Устаревшие реалии
Действующий Бюджетный кодекс, несмотря на все его преимущества и недостатки, строился под систему президентского государства, когда доминирующую роль играла не столько буква закона, сколько политическая установка. В сущности, процедуры Кодекса полностью никогда и не выполнялись.
Бюджетная резолюция была задумана как декларация о намерениях правительства, одобрение которых парламентом означало бы безоблачное восприятие депутатским корпусом тех нововведений, которые три месяца спустя появятся в проекте бюджета. Однако ни народные избранники, ни правительственные чиновники никогда не воспринимали ее всерьез: государственная смета не только не отображала задекларированные позиции, но и в основном была заполнена новшествами, появившимися едва ли не в последний день перед ее подачей в Верховную Раду. Налоговые законы или изменения к ним, которые согласно Кодексу должны быть подписаны президентом до 15 августа, вплетались непосредственно в текст бюджета. Да и сам процесс принятия мало напоминал вдумчивый анализ документа: тактика правительства — по крайней мере, последние три года — заключалась в «продавливании» бюджета любыми методами.
Наконец, Верховная Рада и сама не испытывает пиетета к бюджетным постулатам, на которых должны были бы основываться ее решения, и совсем не против поиграть в популистские законы, серьезно подрывающие баланс публичных финансов. Правительственные чиновники, зачастую виновные в том, что прозевали тот или иной документ, «просверливающий» дыру в бюджете, тоже особо не беспокоились. Конечно, для вида правительство сердилось, но без особых демаршей, поскольку большинство социально направленных законов становятся бременем не для государственного, а для местных бюджетов.
До недавнего времени такая правительственная тактика была если не оправданной, то, по крайней мере, понятной: последнее слово оставалось за президентом. В сущности, он отвечал и за деятельность правительства, и за введение в действие этих законов. Ветировать социальные законы было как-то неудобно, чтобы не растерять остатки благосклонности электората. Более того, президент был последним «предохранителем» против появления явно безграмотных законов.
Но, похоже, после завершения политических баталий, связанных с формированием руководящих органов, и депутаты, и правительственные чиновники осознают неприятные реалии. Отныне полная ответственность за внутреннюю политику и баланс бюджета будет лежать на тандеме «парламент — правительство». И здесь даже не столь важно, кто возглавит правительство — представитель пропрезидентской фракции или его политический оппонент. В целом президенту будет не с руки блокировать прохождение законопроектов, даже тех, которые вносят дисбаланс в систему публичных финансов. Однако, если это будет ему политически выгодно, поводом для вето может стать, например, нарушение процедуры подачи и принятия таких законопроектов.
А парламенту будет сложно переложить на президента ответственность: процедуры внесения в сессионный зал законопроектов, влияющих на баланс финансовых ресурсов, согласно Бюджетному кодексу, довольно громоздки, чтобы дать достаточно времени как правительству, так и парламентскому большинству, для осознания последствий принятия таких законопроектов. Да и оппозиция, которая действительно рассчитывает на получение реальной власти, при ожидаемых в течение ближайшего десятилетия частых изменениях конфигурации большинства и правительства, быстро научится примерять законопроекты под себя. За исключением, конечно, маргинальных и откровенно антиукраинских партий, которые руководствуются лозунгом: чем хуже — тем лучше.
Таблетки от популизма
Итак, настоятельной станет необходимость усложнить появление в сессионном зале законопроектов, содержащих бюджетную ловушку. В идеале, конечно, следует зафиксировать норму, при которой депутат не имеет права предлагать законопроекты, «обременяющие обязательства государства», как это, например, определено 48-й статьей Конституции Французской Республики. Но беда в том, что эту норму и у нас следовало бы заложить в Конституцию, а не в Бюджетный кодекс, поскольку большинство депутатов не захотят считать себя в чем-то ограниченными: «билет» в Верховную Раду слишком дорого стоит, чтобы не попытаться возместить его стоимость — прежде всего, конечно, за счет бюджета.
