Кризис жанра
Когда в течение одной апрельской недели проходят сразу два совещания по вопросам наполнения бюджета, а Президент принимается «распекать» уже не только промышленников и финансистов, но и силовиков, — плохо дело. Наверное, еще не настолько, чтобы премьер или председатель Государственной налоговой администрации добровольно просились в отставку, но…
Кризис бюджетного жанра налицо. Трудно сказать, верит ли само правительство в эффективность очередного квартального «опуса» о мерах по «обеспечению выполнения» — № 546 от 19 апреля с.г. (или подобные документы штампуют в недрах Кабмина просто автоматически?), но от старого-доброго ручного управления веет такой безысходностью... Обязать министерства и ведомства принять меры к тому, чтобы находящиеся в сфере их управления предприятия погасили во втором квартале 1,2 млрд. налогового долга (хм!), заставить торговлю, сферу услуг и общепит на 10% повысить платежи в бюджет (ой!), Госкомсвязи — до июля обеспечить приход в казну денег от продажи госпакета акций UMC (ну-ну!), Минтопэнерго — проследить за выплатой предприятиями ТЭК в бюджет 90 млн. гривен дивидендов (сию минуту!)…
Как видим, колоссальные, прежде всего «карательные» силы намечается бросить на выуживание хотя бы части денежных потоков из тени на свет. Параллельно разрабатываются меры по углубленной зачистке всех мыслимых и немыслимых бюджетных резервов. Хватит ли всего этого, чтобы переломить негативные тенденции нынешнего года, — вопрос сугубо риторический.
Кое-кто скажет, что правительству Кинаха просто не повезло — столь неблагоприятное стечение обстоятельств! Но это как-то не стыкуется с откровенно попустительской политикой в части принятия «любого» бюджета-02. Если бы нынешний Кабинет мечтал дожить только до выборов, с тем, чтобы благополучно «перетечь» в высший законодательный орган, такое поведение можно было оправдать хотя бы политически. Если бы срок полномочий Президента истекал, скажем, в апреле 2002 года, его подпись под нереальным бюджетным законом также вызывала бы меньшее неприятие. Но если главные действующие лица по-прежнему не отказываются от сладостного бремени власти, все эти апрельские накачки в присутствии прессы и бесконечные «поиски резервов» — не более чем хорошая мина. Бюджет-02 был проигран еще в декабре.
Все очень по-нашенски. При неплохой стартовой базе, реструктуризированных внешних долгах, при вступившем наконец в действие Бюджетном кодексе 2002 год мог стать если не образцово-показательным (выборы все-таки), то относительно неплохим. Не сложилось. Так что всей стране надо держать кулаки за то, чтобы бюджетные проблемы свелись лишь к недофинансированию многих сфер, но не сказались ни на социальной обстановке, ни на стабильности гривни. И если чудо произойдет, в администрации Президента и Кабмине с облегчением вздохнут и приступят к квадратно-гнездовой раздаче орденов «Спаситель державы».
До глубинки, какого-нибудь города или поселка, ордена точно не дойдут. Хотя это, конечно же, несправедливо — особенно в свете некоторых последних решений.
По праву сильнейшего
В начале недели Николай Янович Азаров необычно резко высказался насчет того, что «нужно спросить с тех, кто в основной экономический документ страны накачивал воздух, закладывая в него нереальные цифры». Интересно, кого же это он имел в виду? Уже давно отставленного Митюкова, вышедшего сухим из воды Кинаха, бодро продвигающихся по службе работников Минфина или народных депутатов, голосовавших за суперпопулистский бюджет-02, а теперь, после переизбрания, готовых еще четыре года радовать страну бюджетными находками?
