В последние годы в бюджетном секторе наблюдается устойчивая тенденция - бюджеты из года в год ухудшаются. Реальные расходы на финансирование государственного управления растут, на науку, медицину, образование, социальную сферу - снижаются.
По итогам 1998 года доходная часть была выполнена на 95,6%, а расходная - на 92% от плановых показателей (при этом рост задолженности бюджетов за выполненные работы составил 1,7% ВВП). При сохранении же существующей тенденции фактическое выполнение бюджета по итогам нынешнего года составит около 90%. Спад в первом квартале составил 4,8% ВВП. Это гигантский процент. Даже если в дальнейшем спад не будет прогрессировать такими темпами, официальный прогноз в -1% ВВП по итогам года вряд ли сбудется. Это приведет к сильному уменьшению доходов бюджета, а вслед за ними и расходов, поскольку в последнее время корреляция между ними была довольно сильна.
Торможение экономических реформ, что в прошлом году связывалось с парламентскими выборами, в этом - с президентскими, в следующем будет связываться еще с чем-то, означает, что украинский бизнес будет по-прежнему находиться в угнетенном состоянии. Даже двухпроцентное падение реального ВВП может рассматриваться как оптимистическая оценка для 2000-го. При этом уровень инвестиций и сбережений опустится ниже критического (соответственно 18% и 15% ВВП). В реальном же выражении инвестиции упадут на 17,5%. Такого уровня инвестиций уже недостаточно для того, чтобы поддерживать статус индустриального государства.
Предвыборный марафон приведет лишь к еще большему падению доходов, поскольку на него будут оттянуты значительные средства экономических агентов. Соответственно, это приведет к падению расходов. Т. е. и в этом, и в будущем году рост задолженности по зарплатам и социальным выплатам не будет остановлен. При существующем бюджетном планировании денег на их выплату нет и не будет. Можно пикетировать Кабинет министров и устроить всеобщую забастовку, но, как сказал один фантаст, даже если у вас на столе неожиданно появилось блюдце с клубникой, значит, оно только что исчезло с другого стола.
Более низкие доходы в текущем году обуславливают меньшие расходы государства на официальную экономику, большее налоговое давление («зверства» налоговой), а значит - и меньшие доходы уже в текущем и следующем годах. Это - восхождение по лестнице, ведущей вниз, самораскручивающаяся спираль. Наш кризис никто пока не смог остановить. Ни семь правительств, ни разнообразнейшая техническая помощь со стороны иностранных государств, ни кредиты МВФ. Не очевидно, что его сможет остановить восьмое правительство. Или следующий транш кредита.
И опасность заключается в том, что выражение «хуже уже некуда, дальше будет только лучше» может быть неприменимо к нашей стране. Если у вас постоянно происходит падение ВВП на 4%, эти 4% составляют все меньше и меньше, и, возможно, вскоре это не будет так страшно выглядеть.
Нам необходимо за что-то закрепиться. Этим «чем-то» должен стать бюджет. В ситуации, когда выход из кризиса реально не виден, нам необходимо беречь имеющиеся ресурсы. Мы сегодня находимся на корабле, сбившемся с курса в океане. Мы не знаем, когда мы придем в порт. Рыбы, которую могут поймать пассажиры, не хватает на их же пропитание. В такой ситуации все имеющиеся ресурсы жестко учитываются и дозируются, эффективность их использования становится idee fixe. Фактически, нам необходим такой же подход к бюджету. Дефицитный бюджет в нашей ситуации не является выбором. Но для того, чтобы у нас вообще был выбор, бюджет должен быть реальным, иначе все дискуссии по поводу дефицита теряют смысл.
Бюджетная резолюция может стать историческим компромиссом
Начало на 1-й стр.
Стоимость нереального бюджета очень высока и выражается не только в объеме недофинансирования. Условно ее можно разделить на две части: материальную и психологическую. Причем если материальные издержки можно хоть как-то измерить (незавершенное строительство, прекращенная программа обессмысливают все уже вложенные в них средства), то психологические (невозможность осуществления какого-либо планирования и связанные с этим потери) нельзя даже оценить. Таким образом, стоимость принятия нереального бюджета неизвестна. А учитывая данные макроэкономического прогноза, допущение завышенных доходов является самоубийством.