Поэтому максимум, чего можно будет достичь, — это заложить право представителя правительства на обязательное выступление перед голосованием таких законопроектов. По крайней мере, большинство будет предупреждено о будущих внутренних разборах полетов и санкциях к слишком щедрым друзьям народа.
Следующее нововведение, которое уже давно назрело, — разрешение правительству изменять ставки налогов непосредственно в законе о Государственном бюджете Украины. Если уж невозможно сдержать это желание, то лучше его обставить соответствующими законодательными актами. Тем более что во многих странах такие нормы существуют. Но это касается только ставок, а не существенных положений законов — например, порядка взыскания или определения налоговой базы.
Кстати, такое нововведение отобьет у парламентариев желание добиваться увеличения объема доходов без изменения ставок. Конечно, если при этом у депутатов нет претензий к расчету базы.
А чтобы их априори не было, необходимо усилить контроль и проверку правильности расчетов, осуществляемых правительством. На сегодняшний день здесь существуют серьезные пробелы, особенно в части местных бюджетов. Такую проверку на надлежащем профессиональном уровне могут проводить только Счетная палата и секретариат бюджетного комитета ВР.
Если учесть, что председатель Счетной палаты избирается Верховной Радой и потому зависит от конфигурации большинства, то при всем уважении к этому органу доверять ему можно будет только после того, как способ его номинации изменится. Но это опять-таки изменение конституционных норм, надеяться на которое в ближайшем будущем не приходится.
Другой субъект — комитет Верховной Рады по вопросам бюджета. Его выводу относительно правильности расчетов можно будет доверять только в том случае, если его большинство составят представители оппозиции. И даже тогда в Бюджетном кодексе следует зафиксировать, что все расчеты налоговой базы необходимо подать в секретариат комитета не позже 1 сентября, чтобы их можно было успеть проверить.
Изменения в бюджетном процессе
Если комитеты, отвечающие за экономическую политику (по вопросам финансов и банковской деятельности, предпринимательства и проч.), являются основой для деятельности провластных фракций, то передача управления бюджетным комитетом оппозиции является весьма логичной, что, кстати, подтверждается недавней словесной дуэлью между Пинзеником и Азаровым. Однако необходимо позаботиться и о том, как избежать злоупотреблений со стороны оппозиционного бюджетного комитета. Наиболее вероятным может быть блокирование решения по поводу принятия бюджета в первом чтении, когда бюджет находится на поле Верховной Рады.
Сегодня на этом этапе, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса, бюджетный комитет должен следить за балансом бюджета, безжалостно отклоняя предложения об увеличении расходов, не имеющие адекватного уменьшения по другим статьям. Предложения, удовлетворяющие этому требованию, формируются в пакет, который утверждается в виде выводов и предложений. Это в теории. На самом деле баланс почти никогда не соблюдается. В значительной степени это вина самого правительства, которое традиционно держит в «загашнике» дополнительные доходы, намеренно предлагая консервативный прогноз развития экономики. Зная об этом, депутаты без зазрения совести предлагают расходы без соответствующей компенсации в виде сокращения других статей.
Оппозиционный бюджетный комитет будет только поощрять такой популизм. По-видимому, его роль в новой системе нужно переосмыслить. Бесполезно требовать подготовки сбалансированных предложений по бюджету, вместо этого комитет должен сосредоточиться на анализе проекта, поданного правительством, критике правительственной политики, воплощенной в бюджете. Таким образом, принятие бюджета в первом чтении должно мало чем отличаться от прохождения обычного законопроекта, если не принимать во внимание жесткие сроки и запрет на внесение предложений после определенной даты. Поэтому на этапе принятия в первом чтении, в отличие от нынешнего порядка, бюджет может быть отклонен, если при голосовании он не набрал нужного количества голосов.
