный отчет не по процессам, а по выполнению целей бюджетных программ задевают интересы весьма многих сторон.
Фонд борьбы с коронавирусом и его последствиями будет временным - до 31 декабря 2020 года. Правительство обещает отчитываться по расходам перед КМУ и ВРУ, постфактум провести аудит закупок через Госаудитслужбу не позднее марта 2021 года, а потом подготовить публично доступный отчет об использовании ресурсов фонда, включительно с информацией о конечных бенефициарах компаний, у которых будут закупать товары и услуги. Размер фонда - 65 млрд грн, это почти четверть запланированного бюджетного дефицита или чуть меньше первого транша кредита МВФ. Такая детализация требований к прозрачности означает, что в МВФ обеспокоены, что их средства будут использованы неэффективно.
Традиционно для программ с МВФ и другими западными донорами меморандум содержит обещания улучшить администрирование поступлений в бюджет. Это означает закрытие дыр в налоговой службе и на таможне. Учитывая, что недавно руководителей обоих ведомств уволили, а на реформу чисто организационно требуется время, рассчитывать на реальное улучшение в этом пункте было бы весьма оптимистично. Тем не менее что-то можно реализовать: "упрощенку" расширять не будут, автоматический возврат НДС продолжат, систему плановых проверок полностью заменят на риск-ориентированную до конца сентября 2020 года. С 2021-го должен заработать единый следственный орган, который будет расследовать экономические и финансовые преступления, не подпадающие под юрисдикцию НАБУ.
Социальная политика
Пенсионная реформа, начатая в 2017 году, продолжится. Это означает постепенное повышение требований к стажу, необходимому, чтобы выйти на пенсию в 60, 63 или 65 лет. В этом году, чтобы выйти на пенсию в 60 лет, человек должен иметь трудовой стаж от 27 лет, который ежегодно увеличивается вплоть до достижения требования 35 лет стажа в 2028 году. Пенсия должна автоматически индексироваться ежегодно. Правительство воздержится от назначения новых спецпенсий или привилегий и не будет снижать пенсионный возраст. Учитывая проблему с дефицитом Пенсионного фонда и ужасную демографическую перспективу, эти шаги выглядят спасением солидарной системы от коллапса. Ведь накопительные пенсии в Украине при отсутствии верховенства права, защиты прав инвесторов, низкой финансовой грамотности людей и распространенности мошеннических практик пока остаются опасной альтернативой.
Новый шаг, который раньше не обсуждался широко в обществе, - введение "минимального гарантированного дохода", в эту программу планируют объединить несколько видов программ поддержки бедных домохозяйств. Без деталей трудно оценить, что это будет за программа и целесообразно ли это делать.
Реформы образования и здравоохранения
Реформы, начатые в 2016–2018 годах, обещают продолжить. Реформа здравоохранения будет происходить и во время карантина, а реформу образования собираются интенсифицировать после прохождения пика кризиса.
Медицинская реформа будет предусматривать передачу закупки лекарств от международных организаций к ГП "Медицинские закупки Украины", финансировать медицинские услуги будет Национальная служба здоровья Украины (НСЗУ), а больницы будут преобразованы в неприбыльные юрлица коммунальной собственности, которые будут заключать с НСЗУ контракты.
Трансформация системы образования будет происходить на принципах фискальной ответственности. Это означает, вероятно, уменьшение финансирования школьного образования как наиболее уязвимого звена образовательных услуг, - ректоры заведений высшего образования, как показывает опыт, научились отстаивать свои бюджеты значительно эффективнее.
Если реформа будет предполагать строительство сильных опорных школ и обеспечит их доступность для всех детей, даже из отдаленных уголков страны, качество образования может вырасти по сравнению с качеством образования в старой системе сельских школ. В принципе это даже можно соотнести с президентско-правительственной программой "Большое строительство", если, конечно, обещание "фискальной приемлемости" реформы в меморандуме МВФ не касается капиталовложений, и они будут осуществляться из бюджета, например, Минрегиона, а не из бюджета среднего образования. Но, как всегда, все будет зависеть от имплементации, начиная с реформы оплаты труда учителей и отбора директоров и заканчивая организацией подвоза детей в школу специальными автобусами.
Монетарная политика, банковский сектор и валютный рынок
В меморандуме украинская власть заверяет, что остается сторонником независимости НБУ, и обещает удержаться от политического вмешательства в его деятельность. В добрую волю здесь трудно поверить, учитывая риторику последних дней о принуждении Нацбанка к снижению ставки, а банков - к выдаче кредитов. Вероятно, меморандум будет работать в этом смысле как предохранитель.