Конечно, принятие бездефицитного бюджета не исправит ситуацию радикальным образом, но он ликвидирует хотя бы проблемы, выражаемые объемами недофинансирования. Такой бюджет не является панацеей, в этом смысле его скорее можно сравнить с гомеопатическим препаратом, который необходимо регулярно принимать в течение нескольких лет. Лишь после этого можно постепенно снижать уровень налогообложения, задолженность экономики, переходить на денежные расчеты вместо бартера.
Для того чтобы мы смогли добиться бездефицитности главного финансового плана страны, нам придется сократить бюджетную сферу. Пересмотр ее на основе программного подхода позволит превратить выплаты из бюджета не в постоянное решение, а в инструмент помощи: предприятиям - чтобы модернизировать производство, а трудоспособным гражданам - чтобы найти оплачиваемую работу. Такое сокращение называют непопулярными мерами, но эти меры не столько непопулярны, сколько непривычны. И власть их боится больше, чем население. Граждане получили бы от них только выгоду. Прямая выгода происходит из улучшения эффективности государственных расходов и вследствие этого - большего финансирования по приоритетным направлениям (здравоохранение, образование). Но помимо этого граждане также получат сигнал о том, что правительство находится в той же реальности, что и они, информацию о действительном состоянии вещей. Понимание гражданами происходящего является необходимым условием для активного участия в нем. Это именно та активность, на отсутствие которой сетуют все.
Бюджетная резолюция:
для чего она нужна
Большим прогрессом является то, что бюджетный процесс начался уже сейчас, а не в третьем квартале года. Есть все основания считать, что мы вовремя подготовим бюджетную резолюцию. Понятно, что она должна быть принципиально новой. Для этого, на мой взгляд, нам необходимо немного вернуться назад. Поскольку мы заимствовали этот документ у других стран, начать разработку необходимой нам резолюции следует с анализа мировой практики процедуры ее составления и принятия.
За основу для нашего анализа мы взяли бюджетные резолюции Канады, США и Новой Зеландии и попытались выделить общие принципы их составления.
Как правило, бюджетная резолюция (Вudget Policy Statement) составляется Президентом или правительством, в которой оно показывает парламенту свои долгосрочные цели и краткосрочные намерения в бюджетной сфере, причем минимум на три года.
Бюджетная резолюция является документом, имеющим два фундаментальных значения. Во-первых, ее целью является придание бюджетному процессу непрерывности, а во-вторых, она является инструментом обеспечения согласованности бюджета и принимаемых законодательных актов. Бюджетная резолюция также является публичным документом, цель которого - связь правительства и парламента с гражданами. Это означает, что бюджетная резолюция ни в коем случае не должна быть источником раздора.
Бюджетная резолюция должна создавать рамки, в которых парламент рассматривал бы законодательные акты, касающиеся доходов, расходов и других связанных с бюджетом вопросов. В то же время бюджетная резолюция - стратегический план правительства на несколько лет вперед. Этим и определяется ее содержание, куда входят фискальная стратегия, экономическая стратегия, бюджетные приоритеты на бюджетный год, долгосрочные цели и краткосрочные намерения правительства.
Зная о текущих потребностях экономики Украины, мы можем обозначить основные моменты, которые должны быть в нашей бюджетной резолюции.
1. Фискальная стратегия. Основами фискальной стратегии правительства должны стать контроль над расходами, прекращение роста государственного долга, создание условий для устойчивого операционного профицита. Все вышеперечисленное - необходимые условия для стабильного инвестиционного климата, в котором фирмы имеют четкое представление о своем будущем.
