Завтра, 2 августа, исполняется 13 месяцев с того момента, как в Верховную Раду был подан проект новой редакции Бюджетного кодекса. По меркам украинского законотворчества, срок совсем мизерный: далеко не каждому закону, тем более столь основополагающему, удается пройти путь от регистрации в парламенте до президентской чернильницы менее чем за пять-семь лет. Или даже почти десять — как ставшему притчей во языцех закону об акционерных обществах.
На этом фоне законопроекту Н.Деркача, П.Жебривского и Е.Кирильчука «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины» явно повезло. Получив 2 июля 2008 года свой регистрационный №2709, он уже в сентябре был принят за основу и… залег в комитетских столах на многие месяцы.
Дальше события развивались строго по законам жанра. Пришел 2009 год, клюнул новый жареный петух — и без расчетов, без нормальной отработки с привлечением экспертного сообщества 23 июня с.г. законопроект был рассмотрен во втором чтении. Консенсус с Партией регионов достигался буквально за несколько часов до принятия, так что десятки поправок вносились с голоса. Но, не вникая в их суть, 232 депутата поддержали документ во втором чтении и в целом.
СМИ враз запестрели радостными положительными откликами «с мест» и «от общественности». Однако ни один серьезный эксперт не брался рассказать автору этих строк — а что же все-таки напринимали. Дескать, будем ждать, пока появится текст, подготовленный на подпись президенту.
Ждали.
Все громче и навязчивее становилась информационная кампания. Но чем больше представители ассоциаций вкупе с мэрами радовались творению законодательной мысли (приписываемому, естественно, БЮТ), которое примерно на 10 млрд. грн. в год увеличит доходную базу бюджетов сел, поселков и городов, а также завершит, наконец, разрушение пресловутой бюджетной «матрешки» на уровне ниже района, тем чаще посещала мысль о реальности президентского вето.
Вето случилось 20 июля. И было слишком просто объяснять его давней нелюбовью президента к премьеру...
О заслугах и амбициях
В который раз снимаем шляпу перед Юлией Владимировной: «локомотив» из нее отменный. И в конце 90-х, как председатель бюджетного комитета третьего созыва парламента, и сейчас, как премьер, Тимошенко приложила много усилий к тому, чтобы страна получила Бюджетный кодекс и четкие правила взаимоотношений в бюджетной сфере.
Но минувшие десять лет все-таки не прошли даром. И по мере того, как прибывало Тимошенко — харизматичного политика, словно вода в песок, уходила заинтересованность в профессиональной проработке деталей. В нынешнем Бюджетном кодексе, особенно в разделах о местных бюджетах и межбюджетных отношениях, содержится немало того, что рассчитано на выборы, но отнюдь не на создание работоспособной, максимально бесконфликтной бюджетной модели. А некоторые новации настолько экзотичны, что, если хорошенько постараться, могут привести к дезинтеграции бюджетной системы страны.
Сказано — сделано, стремится доказать всему миру наш премьер. Она ни на шаг не отступает от данных в ходе Всеукраинского совещания с председателями сельских советов обещаний — отдать местному самоуправлению часть общегосударственных налогов и воплотить в жизнь идею прямых отношений с Минфином максимального количества местных бюджетов. Даже если это несвоевременно, нетехнологично и слишком затратно для казны.
А если еще вспомнить попытки потянуть «одеяло» полномочий от парламента к правительству, добавить явные юридические коллизии, вывод напрашивается однозначный: основания для вето у президента были.
Несмотря на очевидную «продвинутость» по сравнению с версией 2001 года, новый Бюджетный кодекс оказался недостаточно взвешенным и не избежал противоречий Конституции, что не преминул отметить в многостраничных предложениях Виктор Андреевич, сопровождая ими свое вето.
Конечно, было бы неправильно не заметить политику и в замечаниях президента. Особенно там, где он курам на смех пытается отщипнуть часть бюджетных полномочий для такого декоративного органа, как Совет национальной безопасности и обороны. Однако в общем и целом — большинство замечаний к новой редакции Бюджетного кодекса и справедливы, и логичны. Вопрос только в том, будут ли реализованы.
