Под пристальным вниманием всех заинтересованных, дабы в утвержденном законе о Государственном бюджете на 2003 год в наибольшей мере были учтены именно их предложения, завершается всесторонняя экспертиза представленного правительством законопроекта. Однако оправдаются ли их надежды на светлое бюджетное будущее? Является ли нынешнее бюджетное программирование шагом вперед? К сожалению, вопросов пока что больше, чем оптимистических на них ответов.
О приоритетах бюджетной политики
В сопроводительном письме к проекту закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» приоритетами бюджетной политики на 2003 год правительством названы:
— обеспечение реальности и сбалансированности бюджета;
— уменьшение объема государственного долга;
— обеспечение на достаточном уровне расходов социальной направленности;
— сохранение стабильных объемов межбюджетных трансфертов;
— дальнейшее внедрение программно-целевого подхода в бюджетном процессе.
Однако вызывают сомнения и правомерность выделения указанных задач как приоритетов бюджетной политики, и реальность их полноценной реализации. На наш взгляд, упомянутые задачи чересчур абстрактны и не конкретизируют шаги по формированию и использованию бюджетных ресурсов.
1. Реальность и сбалансированность бюджета. На фоне прогнозируемого роста реального ВВП в 2003 году на 4% предполагается по сравнению с планом 2002 года сокращение на 0,6 млрд. грн. доходной части общего фонда госбюджета (без межбюджетных трансфертов), то есть именно того фонда, из которого должны финансироваться важнейшие общегосударственные расходы. Вместе с тем предусматривается увеличение доходов специального фонда на 1,2 млрд. грн., что свидетельствует о некоторой неопределенности позиции правительства относительно расходования бюджетных средств.
Уверенность в полной сбалансированности госбюджета-03 снижается с учетом фактического состояния наполнения госбюджета-02 и предыдущих годов, финансирования его дефицита, а также включения в доходы следующего года недостаточно обоснованных показателей.
В частности, ст. 5 законопроекта определяет: Национальный банк Украины в 2003 году вносит превышение сметных доходов над сметными расходами в государственный бюджет в сумме не менее 700 млн. грн. Напомним, что вышеупомянутая норма противоречит части третьей ст. 5 закона Украины «О Национальном банке Украины».
Частью второй ст. 11 бюджетного проекта априори допускается возможность невыполнения объемов поступлений средств от приватизации государственного имущества, следовательно — увеличения предельного размера государственного внешнего (внутреннего) долга. Однако, согласно п.1 ст.18 Бюджетного кодекса Украины, предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга устанавливается на каждый бюджетный период законом о Государственном бюджете Украины.
Некорректной является редакция части второй ст.20, разрешающая Кабинету министров сделать в 2003 году взнос в размере 100 млн. грн. в уставный фонд ОАО «Государственный сберегательный банк Украины» за счет средств Государственного бюджета Украины в случае угрозы потери норматива платежеспособности.
Закон о государственном бюджете не должен содержать ссылок на гипотетические ситуации и оставлять возможность автоматической корректировки законодательно определенных параметров. Изменение бюджетных параметров может проводиться путем внесения изменений и дополнений к закону Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год».
2. Уменьшение объема государственного долга. Вряд ли прогнозируемые параметры уменьшения в течение будущего года объема государственного долга Украины на 104,2 млн. долл., или на 1%, можно выдавать за главный приоритет бюджетной политики государства. Тем более, как и в предыдущем году, отмечается в объяснительной записке к законопроекту, предусмотрено перенесение на 2006—2011 годы платежей по погашению долга по кредитам, полученным Кабинетом министров от Национального банка Украины на финансирование госбюджетов в 1994—1995 годах, которые, согласно закону, приходятся на 2003 год. Такое перенесение сокращает реальные объемы платежей по погашению госдолга почти на 1 млрд. грн.