Но не будем вредничать. Кто «стрелочник», в данном случае не принципиально. А вот слова о «накачивании воздуха» и «нереальных цифрах» из уст главного налоговика страны действительно дорогого стоят. Как сообщают информагентства, налоговые поступления в госбюджет в первом квартале составили 90% к плану. По украинским меркам — это если не замечательный, то действительно очень хороший показатель, свидетельство того, что денежки с плательщиков выбираются практически подчистую. Нет, теоретически цифра может зашкалить и за 100%. Такое в принципе возможно, если предприятия вдруг бросятся погашать прошлогоднюю недоимку. Или план по мобилизации доходов оказался заниженным, или страну неожиданно постигла благодать в виде сумасшедших темпов экономического роста, суперблагоприятной конъюнктуры на внешнем рынке…
Выгляньте в окошко — что-то подобное нам светит? Значит, надо заниматься перераспределением бюджетного «воздуха». И легким движением рук правительство выполняет эту сложную операцию, передав солидные объемы «пустоты» из государственного бюджета в местные. Случилось это 11 апреля с.г., и теперь кабминовское постановление № 490 звучит почти как ругательство в устах местных финансистов.
Здесь автор статьи вынужден сделать одно техническое отступление. Чтобы не углубляться в дебри бюджетного законодательства, многие действительно сложные вещи попытаемся разъяснить «на пальцах», презрев терминологические тонкости.
Итак, возьмем достаточно крупный город областного значения, который, как и более мелкие его собратья, кормится из двух основных источников. Первый — это в основном подоходный налог, и его нашему городу оставляют ровно столько, сколько надо для обеспечения так называемых делегированных полномочий (по финансированию медицины, образования и пр.). Остальное уходит «наверх»: по каждому крупному городу известна сумма изъятий (на год) и их процент (на каждый день), так что местное управление Казначейства проделывает эту операцию автоматически, как говаривал один герой, «без шуму и пыли».
Второй источник доходов — местные налоги, включая плату за землю. Деньги, на которые центр ни при каком бюджетном раскладе покушаться не вправе.
Если прогнозная цифра поступлений рассчитана Минфином честно, то подоходного собирается и уходит «наверх» ровно столько, сколько запланировано, — хоть по сумме, хоть в процентах. Но, как утверждают эксперты, прогнозный «коктейль» на нынешний год составлялся с добавлением примерно 2 млрд. грн. «воздуха».
Мы не будем сейчас искать правых и виноватых. Скажем лишь, что уже в первые месяцы года в Киеве почувствовали неладное. Процент изъятий из местных бюджетов правильный (Казначейство бдит!), а сумма не вытанцовывается. Что делать? Очень соблазнительно залезть в местный «карман». И Кабмин дает себя «уговорить»: согласно печально известному постановлению № 490, если денег из «первого источника» до плановой суммы недостает, Казначейство обязано добирать их до плана из второго. Побоку проценты, побоку рассуждения о незыблемости законов, когда свой, родной, государственный бюджет горит!
На недавнем заседании за «круглым столом» в Киеве, куда съехались более двух десятков самых «продвинутых» финансовых работников районного, районного в городе, городского и областного уровней, от Жидачева Львовской области до Донецка, пункт 11 постановления № 490 «склоняли» в самых разных вариациях. Говорили, что это прямое нарушение ст. 36 Закона о Государственном бюджете на 2002 год. Увы, полноценной дискуссии не получилось: представлявшие Минфин барышни были далеки от уровня, на котором принимаются решения, а в Госказначействе двухдневный семинар проигнорировали вообще.
Некому было адресовать и просьбу относительно законодательного изменения сроков взимания платы на землю, а это ведь порой свыше 20 процентов всех ресурсов местной казны. Что ж, если исходить из украинских реалий, все логично. Лозунг о сильных регионах — на период выборов (или, на худой конец, для одной отдельно взятой области). Сколько законов ни пиши и Бюджетных кодексов ни принимай, а местное самоуправление по-прежнему не воспринимается Киевом как серьезный партнер. Только раздражает оно наших мудрых, все знающих и все умеющих руководителей...
