4 февраля с.г. на "выездной" сессии Киевского городского совета на свободной от восставшей общины территории Печерской районной в г. Киеве госадминистрации был принят бюджет столицы на 2014 г. Символично, что смету Киева-2014 принимают в Печерской РГА - совсем недалеко от штаб-квартиры Партии регионов в кинотеатре "Зоряний". Вероятно, что "осваивать" бюджетные средства будут именно бизнес-структуры, приближенные к власть имущим с Печерских холмов.
В очередной раз бюджет столицы принимается с грубыми нарушениями процедуры, без общественного обсуждения и фактически спущен сверху после назначения нового начальника города Киева. Согласно официальному ответу КГГА Фонду "Відкрите суспільство" от 20 января 2014 г., проект бюджета Киева-2014 отсутствовал в открытом доступе и не обсуждался в профильных комиссиях Киевсовета, что является нарушением ст. 77 Бюджетного кодекса Украины. Показательно, что по имеющейся информации, депутаты получили 400-страничный проект сметы только вечером накануне голосования, а уже на следующее утро им нужно было принять решение по основному финансовому документу трехмиллионного мегаполиса, одной из крупнейших европейских столиц.
По некоторым оценкам, "пряниками" стали предусмотренные в бюджете суммы на округа депутатов. Цинизм этой ситуации заключается еще и в том, что когда одни готовы умереть за принципы свободы и равенства на Майдане, другие, так называемые избранники народа, даже не интересуются их мнением. Очевидно, у нынешнего состава КГГА и Киевсовета есть четкое понимание того, что бюджет Киева принимается с целью удовлетворения интересов определенных чиновников и приближенных к ним бизнес-групп. Все остальное, как Стратегия развития города Киева до 2025 г., Программа экономического и социального развития столицы и еще 58 целевых программ, подготовленных согласно требованиям недавно утвержденной правительством Стратегии управления государственными финансами и с использованием "модного" программно-целевого метода, не более чем блеф и очковтирательство для избирателей и международных организаций, которым нужно отчитаться о внедрении подобных стандартов.
В сущности, существуют два параллельных мира - одни уже третий месяц борются и умирают за будущее Украины, а другие думают, как быстрее "распилить" бюджетные средства, получить еще один участок киевской земли или приватизировать "кусок" коммунальной собственности. Об интересах и потребностях общины привычно вспомнят перед выборами (срок проведения которых все время откладывают). Но тогда наступит время вспомнить и об остальном.
Начальник Киева (глава КГГА) - голый король
Вассалитетная бюджетная политика КГГА, которая была заложена в рамках Налогового кодекса в 2010 г. и которую на протяжении последних лет проводил А.Попов, получит свое логическое продолжение со стороны В.Макеенко. Изъятие 50% налога на доходы физических лиц (НДФЛ) г. Киева, что является наибольшим источником доходов бюджета города (40–50% общих доходов), и подвязка бюджета столицы к трансфертам из государственного бюджета делает городского голову Киева заложником правительства.Неготовность к компромиссам с киевлянами продемонстрировало решение президента Януковича о назначении очередного "своего" начальника в Киеве, где у Партии регионов нет и 10% поддержки. Вновь назначенный столичный босс В.Макеенко, как и его предшественник, является фактически "голым королем" в столице из-за его полнейшей зависимости от центральной власти через механизм бюджетных трансфертов.
Фонд "Відкрите суспільство", уже пять лет подряд исследующий бюджет Киева,оценил стоимость коррупционных рисков в городском бюджете на 2014 г. в 3 млрд грн, что составляет 15% от его расходной части. Эти средства киевлян могут быть израсходованы в интересах приближенных к власти бизнес-структур. По оценкам аналитиков, из-за неэффективной, неконкурентной и непрозрачной бюджетной политики киевляне не получают более 19–24 млрд грн (еще один годовой бюджет). Этих коррупционных рисков можно было бы избежать, если бы были проведены консультации с заинтересованными сторонами общины Киева и учтены их интересы в рамках бюджетной политики. Но диагноз нынешней власти - сплошная та неприкрытая имитация заботы о гражданах и патологическое нежелание отказаться от рентоориентированной бюджетной политики. Просчеты в который раз спишут на коллективную ответственность Киевсовета, мировой кризис и другие форс-мажорные факторы. Как говорят, ничего личного, только бизнес или, точнее, только рента.
Нереалистичные бюджетные планы
Проект городского бюджета-2014 нереалистичен, а прогнозные данные на 2015–2016 гг. противоречат показателям, заложенным для 2014-го. Несмотря на многочисленные латания, бюджет города не выполнялся в течение семи последних лет, и никто из руководящей команды не понес за это наказания. Возрастают объемы обслуживания долга, а контроль над расходованием средств ослабляется.