Прощание с «матрешкой»?
Много ли вы знаете в Украине предприятий (организаций), которым «по ходу пьесы» увеличивают объем работы в 15 раз? Затрудняетесь сказать? А мы сходу назовем по крайней мере одно — Минфин, департамент местных бюджетов.
Если кто-то и должен держать скрещенные пальцы за то, чтобы депутаты не преодолели президентское вето, так это здешние работники. Иначе в министерстве впору открывать ларек по продаже веревок и мыла. Пункт 2 «Заключительных положений» БК категоричен: на 2010 год и на последующие бюджетные периоды (вплоть до очередных местных выборов) прямые трансферты из госбюджета устанавливаются абсолютно для всех в Украине городов и сел. Это — свыше 11 тыс. Вместо теперешних порядка 700. Как говорится, прочувствуйте разницу.
Мы трижды перечитали этот и «близлежащие» пункты, но логику в действиях законодателя так и не нашли. Потому что, согласно тем же «Заключительным положениям», после очередных местных выборов из прямых отношений с Минфином исключаются населенные пункты с численностью меньше 401 жителя (их по стране — порядка 2 тыс.).
Какой смысл на 2010-й устанавливать прямые отношения с госбюджетом для более чем 11 тыс. реципиентов, чтобы уже через год (два, три) 2 тыс. самых мелких из них отсеять? Похоже, мы имеем дело с неким предвыборным капризом из разряда «компенсации обесцененных вкладов в течение двух лет» или «двухлетнего перехода на профессиональную армию».
Кстати, откуда цифра 401? Может, на малой родине кого-то из депутатов 401 житель?
В действительности анализ бюджетной инфраструктуры сельских советов показывает, что реальная способность выполнять прописанные в законодательстве полномочия возникает лишь в сельсоветах с не менее чем
2 тыс. жителей. Но таких — только четверть. А все более мелкие (их —75% от общего количества) просто не имеют бюджетной инфраструктуры в полной мере.
Например, на территории сельсоветов с 200—500 жителями есть, как правило, ФАП с библиотекой, кое-какие спортсооружения, но обеспеченность детсадами составляет 0,39 (данные за 2007 год). То есть, грубо говоря, детсад есть только в одном из трех. А два других не обеспечивают выполнение прописанных в украинском законодательстве функций. И тратят бюджетные деньги на традиционную забаву отечественного управленческого аппарата — содержание себя, любимого.
Если же думать об эффективном использовании бюджетных средств (а этим, по-хорошему, давно пора бы заняться), то, по мнению экспертов, оно возможно лишь в сельсоветах с 5 тыс. жителей, где появляется и хозяйственная деятельность, и какое-никакое коммунальное хозяйство, начинают выделяться деньги на благоустройство территорий. И самое главное — как раз в таких сельсоветах появляется мелкий бизнес, о чем свидетельствуют и рост налога на доходы физлиц в расчете на одного жителя, и снижение дотационности.
Поэтому сто раз прав президент: «децентрализацию в предлагаемых новой редакцией Кодекса объемах было бы целесообразно осуществить после проведения административно-территориальной реформы, которая обеспечит соответствующее укрупнение территориальных общин».
А пока Виктор Ющенко предлагает ограничиться переводом на прямые отношения с центром бюджетов местных общин, начиная с 5 тыс. человек. Прикинем: 500 плюс 700 уже имеющихся — и выходим на вполне реальную цифру 1200.
Президентское предложение обосновывается, в том числе, особенностями украинской статистики, о которых наши депутаты имеют представление самое смутное. Потому в просветительских целях напомним, что в Украине базовым для статистики является район. По сведениям от местных финансистов, органы статистики отказываются подтверждать статданные в разрезе сельсоветов.
По районам формируются данные о численности населения в разрезе городов, поселков и сел, только в целом по районам и городам областного значения — данные о количестве детей по возрастным группам. Это значит, что в Минфине нет и не предвидится достоверных данных для формульного расчета трансфертов для всей этой «мелкоты», а вся «бухгалтерия» будет вестись в лучшем случае на глазок.