Как тигр в музее
Перефразируя классика, можно сказать, что все местные бюджеты счастливы одинаково, а если уж не счастливы — то каждый по-своему. Только три месяца прошло с начала года, а в Васильевке Запорожской области остро не хватает денег на зарплату бюджетникам. Приходится обращаться за кредитом в банк — сами понимаете, под какой процент. (Это к вопросу о качестве прогнозирования бюджетных доходов.)
В Кременчуге Полтавской области (да и не только) жалуются на проблемы с инсулином. В аптеки полным ходом поставляется отечественный, закупленный за счет госбюджета, а помочь страждущим от аллергии на него людям в городе не вправе — привлекут за нецелевое расходование средств. Одни и те же расходы не могут финансироваться из бюджетов разных уровней — так велят и бюджетный закон на 2002 год, и Бюджетный кодекс. Поди, не вымрут украинские диабетики до начала нового бюджетного года?
Среди множества важных проблем, в частности, чрезмерно расплодившихся с подачи Верховной Рады льгот по плате за землю, харьковские финансисты выделяют еще и незатейливый с виду вопрос зоопарков. По украинским бюджетным канонам, зоопарк относится (только не смейтесь!) к категории... музеев. И для семи городов, в которых такие «музеи» имеются, Минфин не предусматривает никаких дополнительных средств. Что для «омузеенных» областных центров, что для «неомузеенных» норма расходов на культуру в расчете на душу населения составляет 3,208 грн. И как прикажете объяснять полуголодному тигру, что согласно всяким формульно-нормативным изысканиям киевских спецов он — всего лишь экспонат и, наравне с картиной великого фламандского живописца, не должен претендовать на ежедневную пайку мяса?
Конечно, разработчики Бюджетного кодекса хотели как лучше. Переведя взаимоотношения регионов и центра в плоскость жестких нормативов, они надеялись дать большую свободу «низам» и существенно ограничить всевластие «верхов». Но Украина — слишком крупное по европейским меркам государство, и все наше разнообразие исходных условий невозможно втиснуть в прокрустово ложе цифр и формул. Пытаемся это сделать — получаем, мягко говоря, странный результат, особенно в городах с населением свыше 800 тыс. человек и «миллионниках». Это не значит, конечно, что выстраданный Кодекс надо взять и отменить. Но коррективы, более полно учитывающие украинские реалии, просто-таки необходимы.
Пока же, дабы спасти специализированную медицинскую сеть, горсовет Днепропетровска принял решение о перепрофилировании ряда специализированных учреждений во многопрофильные. Видать, пришла злая година повальных переименований. А что поделаешь, если согласно ст. 90 Бюджетного кодекса все специализированные больницы, диспансеры, дома ребенка могут содержаться только за счет областного бюджета?
Похоже, не обойтись без переименований и другим крупным областным центрам, когда в них есть по два диспансера одного профиля — городской и областной. Иначе один из двух нужно немедленно закрывать. Заметьте, не за ненадобностью, не из-за отсутствия пациентов, а потому, что так велит Бюджетный кодекс. Возможно, с формальной точки зрения тут все правильно. Но тогда здравый смысл и жизненный опыт надо навсегда вынести за скобки бюджетного процесса.
Многое, очень многое в Кодексе писалось на вырост, и это с каждым днем все очевиднее. Когда в начале года, комментируя ход принятия местных бюджетов, минфиновское руководство говорило, что некий их процент не сформирован потому, что в ряде населенных пунктов это сделать попросту некому, подобные слова воспринимались столичным бомондом как курьез. Ну как же, мы такие крутые и европейски ориентированные… Теперь оказывается, что в Украине есть населенные пункты, где некому грамотно оформить кредит в банке. А уж по переименованию калькуляторов в компьютеры, если бы оное помогло делу, мы и вовсе могли бы оказаться впереди планеты всей. Из Закарпатской, Полтавской, других областей звучит один и тот же вопрос — есть ли в стране сила, могущая заставить Госказначейство предоставлять местным финансовым органам выписки по счетам местных бюджетов на бумажных носителях? Компьютеров нет, а прогнозировать и анализировать доходы местного бюджета все-таки надо...