В 2013 г. доходная часть бюджета г. Киева была выполнена только на 84,4%, то есть бюджет недополучил свыше 3 млрд грн,в частности по таким основным статьям дохода:
- плата за землю -
1,7 млрд грн;
- субвенции из государственного бюджета - 683 млн грн;
- уплата налога на доходы физических лиц - 628 млн грн;
- средства от продажи земли - 280 млн грн.
Бюджет 2014 г. нельзя назвать реалистическим, ведь в нем предполагается далекое от реалий, чрезмерное по сравнению с 2013 г. увеличение объемов от основных источников поступлений:
- налога на доходы физических лиц - на 1,5 млрд грн,или на 20%;
- платы за землю - на 2,5 млрд грн, или в 2,3 раза;
- средств от продажи земли - на 547 млн грн, или в 11,3 раза;
- средств от приватизации коммунального имущества - на 111 млн грн, или в 2,3 раза.
По оценкам специалистов фонда "Відкрите суспільство", доходная часть бюджета г. Киева на 2014 г. нереалистично завышена по меньшей мере на 3,5 млрд грн.
"Черные дыры"
бюджета Киева-2014
Рентоориентированная бюджетная политика верхушки КГГА предполагает существование "черных дыр", через которые выкачиваются средства из бюджета и недополучаются поступления из-за нереагирования на коррупционные риски.
"Черная дыра" НДФЛ размером
от 5 до 10 млрд грн
Бюджет Киева продолжает страдать от бюджетной инквизиции, заложенной в Бюджетный кодекс в 2010 г.Изъятие половины НДФЛ г. Киева, что является наибольшим источником доходов бюджета города (40–50% общих доходов), было циничной задумкой регионалов, с помощью которой они получили доступ к финансовым ресурсам столицы, не имея даже 10% поддержки киевлян. Доступ к обслуживанию средств, поступающих через трансферты, бесспорно, легче контролировать, стоя у правительственного "краника".
По оценкам Миндоходов, общий объем недопоступлений от уплаты НДФЛ в стране находится в пределах от 23 до 49 млрд грн. Учитывая, что удельный вес г. Киева в уплате этого налога в 2012 г. равнялся 20,7%, можно оценить, что резерв поступлений от уплаты НДФЛ в столице составляет от 5 до 10 млрд грн.
Если в 2013 г. объемы поступлений от уплаты НДФЛ выросли на 0,5 млрд грн, или на 7,7%, то в 2014-м КГГА планирует получить 9 млрд грн (табл. 1), то есть на 1,5 млрд грн, или на 20% больше, чем в 2013-м. Еще больше удивляет то, что в 2015–2016 гг. ожидаются меньшие, чем в 2014-м, объемы поступлений НДФЛ.
Как видим, творцы бюджета сначала ожидают роста доходов от налога на доходы физических лиц на 1500 млн грн, а в 2015 г. - падения на 847 млн грн. Понятное обоснование таких качелей "прогнозирования" в объяснительной записке к проекту бюджета не приводится. Также трудно объяснить причины, которые заставят киевлян "отбелить" свои зарплаты и соответственно больше платить НДФЛ.
"Черная дыра"
платы за землю
размером в 14 млрд грн
Плата за землю - общегосударственный налог, взимаемый в форме земельного налога и арендной платы за земельные участки государственной и коммунальной собственности. Плата за землю является вторым после НДФЛ источником наполнения бюджета столицы и составляет 11–13% его доходной части.
В 2013 г. бюджет столицы недополучил 1,7 млрд грн поступлений от платы за землю по сравнению с запланированным. "Черную дыру" по налогу на землю мы оцениваем в 14 млрд грн, и среди основных причин недополучения средств - следующие факторы:
Заниженная оценка стоимости земли.
Фонд "Відкрите суспільство" проанализировал: оценочная стоимость 42000 га киевской земли по среднерыночной цене (32,6 млн грн/га) составит 1369 млрд грн. При взимании земельного налога с этой суммы по ставке 1% поступления в бюджет города равнялись бы 13,69 млрд грн в год (см. А.Бабанин, И.Сикора "Голый король?", ZN.UA №31 от 30 августа 2013 г.).
- Льготы при уплате налога на землю.
Согласно приложению 13 к решению Киевсовета от 29 декабря 2011 г. №1100/7336 "О бюджете города Киева на 2012 год" согласно статье 282 Налогового кодекса Украины, решению Киевсовета от 1 июня 2000 г. №134/855 "О Положении о порядке предоставления льгот по плате за землю в г. Киеве", был утвержден перечень из 130 предприятий, которым предоставлены льготы по уплате земельного налога в 2012 г.