А об учете из Киева особенностей финансирования бюджетных учреждений, обслуживающих жителей разных населенных пунктов, и говорить не приходится. Прежде этим худо-бедно занимались районные финансисты. Теперь все почему-то уверены, что «киевский барин», в глаза не видевший конкретных детсадов и амбулаторий, рассудит и лучше, и честнее.
Оно, конечно, приятно, да и самолюбие тешит — говорить напрямую с Минфином, минуя всяческие «враждебные» райфинотделы. Но тех, кто размечтался, адресуем к главе 12 нового БК, в которой регулируется (и для «малышей» в том числе) порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения местных бюджетов и отчетности.
Правил много, правила жесткие. Наверняка будут и подзаконные акты, но как с ними ознакомиться, если далеко не во всех населенных пунктах есть Интернет, а главное, люди, имеющие опыт работы с подобными документами? А участвовать в тендерах жители села на две улицы умеют? А переадресовывать средства бюджету соседнего сельсовета в соответствии со ст. 93 Бюджетного кодекса? Так бегом учиться — ведь это теперь будет почти повсеместная практика!
Запишите меня как село!
Подытожим: охватить немедленно, сейчас, все 11 тыс. бюджетов трансфертами из центра — цель не очень умная, но теоретически достижимая. По большому счету, все упирается в технологию. А вот где действительно прячется «дьявол», так это в ст. 65 (нормативы отчислений налога на доходы физлиц в бюджеты местного самоуправления) и ст. 71 (бюджет развития местных бюджетов) нового Бюджетного кодекса.
Что изменилось? Внешне — очень немного: произошла простая переброска 15% подоходного налога из одной графы в другую. В графе «доходы» деньги вроде бы убывают (вроде бы — потому что этот «убыток» государство все равно вынуждено будет компенсировать из казны, увеличивая размеры трансфертов), в фонде развития — реально прибывают. Но такая «льгота» — лишь для сел, поселков и городов районного значения.
То есть пораженными в правах оказываются все города областного значения, даже если жителей в них меньше, чем у «районных» собратьев. И в случае преодоления президентского вето на БК представители этих городов тут же побегут в комитет Верховной Рады по местному самоуправлению с просьбой… понизить их статус. До города районного значения или, чтоб уж наверняка, до села. Статус статусом, а дополнительные деньги никому не помешают.
Шутка? Как сказать…
Еще одно нововведение — в районном бюджете остаются 15% налога на доходы физлиц (раньше было 50%), зато для бюджетов городов районного значения, сельских, поселковых эта цифра возрастает с 25 до 50%. В принципе, желание укрепить бюджеты местного самоуправления весьма похвально. Но в том, как оно реализуется, эксперты видят серьезную угрозу: внутри районов разрушается макробаланс доходов, расходов и дотаций между разными уровнями бюджетов.
Что из этого следует? Два простых вывода. Во-первых, очень сильно возрастет дотационность районов. По расчетам, приведенным в президентских предложениях, только в Луганской области совокупные потери доходов районных бюджетов достигнут 129,5 млн. грн., Запорожской — 110,7, Ривненской — более чем 86 млн. грн. А получат ли они в условиях продолжающегося кризиса необходимый объем трансфертов из госбюджета — еще вопрос.
Второй вывод если и приятнее, то не политически. Раньше примерно 20% городов районного значения, как правило, не имеющих расходов на здравоохранение и культуру, были донорами районных бюджетов и беспрерывно по этому поводу возмущались: грабят средь бела дня! Теперь абсолютное большинство из них станут донорами бюджета государственного, причем речь может идти об очень крупных изъятиях — до 60—80% доходов. С соответствующей митинговой риторикой, которая вряд ли придется по вкусу политикам, идущим на выборы…
Еще одно далеко идущее нововведение БК касается 10% налога на прибыль не государственных и не коммунальных предприятий, которые будут направляться в бюджет развития (и снова-таки — местного самоуправления, то есть городов, поселков, сел). Страшно державшийся за «свои» налоги и не шедший ни на какие компромиссы, центр наконец сломался. Но сломался, по мнению экспертов, крайне неудачно.