Инфляционное таргетирование будет сохранено с ориентиром инфляции на уровне 5% +/-1%, и это хорошая новость, потому что предполагает постоянство монетарной политики. Это важно для макростабильности в долгосрочном периоде. Планы дальнейшей валютной либерализации, которая должна была бы произойти после подписания президентом законов о BEPS, к сожалению, обещают пересмотреть Это означает, что освобождения бизнеса от бремени валютного контроля, возможно, придется ожидать еще полтора года, до окончания программы с МВФ.
В банковском секторе власть обещает ужесточить требования к капиталу банков с развитием кризиса, а также к владельцам (куда дальше?), внедрить базельские принципы корпоративного управления, уменьшить объемы просроченных кредитов в системе, усовершенствовать процедуры санации банков при участии государства и реализовать стратегию реформирования государственных банков. Новостей здесь нет, все эти темы давно в повестке дня.
На последнем следует остановиться подробнее, потому что государственные банки сейчас отвечают более чем за половину активов банковской системы, а с "Укрпочтой", которая настойчиво хочет получить право предоставлять банковские услуги, государственный сектор в финансовой системе станет еще более раздутым. В Минфине должны создать специальное надзорное подразделение, а внутри самих госбанков - комитеты по этике для решения конфликтов и жалоб. В целом власть обещает отказаться от политического вмешательства в деятельность государственных банков, но последний звонок президента главе Укрэксимбанка с просьбой реструктуризировать кредиты предприятиям, говорит о противоположном.
Уменьшение доли государства в банках будет происходить путем частичной продажи Ощадбанка ЕБРР и вхождения МФК в капитал Укргазбанка. Других более радикальных шагов меморандум не предусмотрел, но есть возможность, что стратегию развития государственных банков пересмотрят. На наш взгляд, этого абсолютно недостаточно. Банки должны активно готовить к продаже и поставить конкретные КРІ по приведению их в состояние, когда ими заинтересуются частные покупатели. При этом сделать это нужно с наименьшими потерями для налогоплательщиков. Именно это должно быть целью реформирования государственных банков, но об этом пока речь не идет.
Власть предпримет очередную попытку разобраться с проблемными активами, накопившимися в государственных банках. Напомним, что проблемные кредиты там намного больше, чем в частном секторе. Обещают разработать ограниченные во времени планы избавления от проблемных кредитов, но практика последних лет показывает, что без вмешательства органов защиты правопорядка - прокуратуры, НАБУ, судов - дело вряд ли сдвинется с места. Хорошо, что участие этих органов в реструктуризации прямо предусмотрено в меморандуме, но качество их работы пока трудно прогнозировать. Планы банков будут утверждены в конце июня 2020 года, то есть через месяц.
Владельцы обанкротившихся банков получат сюрприз в виде законодательного запрета заниматься небанковским финансовым бизнесом. Их также обещают привлечь к ответственности и лишить активов. В последние годы большого успеха в этом направлении не достигли, а активы обанкротившихся банков продавали на аукционах по 1–3% от номинальной стоимости. Сможет ли новая власть начать действовать эффективно в этом направлении, сейчас неизвестно.
Энергетическая сфера
Правительство обещает, что не допустит формирования квазифискальных дефицитов - это когда государственная компания продает энергетические ресурсы себе в убыток по заниженным ценам, а государство потом покрывает ее убытки. Рыночная модель ценообразования коснется и природного газа, и тарифов на отопление, которые будут отвечать цене газа. Население будет иметь гарантированного поставщика, которого выберут на конкурентном тендере. Процедуры смены поставщика должны быть упрощены, чтобы обеспечить конкурентный рынок, - для домохозяйств это неплохо, потому что поставщика газа можно будет сменить так же легко, как, скажем, мобильного оператора. Конечно, если реформа будет успешной, а для этого понадобится много скоординированных усилий разных институтов, что для правительства может оказаться непростой задачей.
Мы считаем, что цена на энергоносители должна быть рыночной, бедные должны получать субсидию, которая будет покрывать расходы, а обеспеченные будут платить полную цену ресурса и не будут получать по факту бюджетную компенсацию. Здесь дьявол тоже будет крыться в деталях - тарифы на отопление должны формироваться с учетом того, что теплокоммунэнерго - естественные монополии, и их затраты должны быть пересмотрены и официально утверждены местной властью, что дает большое пространство для дискреции как в одну, так и в другую сторону.
К сожалению, в меморандуме ничего нет об энергоэффективности, не говоря уж о базовом учете тепла, хотя именно учет тепла делает оплату справедливой и уменьшает потенциальные злоупотребления. При этом о более жестком взыскании долгов с домохозяйств, включительно с повышением пени и упрощенным применением принуждения, в меморандуме упомянуть не забыли.
На положительной стороне - разрешения на добычу украинского природного газа будут продаваться через ProZorro Sale. Это означает перспективу увеличения локальной добычи и снижение рыночной цены газа в будущем.