Согласно Приложению 12 к решению Киевского городского совета от 8 февраля 2013 г. №3/9060 "О бюджете города Киева на 2013 год" был утвержден перечень из 76 предприятий и организаций, которым предоставляются льготы по уплате земельного налога на 2013 г.
- Неоформленные земельные отношения (в Киеве оформлены правоотношения в среднем на 18–25% земель Киева).
Согласно постановлению Кабинета министров Украины от 16 февраля 2011 г. №106 и Налоговому кодексу Украины контроль за взиманием платы за землю возложен на территориальные органы Министерства доходов и сборов Украины. Однако Миндоходов скрывает от общественности полную информацию об объемах платы за землю конкретными собственниками и арендаторами земельных участков, ссылаясь на непубличность и конфиденциальность информации. Это значительно усложняет проведение непредвзятого общественного мониторинга в этой сфере.
- Неконкурентные и непрозрачные процедуры выделения земельных участков.
Земельные участки в г. Киеве до сих пор выделяются без применения процедуры аукционов, что открывает широкие возможности для злоупотреблений.
В 2014 г. КГГА планирует получить от платы за землю 4,358 млрд грн (табл. 2), из которых земельный налог составит 1,5 млрд, арендная плата - 2,9 млрд грн. Однако по состоянию на 1 января 2014 г. поступления платы за землю составили 1,9 млрд грн. По сравнению с 2012-м поступления от земельного налога уменьшились на 271,2 млн грн (или на 29,2%). Поступления от арендной платы за землю увеличились на 19,6 млн грн (1,6%).
План поступлений от платы за землю в 2013 г. выполнен только на 52,7%, то есть получено 1,9 млрд вместо 3,6 млрд грн.Объемы поступлений от платы за землю в условиях существования жесткой вертикали оказались на 11,7%, или на 252 млн грн, меньше, чем в предыдущем 2012 г. Поэтому увеличение поступлений от платы за землю в 2014 г. на 2,5 млрд грн, или в 2,3 раза, является слишком оптимистичным и нереалистичным.
Наблюдаются колебания объемов прогнозируемых доходов от платы за землю в 2015–2016 гг., что свидетельствует о некачественной подготовке документов департаментом финансов КГГА.
"Черная дыра" коммунальных
предприятий-посредников
Не более чем мыльным пузырем оказалась работа комиссии Киевсовета по проверке нескольких сотен коммунальных предприятий столицы. Вместе с тем процесс "зачистки" рынка МАФов продолжается. Отсутствие реестра объектов недвижимого имущества и земельных ресурсов, а также конкурентного механизма их продажи и аренды позволяет городской власти руководить в "ручном режиме", что приводит к увеличению стоимости ведения бизнеса и значительному уменьшению поступлений в бюджет. Немногим более 5 тыс. из почти 24 тыс. МАФов легализованы по состоянию на середину прошлого года. Во второй половине 2013-го ситуация не очень изменилась. Инициатива КГГА относительно заключения договоров владельцами МАФов через предприятие-прокладку (КП "Світоч") продолжает практику "рейдерства" и "ручного" управления, приводит к тенизации рынка. Показательно, что в период "зачистки" МАФов массово появляются новые МАФы "Кулиничи", которые связывают с представителями правительства.
"Черная дыра" государственных закупок в 3 млрд грн за фасадом государственных
целевых программ
Принципы, по которым осуществляются закупки за бюджетные средства в столице, имеют мало общего с принципами, заложенными в правительственной Стратегии управления государственными финансами. Ежегодные коррупционные риски при госзакупках за средства бюджета г. Киева превышают 3 млрд грн, если учитывать практику 30-процентных "откатов" и официальные оценки высоких должностных лиц о потерях бюджета из-за коррупционных рисков при закупках. Доминирование неконкурентных и непрозрачных процедур закупок не способствует уменьшению рентной маржи.
В "Объяснительной записке к проекту бюджета г. Киева на 2014 год" КГГА промолчала о невыполнении 58 действующих городских целевых программ, которые являются основой для внедрения правительственной Стратегии управления государственными финансами в рамках программно-целевого метода. На формальное внедрение этого метода в КГГА было потрачено свыше
8 млн грн, а обучением были охвачены почти 2000 работников.
2 гривни на три субъекта малого и среднего предпринимательства столицы
Локомотивом развития малого и среднего предпринимательства должна была стать Программа содействия развитию малого и среднего предпринимательства. В "Объяснительной записке к бюджету города на 2014 год" содержится признание в провале политики поддержки малого и среднего бизнеса: "В бюджете города Киева на 2013 г. в поддержку отечественного производителя и малого предпринимательства на возмещение процентов за пользование льготными банковскими кредитами и на выполнение других мероприятий Киевской городской целевой программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства на 2013–2014 гг. предусмотрены бюджетные назначения за счет средств общего фонда в сумме 30 млн грн".