Мы ничего не имеем против такого замечательного городка, как Немиров Винницкой области, имеющего на своей территории не менее замечательное бюджетообразующее предприятие. Но нам искренне жаль сотни и тысячи украинских городов и сел, у которых нет подобного «золотого дна» и которые не смогут, коль такая блажь взбредет в голову, установить перед мэрией бюст Юлии Владимировны — и абсолютно без ущерба для других бюджетных программ!
Поправьте, если ошибаемся, но Немиров нынче обеспечивает 60% налога на прибыль Винницкой области. Сейчас 10% от этого богатства пойдут в городской бюджет развития. Причем это те суммы, которые не учитываются при определении трансфертов, а следовательно, не регулируются изъятиями в госбюджет.
К чему мы таким образом придем? Городские головы объявят «последний и решительный» любым филиалам. Любое производство, чья штаб-квартира расположена в другом городе, будет «обезврежено». Для бизнеса это если не смерть, то и не жизнь, он не в состоянии сделать разделительные балансы по всем филиалам.
Потому неплохое, на первый взгляд, решение законодателя приведет к возникновению целого комплекса проблем. Все думали, как лучше заинтересовать местные органы власти в развитии бизнеса на их территории, но никто не подумал, как это сделать наиболее грамотно с точки зрения общеукраинских интересов.
В последнее время принято сетовать на отсутствие в стране эффективной политики регионального развития. Вынуждены «порадовать»: в случае подписания нового Бюджетного кодекса ее не будет по определению. В 2008 году диспропорции между Днепропетровской (самой богатой по налогу на прибыль на душу населения) областью и Тернопольской (самой бедной) составляли 19,5 раза. Внутри областей различия не менее разительные. Теперь, когда правилом хорошего бюджетного тона становится игра только за себя, даже не за район с областью, сам город Днепропетровск свои проблемы то решит, но Днепропетровская область и районы окажутся в сильнейших финансовых тисках. Что уж говорить о Тернопольщине?
Как в Штатах?
На 2011-й в БК заложена не меньшая «бомба». «Вызывает возражения и норма относительно зачисления с 1 января 2011 года налога на доходы физлиц в соответствующий бюджет по налоговому адресу физлица», — абсолютно справедливо отмечает президент. Эта мера значительно ухудшит условия ведения бизнеса в стране, усложнит администрирование налога, приведет к увеличению расходов на содержание бухгалтеров, в том числе в бюджетной сфере.
Не совсем понятно? Тогда представьте себе киевскую фирму с 20 работниками, только двое из которых киевляне. Представили? Сколько же сил, времени и нервов потребуется, чтобы перечислить налог за каждого из 18 по их прежнему месту жительства в те населенные пункты, где они прописаны, пардон, зарегистрированы, но уже не живут? И так — ежемесячно.
И какой вывод сделает для себя работодатель? Правильно, иногородних не брать. Вот тогда пускай безработные селяне поблагодарят своего сельского голову, прожужжавшего все уши Юлии Владимировне требованиями зачислять налог на доходы физлиц по месту жительства — «как в Штатах».
Ну, скажем, сельский голова может и не знать, что в США гражданин платит такой налог лично, а в Украине, как, впрочем, и в большинстве европейских стран, за него это делает «налоговый агент», то есть бухгалтер предприятия. Но ведь специалисты Минфина должны были знать и уведомить об этом руководство страны! Как и о том, что при сохранившей в новом Бюджетном кодексе системе расчета трансфертов подобное нововведение не дает никаких улучшений для сельского бюджета: на сумму дополнительных налогов уменьшается размер дотаций.
И в заключение. Украине действительно нужна новая, адекватная современным реалиям редакция Бюджетного кодекса. Но это должен быть кодекс для всей страны, а не для любимчиков, кодекс, написанный специалистами, а не политиками. Привлечение электората — дело, конечно, важное, но ради него вряд ли правильно ставить на уши всю страну и подвергать опасности ее бюджетную систему. На следующих выборах могут и не понять…