Правительство должно совершать эффективные расходы в приоритетных областях, таких, как образование и здравоохранение. Это может быть достигнуто путем внедрения программного подхода к формированию государственных расходов. Правительство также должно направлять средства из неэффективных статей (которые невозможно проконтролировать) в приоритетные области. Кроме того, комитетам Верховной Рады необходимо установить лимиты средств на законодательные инициативы. Так, если, скажем, такой лимит комитета по промполитике составляет 2 млрд. гривен, он не может предлагать на рассмотрение законопроект, для выполнения которого требуется 3 млрд. гривен. Это должно быть сделано для того, чтобы бюджетная резолюция могла обеспечить последовательность бюджетного планирования, чтобы оно не нарушалось резкими скачками расходной и доходной части.
Ключевой аспект фискальной стратегии правительства должен базироваться на поддержании фискальных излишков. Поддержка уровня доходов и снижение уровня расходов с целью увеличения излишков, направляемых на уменьшение уровня задолженности экономики, на сегодняшний день являются основными принципами фискальной стратегии развитых стран.
2. Экономическая стратегия. Наши стандарты жизни определяются количеством и навыками занятых людей. Правительство, отлично понимая это, пока что не сделало никаких шагов в сторону увеличения хотя бы их количества. Одним из эффективных методов является направление безработных на общественные работы.
Экономическая стратегия правительства должна быть нацелена на прекращение экономического спада и роста безработицы. Она должна быть направлена на поддержку макроэкономической стабильности, увеличение открытости к международной торговле и инвестициям и улучшение качества рабочей силы, продолжение реформирования государственного регулирования с целью снижения государственных расходов, развитие предпринимательства и поддержку инноваций.
3. Бюджетные приоритеты на бюджетный год. На 2000-2003 годы главными для правительства будут оставаться следующие цели:
- постепенное снижение уровня налогообложения;
- поддержка операционных излишков и прекращение роста государственного долга;
- контролируемое расходование средств, направление высвободившихся в результате этого средств на приоритетные расходы.
Как правило, приоритетами бюджетной политики в разных странах называют здравоохранение, образование, занятость, закон и порядок.
4. Долгосрочные цели и краткосрочные намерения. Долгосрочные цели правительства:
- снизить бремя государственных расходов на сегодняшних и будущих налогоплательщиков до определенного уровня;
- постепенное снижение ставок налогообложения с одновременным расширением налоговой базы с целью достижения операционных излишков;
- прекращение роста задолженности и начало сокращения государственного долга, что ведет к снижению стоимости его обслуживания, следовательно - к снижению общего уровня государственных расходов.
Краткосрочные цели правительства:
- установить жесткий контроль над государственными расходами;
- вовремя выполнять все обязательства перед кредиторами (не допустить наступление дефолта);
- предпринять меры для улучшения состояния платежного баланса как одного из условий макроэкономической стабильности в стране.
Этот раздел бюджетной резолюции использует данные макроэкономических прогнозов и является одной из рамок таких прогнозов на последующие годы.
Бюджетная резолюция США устанавливает еще более жесткие рамки. В ней указываются совокупные доходы в бюджетном году (а также сумма, на которую эти доходы могут быть изменены актом законодательной власти), бюджетные полномочия и расходы, общая сумма обязательств по прямым займам и первичным гарантированным займам, дефицит или профицит и предельный рост государственного долга.
Бюджетная резолюция:
кому она нужна
Составление бюджетной резолюции - чрезвычайно сложная задача. В некотором роде она является рамкой для экономической жизни страны: весь экономический блок законодательных инициатив не должен противоречить долгосрочным целям, указанным в этом документе. Все утвержденное в бюджетной резолюции должно иметь механизм реализации. Фактически, если в ней сказано, что должен быть приостановлен рост задолженности по заработной плате, то должны быть и указаны возможные источники финансирования выплат по ней.
За рубежом бюджетную резолюцию составляет правительство правящей партии, имеющее поддержку большей части парламента; этот документ составляется ими вместе. У нас правительство и парламент большей частью находятся в состоянии конфронтации. И если в первом случае бюджетная резолюция является стратегическим планом правительства, который оно же будет выполнять, то у нас парламент обеспечивает себе этим документом постоянный предмет для критики правительства. Бюджетная резолюция увеличивает требования к правительству, заставляя его принимать нереальный бюджет. Эту тенденцию необходимо переломить.