И если при подаче бюджетного законопроекта проверка должна осуществляться на формальное соответствие Бюджетной резолюции, и на этом этапе он просто может быть не принят к рассмотрению (принятие постановления о неприемлемости), то отрицательный результат его рассмотрения в первом чтении, по большому счету, является свидетельством правительственного кризиса. Неголосование депутатов большинства за бюджет означает, что они не устояли под шквалом критики со стороны оппозиции, поэтому не могут быть опорой правительству в дальнейшем. Другая причина отклонения — низкое качество бюджета — также может стать поводом для отставки правительства как непрофессионального. По крайней мере, так происходит в цивилизованных странах.
Поскольку, как и прежде, от бюджетного комитета вряд ли можно будет ожидать сбалансированных предложений, правительству необходимо дать больше маневра при подготовке проекта бюджета ко второму чтению. Следует зафиксировать, что обязательному рассмотрению (с обязательными пояснениями относительно отклонения или одобрения) подлежат только предложения, не нарушающие баланс бюджета. Остальные же, как бы тщательно ни подготовил их оппозиционный бюджетный комитет, могут быть рассмотрены правительством или отклонены без объяснений. Сурово, но это единственная защита от лавины поправок, с которой приходится сталкиваться сегодня.
По крайней мере, не будет того постоянного цейтнота, который в настоящее время приводит к подготовке некачественного проекта. Что же касается того, какие поправки выносятся на голосование при втором чтении, то следует определить, что голосуются только те из них, которые предложены правительством.
Бюджетная резолюция: переоценка
Сегодня правительство рассматривает Основные направления бюджетной политики, или же Бюджетную резолюцию, как очередную головную боль, каприз разработчиков Бюджетного кодекса. Однако в системе парламентской республики роль этого документа может быть весьма существенной. Правительство будет заинтересовано в сверке с Верховной Радой основных конструкций бюджета, чтобы при его подаче в парламент не случилось неприятных неожиданностей от депутатов (даже большинства) из-за непонимания ими идеологии документа.
Поэтому необходимо жестче регламентировать требования к Бюджетной резолюции. Во-первых, она должна подаваться в четко определенном формате, без привычных до сих пор «растеканий мыслию по древу». Во-вторых, вместе с резолюцией необходимо утверждать План социально-экономического развития, параметры которого станут основой для формирования бюджета. В-третьих, предложения депутатов должны касаться лишь тех параметров, которые подаются в резолюции. Целесообразно, чтобы ими были предельный размер дефицита, соотношение расходов по основным функциям, новшества бюджета и, конечно же, политика в сфере межбюджетных отношений.
Бюджетная резолюция может быть декларацией правительства, документом, не требующим утверждения Верховной Радой. В таком случае юридически весомым станет лишь голосование за ее отклонение, что будет означать автоматическую отставку правительства.
Другой подход — Бюджетная резолюция утверждается Верховной Радой как закон. Тогда ее вес существенно возрастает. Однако технологически вписать в законодательное поле еще один бюджетный закон будет непросто: в июне-июле депутаты настроены на отпуска, и потому велика вероятность того, что подобный законопроект вообще не будет рассматриваться. Следовательно, нужно либо сохранять статус-кво, либо априори считать проект, который подготовило правительство, получившим парламентскую поддержку.
Бюджетное планирование: технологический прорыв
Безусловно положительным для бюджетной системы следствием внедрения конституционной реформы можно считать появление реальной возможности качественно спланировать бюджет. Возникают политические гарантии того, что заложенные в мае очертания главной сметы страны не будут существенно изменены при голосовании в ноябре-декабре.
Первые, хотя и неоднозначно воспринятые доказательства такой перспективы были продемонстрированы еще в 2003 году, когда скованные партийной дисциплиной регионалы упорно, хоть и не вполне демократично, продвигали проект бюджета правительства Азарова—Януковича. Конечно, при подготовке предложений к бюджету на порог министра финансов — первого вице-премьера тогда допускались лишь представители большинства, однако, по крайней мере, был достигнут компромисс между возможностями государства и основными группами влияния.