Земельная реформа
После принятия закона, отменившего мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения, власть планирует следующие шаги:
А. Изучить возможности расширенной конкуренции на рынке. Вероятно, речь идет о разрешении покупать землю юридическим лицам и иностранцам.
Б. Создать фонд неполных кредитных гарантий для мелких фермеров, ведь если земля окажется в собственности олигархов, а фермерские хозяйства без финансового ресурса не смогут ее выкупить, то бенефициарами реформы, как планировалось, они не станут.
В. Децентрализовать управление земельными ресурсами и передать государственные земли в коммунальную собственность. С одной стороны, децентрализация повышает эффективность управления землей, с другой - создает коррупционные риски на местном уровне. Лучший известный рецепт борьбы с подобными коллизиями - разрабатывать правила централизованно, учитывая интересы уязвимых групп, а имплементировать на местах.
Г. Запустить электронные аукционы для приватизации государственных земель. Прозрачность - это не залог отсутствия коррупции, но фактор ее снижения. Поэтому мы считаем это удачным выбором.
Д. Привязать к кадастру систему публичного мониторинга, которая не позволит уклониться от уплаты налогов. Пока что мы видим новых руководителей Минфина, налоговой и таможни, которым нужно несколько месяцев в лучшем случае, чтобы наладить работу ведомств, поэтому может оказаться трудным реализовать планы по внедрению до конца 2020 года много серьезных системных налоговых решений.
Государственные предприятия и приватизация
До конца декабря 2020 года власть обещает продать два крупных государственных предприятия. В первом полугодии 2021-го продадут еще три предприятия. Продать собираются Одесский припортовый завод (удобрения), Объединенную горно-химическую компанию (добыча и обогащение титановых руд), "Центрэнерго" (тепловая электрогенерация), "Электротяжмаш" (производство турбогенераторов, гидрогенераторов, больших электрических машин), Шахту "Краснолиманская" (каменный уголь) и отель "Президент". Делать это в разгар мирового кризиса на финансовых рынках и чрезвычайной неопределенности означает получить более низкую цену, чем можно было бы иметь еще год назад или на которую можно было бы рассчитывать в 2021–2022 годах, если мировой кризис закончится. Государственные предприятия - это, как правило, национализация убытков и приватизация прибылей их менеджерами или связанными сторонами, и мы являемся последовательными приверженцами приватизации нестратегических государственных предприятий. Но, тем не менее, продавать отель в центре Киева в разгар карантина не выглядит адекватным решением. Продажа малых ГП через ProZorro Sale обещают продлить, и это мы считаем удачным шагом.
На тех государственных предприятиях, которые пока что продавать не собираются, продолжат формировать наблюдательные советы и разрабатывать финансовые планы. Это цивилизованное управление государственной собственностью, но, как и по большинству пунктов выше, мы уже знаем, что в реальности конкурсы ProZorro Sale - не панацея, и все будет зависеть от готовности политиков терять личное влияние на госпредприятия, а также не допускать злоупотреблений менеджмента.
Антикоррупционный блок и антимонопольный регулятор
Новые антикоррупционные институты - НАБУ, САП, ВАКС - по обещанию власти должны сохранить независимость, на них выделят адекватный финансовый ресурс, а практики декларирования активов и меры противодействия отмыванию денег усилят. Украинцы, которые за годы независимости пережили и Павла Лазаренко, и Виктора Януковича, должны быть заинтересованы в противодействии отмыванию средств и поиске спрятанных за рубежом активов коррупционеров. Новые законы на самом деле позволяют это сделать. Однако граждане обеспокоены, не приведет ли имплементация новых законов о финансовом мониторинге в результате к "поиску ведьм" и конфискации средств самого населения. Вопрос доверия в таких реформах ключевой, и мы надеемся, что органы, которые их будут имплементировать (НБУ, силовые органы, другие финансовые регуляторы), будут понимать цену потери этого доверия и рост социального напряжения и не станут пользоваться возможностью широких репрессий.
Власть также запланировала и внесла в меморандум очередную судебную реформу - изменение механизма формирования Высшего совета правосудия. Верховенство права - важнейший залог экономического успеха страны, привлечения инвестиций, как внешних, так и внутренних, эффективных государственных финансов и соблюдения прав человека. Мы надеемся, что на этот раз реформа приблизит нас к верховенству права хотя бы на шаг вместо отката назад.
Власть обещает обеспечить финансовую и операционную независимость Антимонопольного комитета Украины. Независимый и состоятельный регулятор в сфере конкуренции по важности может быть сопоставим с блоком антикоррупционных органов. Именно здоровье конкуренции в экономике позволяет развиваться частному бизнесу и снимает искусственные барьеры, выгодные монополистам. Главное, чтобы это хорошее начинание, как и многие хорошие замыслы, упомянутые выше, не осталось только на бумаге.