«Для городских, сельских, поселковых советов казначейское обслуживание создает много проблем. Средства перечисляются в областное управление Госказначейства, затем они зачисляются на счета советов. Выписки банка с банковскими документами советам не предоставляются, и те не имеют возможности вести учет по аренде земли, административным штрафам, аренде помещений. Для введения казначейского обслуживания городским, сельским, поселковым советам необходимо установить компьютеры, которые будут подключены к сети Госказначейства»…
Вот так бесхитростно формулируют проблему финансисты из города Скадовска Херсонской области. Любопытно, кто-то собирается решать ее в масштабах страны?
Силовик и монополист?
Уже первый квартал, в течение которого Госказначейство приняло на себя выполнение местных бюджетов по доходам, показал: ждать милости от нового органа не приходится. Причем мы не имеем в виду сбой в первой половине января, практически парализовавший расщепление доходов и поступление их в госбюджет, — с кем на начальном этапе не бывает? Но по мере того как система отлаживается, местных финансистов все больше одолевают нехорошие предчувствия.
Раньше, при работе через банки, как было? Заключались договора, за пользование временно свободными средствами местных бюджетов банк платил проценты. С Казначейством этот номер не проходит. Хотя средства на счет местного бюджета поступают только на следующий рабочий день после их уплаты (такова специфика, утвержденная, заметьте, не законом, не кабминовским постановлением, а приказом самого Казначейства — № 18 от 21 декабря прошлого года), ни о каких процентах речь не идет. Фактически местные советы кредитуют «чужого дядю». Но, может быть, «дядя» подсобит кредитом в случае возникновения кассовых разрывов — естественно, на такой же беспроцентной основе? Нет, ему это неинтересно…
Бывший председатель Антимонопольного комитета, помнится, любил повторять фразу: «Частная монополия ничуть не лучше государственной». В данном случае — государственная ничуть не лучше частной. Множатся примеры того, как местные финансовые органы оказываются отодвинуты от их непосредственных полномочий по выполнению местных бюджетов и как эти функции явочным порядком берет на себя Казначейство. Но в Киеве — возможно, из-за специфичности предмета — этого предпочитают не замечать.
Между тем в стране растет молодой, зубастый монополист, которого с каждым днем все труднее будет ограничить законодательными рамками. И Бог весть до какого уровня ему удастся дорасти — всевластной ли налоговой администрации, чересчур ли расторопной исполнительной службы?
Добрая половина дела была сделана, когда в пылу принятия Бюджетного кодекса депутаты высказались за выполнение местных бюджетов Казначейством (читай — государством). Хотя с точки зрения теоретической это, мягко говоря, не совсем вписывается в логику развития в Украине местного самоуправления. Новый шажок пришелся на январь, когда было запущено выполнение Казначейством местных бюджетов по доходам. Что будет в июле, когда этому органу передадут их выполнение и по расходам, пока не укладывается в голове. А вдруг ему вздумается не просто выполнять бухгалтерские функции, а выносить вердикт — «казнить или миловать», вторгаясь в парафию местных советов и исполнительных органов?
Необходимость не нормативного — именно законодательного! — урегулирования проблемы налицо. Но… Пока неизвестно, какую позицию займет в этом вопросе бюджетный комитет новой Верховной Рады, кто его возглавит, насколько профессионально подготовленным окажется его состав, да и вообще, будет ли данный комитет специализированным, а не каким-нибудь «сборно-овощным», типа налогово-бюджетного. А значит, безотлагательные по своей сути вопросы естественным образом переносятся на потом.
Очень не хотелось бы и в 2003-м идти по тому же замкнутому бюджетному кругу…