И эта модель не является наихудшей, по крайней мере, она доказала свою эффективность в странах развитой демократии. Оппозиции же гарантируется доступ ко всем показателям и расчетам, но только в роли миноритариев акционерного общества.
Естественно, при этом роль самих депутатов Верховной Рады в формировании конкретных программ резко падает. Снижается и уровень шантажа со стороны депутатских групп — держательниц «золотой акции». Ведь у них нет особого выбора: либо принять обещанную правительством небольшую «конфетку» по конкретным лоббистским программам в пределах общего баланса, либо вообще остаться ни с чем. Поскольку непринятие бюджета как следствие правительственного кризиса либо нарушение сроков принятия документа оставляет расходы текущего характера на уровне предыдущего года, а это крайне нежелательно. Подобная перспектива может стреножить любого свободного художника, который имел неосторожность впрячься в воз парламентского большинства.
Таким образом, при внедрении конституционной реформы правительство получает больше возможностей для более обстоятельного планирования бюджета. В этом смысле двухступенчатое утверждение его параметров (Бюджетная резолюция и сам бюджетный законопроект) служит хорошим технологическим механизмом для реализации последовательной политики большинства.
Еще одна, давно ожидаемая перспектива — возможность утверждения плана долгосрочных программ. Конечно, при этом желательна правительственная стабильность, но в любом случае утверждение на долгосрочной основе бюджетных программ обеспечит преемственность в их реализации. По крайней мере, новое правительство обязано будет публично отказываться от выполнения программ предшественника, что не всегда политически оправданно.
Также следует ожидать более качественной подготовки программ инвестиционной поддержки регионов. Предпосылки для таких изменений состоят в том, что партийный принцип формирования парламента освобождает депутатов от прямых обязательств перед местной элитой конкретных территорий, поэтому необходимость в прямом лоббировании их инвестиционных проектов значительно снизится. А значит, можно утверждать, что инвестиционные субвенции будут выделяться регионам в виде пула, который пообъектно распределяется местными властями в соответствии с общенациональными приоритетами.
Некоторые выводы
Необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство станет очевидной уже в начале нового бюджетного цикла. По крайней мере, потребности в таких изменениях уже ощущаются среди специалистов. К сожалению, первые заявления некоторых новоизбранных депутатов свидетельствуют о пьянящем ощущении полнейшей вседозволенности. К необходимости самоограничения и ответственности за свои решения их могут подтолкнуть либо неприятная реакция избирателей, либо внешние вызовы, либо жесткая позиция президента — единственной ветви власти, которая на сегодняшний день стабильна.
Кстати, как ни парадоксально это звучит, конституционная реформа даст возможность президенту сосредоточиться на региональной политике и местном самоуправлении, ведь его миссия гаранта Конституции предполагает и роль рефери во взаимоотношениях государства и самоуправления. А бюджетный аспект этих отношений является одним из важнейших и требует отдельного глубокого реформирования.
Не исключено, что на первом этапе Верховную Раду и, в частности, парламентское большинство будет лихорадить. Но поскольку в эпоху информационного глобализма процессы в Украине будут идти в сотни раз быстрее, чем в свое время в устойчивых ныне демократиях, преимущества новой системы могут стать очевидными уже в ближайшем будущем. Один из симптомов перехода к новым правилам игры — внедрение в стенах парламента основного правила парламентаризма: «Оппозиция «галасує», большинство голосует». Вот тогда можно будет внедрять в жизнь интеллектуально сложные для среднестатистического депутата законы и реформы.
Таким образом, в долгосрочном плане конституционная реформа призвана сыграть позитивную роль в усилении системности взаимоотношений во властном треугольнике «президент—парламент—правительство». Системности, крайне необходимой для бюджетного законодательства.