Мы должны попытаться превратить бюджетную резолюцию в инструмент стратегического планирования в бюджетной сфере, но для этого необходимо развернуть процесс согласования между парламентом и правительством.
Этот процесс, как и необходимая бюджетная резолюция, является одновременно удобным и неудобным как для правительства, так и для парламента. Нереалистичное планирование получается в результате требования Верховной Радой завышенных расходов, в первую очередь на социальные выплаты. Причем сами парламентарии в кулуарах признают, что покрытие задолженностей по заработным платам в один бюджетный год, заложенное в бюджетной резолюции, невыполнимо. Но такое положение вещей является способом Верховной Рады противостоять правительству - оно создает поле для критики правительства. Но, с другой стороны, когда истинное положение вещей известно только Кабмину, это дает ему очень широкие полномочия. «Ручное управление», «пожарные методы» - все это является компенсацией правительства за такую «подотчетность» парламенту.
Правильная бюджетная резолюция дает Верховной Раде реальную возможность изменить свою политику по отношению к правительству. Парламент, создав реальный, выполнимый, документ, имеет все основания заставить правительство отвечать за свои действия и таким образом открыть доступ к прямому решению кадровых вопросов. И тогда имеет смысл сделать бюджетную резолюцию прозрачной и понятной. Такой, чтобы любой гражданин мог узнать, почему на социальные расходы выделено именно столько средств и как распределено наше блюдце с клубникой. А это - первый шаг к прозрачности и открытости бюджетных расходов.
Причем необходимо уточнить, что бюджетная резолюция никогда не может заменить бюджет - у них разные задачи. Бюджет является (должен являться) финансовым планом страны, это тактический инструмент, посредством которого не осуществляется никакое средне- и долгосрочное планирование. Роль планирования выполняет бюджетная резолюция. Она призвана сделать политику правительства последовательной (правительство отчитывается в том, что принимаемый бюджет соответствует долгосрочным целям, заложенным в резолюции).
Попытка составить бюджетную резолюцию как бюджет приводит к тому, что создается еще один «закрытый», понятный только узкому кругу специалистов документ. Кроме того, парламент углубляет конфликт, противостояние между ним и правительством, когда закрепляет в бюджетной резолюции заведомо невыполнимые цели в рамках одного года (погашение внутренней задолженности, низкая инфляция, приостановление заимствования). Превращая бюджетную резолюцию в проект бюджета, парламент выполняет двойную работу.
Бюджетный комитет не должен заниматься составлением бюджета, поскольку у него намного более сложная задача. Комитет - это институт согласования между разными фракциями, и ему очень важно удержаться в этой позиции, а не скатиться «в текучку», не начать выполнять работу правительства.
Но ни одна фракция не заявила о своем видении бюджетной политики, бюджетного процесса, бюджетной резолюции и собственно бюджета. Бюджет появляется «вдруг», за две недели, многие законодательные акты противоречат продекларированным бюджетным приоритетам. Понятно, что единственный бюджет, который может получиться в результате этой работы, - бюджет политический, не отличающийся от бюджетов прошлых лет, с теми же тенденциями. Нам же нужен взвешенный, экономический бюджет и соответственная ему бюджетная резолюция.
Но почему же в таком случае все остается на своих местах и ничего не меняется? И кому нужна такая бюджетная резолюция?
Я могу ответить, что она нужна государству, которое опирается на доверие граждан, а не борется с ними. Людям, которым государство платит зарплату. Бизнесу, который хочет вкладывать средства в Украину и получать зарубежные инвестиции. Не нужна она крупным неэффективным предприятиям, энергетике, шахтерам, неэффективным министерствам и бюджетным организациям - им необходимо проводить рискованную реструктуризацию, в результате которой, возможно, нынешним руководителям придется покинуть свой пост. Намного более привычно требовать деньги, призывать бастовать и пикетировать Кабинет министров. Пусть каждый ответит себе: в чьем он лагере?