За 2013 г. кассовые расходы на выполнение мероприятий Киевской городской целевой программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства на 2013–2014 гг. составили 50 тыс. грн (табл. 3). Если учесть, что в столице зарегистрировано свыше 74 тыс. малых и средних предприятий, то на ТРИ субъекта малого и среднего бизнеса КГГА выделила от своих щедрот по целых ДВЕ гривни. То есть в 2013 г. городская власть выделила малому и среднему бизнеса в 40 раз меньше, чем в 2012-м. Не лучше будет и поддержка МСП в 2014 г. - на уровне 100 тыс. грн.
"Черная дыра" обслуживания долга
Расходы на обслуживание задолженности столицы из года в год растут, что угрожает сползанием г. Киева в долговую ловушку. Объемы задолженности столицы превысили планку в 10 млрд грн и составляют более половины доходной части киевского бюджета. На обслуживание долга в 2014 г. планируется израсходовать 1,4 млрд грн, то есть почти вдвое больше, чем в 2011-м (табл. 4).
"Черная дыра" энергонеэффективности из-за увеличения
лимитов потребления
Через 19 дней после одобрения бюджета на 2013 г., имея печальный трехлетний опыт невыполнения городских бюджетов в 2010–2012 гг., КГГА под руководством А.Попова выдает распоряжение №254 от 27 февраля 2013 г. "О мерах по наполнению бюджета г. Киева, экономному и рациональному использованию бюджетных средств и усилению бюджетно-финансовой дисциплины в 2013 г.", которое должно было стать дорожной картой бюджетно-финансовой политики в течение марта-декабря 2013-го.
Из 60 мер вышеупомянутого распоряжения №254, содержащих расплывчатые формулировки, только мера 2.2 имеет четко измеряемый индикатор "Разработать и утвердить план мероприятий по энергосбережению, при этом обеспечить экономию бюджетных средств в размере не менее 3%". Ответственными были определены руководители структурных подразделений КГГА и главы районных в
г. Киеве госадминистраций.
Однако через три месяца та же КГГА издает 45-страничное распоряжение №828 от
31 мая 2013 г. "Об установлении лимитов потребления тепловой, электрической энергии, природного газа, водоснабжения и водоотвода на 2013 г. для бюджетных учреждений, финансируемых из бюджета г. Киева", согласно которому лимиты потребления энергоресурсов по сравнению с 2012 г. резко увеличены.
Итак, вопреки положениям и целям Региональной программы повышения энергоэффективности на 2011–2015 гг. для города Киева, которая является составляющей частью Государственной целевой экономической программы энергоэффективности на 2010–2015 гг., утвержденной постановлением КМУ от 1 марта 2010 г. №243, киевские чиновники, вместо бережливого отношения к энергоресурсам и поощрения их рационального потребления, в условиях декларированного сокращения численности бюрократического аппарата увеличивают лимиты потребления энергоресурсов на 13,3%, или на 133 млн грн.
Нужна ли киевлянам такая КГГА, "последовательная" в намерениях и энергоНЕэффективная на самом деле?
Выводы
Таким образом, бюджетная политика действующей верхушки Киева фактически ориентирована на поиск ренты, а не на удовлетворение потребностей киевлян.
Результатом такой политики могут стать плановое невыполнение бюджета Киева в 2014 г. в размере 3,5 млрд грн, "черные дыры" в бюджете города, из-за которых неэффективно будут потрачены более 3 млрд грн, и недополученные доходы в объеме 19–24 млрд грн только по НДФЛ и налогу на землю (табл. 5). Причины такого положения дел - нежелание повысить подотчетность и прозрачность власти, обеспечить реальное участие общины в бюджетном процессе, нехватка конкурентных и прозрачных процедур при осуществлении закупок за бюджетные средства и при распределении земельных участков и коммунального имущества.
Повышение эффективности бюджетной политики в Киеве требует:
- внесения изменений в статьи Бюджетного кодекса относительно изъятия 50% НДФЛ г. Киева и соответствующего уменьшения зависимости столицы от трансфертов из государственного бюджета;
- избрания нового городского головы и депутатов горсовета, поскольку сейчас существуют назначенный сверху начальник Киева, десять назначенных начальников районов в г. Киеве и их "свита", называемая депутатами Киевсовета;
- полноценного применения программно-целевого метода при управлении публичными финансами, внедрения международных стандартов в сферах государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, энергоэфективности и государственных закупок;
- улучшения доступа общины Киева к информации о бюджете столицы, городских целевых программах, земельных и имущественных ресурсах и т.п.