Кроме того, для достижения указанной цели предусматривается обеспечить в 2003 году бездефицитность общего фонда государственного бюджета, а также направить поступления от приватизации государственного имущества на погашение основной суммы долга.
Однако для бездефицитности общего фонда госбюджета необходимо обеспечить его стопроцентное наполнение, что, учитывая практику наполнения доходной части этого фонда в последние годы, является проблематичным. При этом заимствование в общий фонд госбюджета в размере 6 млрд. грн., или 1,088 млрд. долл. (за счет внешних источников — 4,7 млрд. грн., или 850 млн. долл., внутренних — 1,3 млрд. грн., или 238 млн. долл.) могут оказаться под угрозой, поскольку возможны задержки с предоставлением кредитов и размещением облигаций на внешних рынках.
3. Обеспечение на достаточном уровне расходов социальной направленности. Правительство предлагает оставить минимальную заработную плату на 2003 год на уровне 165 грн. в месяц, что более чем в два раза меньше утвержденного прожиточного минимума. Сохранен и прежний размер гарантированного минимума для предоставления помощи семьям с детьми, инвалидам детства и детям-инвалидам — всего 80 грн. в расчете на одного человека. По оценке профильного комитета ВР, средства, выделенные в законопроекте Фонду социальной защиты инвалидов, составляют лишь 9,2% от реальной потребности.
Учитывая критическое состояние бюджетного финансирования образования, здравоохранения, духовного и физического развития в течение последних лет, рост соответствующих расходов сводного бюджета на 9,8, 4,5 и 12,2% нельзя считать достаточным.
И при этом Кабинет министров намеревается в 2003 году увеличить затраты бюджета на Государственную налоговую администрацию на 13,3%, на нужды МВД и Генпрокуратуры — соответственно на 13,1 и 24,3%.
Возможно ли решение всех проблем?
Согласно кабминовской оценке, прогнозируемые доходы сводного бюджета следующего года должны составить 62,6 млрд. грн., в том числе государственного — 44,2 млрд., местных — 18,4 млрд. Причем общий фонд госбюджета-03 оценивается в сумме 34,6 млрд. грн., что всего на 0,8 млрд. грн. больше планового объема на текущий год. Обоснованы ли такие объемы?
В пояснительной записке к законопроекту приводятся расчеты налоговых и неналоговых доходов госбюджета. Материалы такого рода должны быть четкими, давать полное представление об алгоритме расчета той или иной составляющей доходной части. Тем не менее проверка обоснованности приведенных расчетов усложняется из-за невозможности убедиться в правильности определения на 2003 год эффективной ставки подоходного налога с рабочих, служащих, работников малых предприятий и отрасли сельского хозяйства; объема прибыли прибыльных предприятий и средней ставки изъятия налога на прибыль; среднего процента уплаты сбора за специальное использование водных ресурсов, средней ставки платы за землю, средневзвешенной ставки импортной таможенной пошлины. Определение поступлений налога на добавленную стоимость также не имеют надлежащего обоснования, поскольку рассчитаны не по составляющим добавленной стоимости, а по прогнозной динамике этого налога как части ВВП.
Вместе с тем на конечный размер доходной части госбюджета влияет не только точность и обоснованность расчетов отдельных доходных статей. Из года в год бюджет страдает из-за разнообразных налоговых льгот. Общие потери от них, по прогнозам, будут исчисляться в сумме более 11,7 млрд. грн. и превысят уровень текущего года. Прямые потери бюджета только от льгот по НДС в 2001 году составляли более 3,7 млрд. грн., в текущем ожидаются примерно на том же уровне, а в 2003-м, судя по всему, они превысят 4,3 млрд. грн.
Ох, расходы, ах, расходы...
Вместе с текстом законопроекта правительство предоставило перечень нормативно-правовых актов, не обеспеченных бюджетными ресурсами в будущем году и предусматривающих возникновение бюджетных обязательств, которые следовательно, необходимо приостановить или ограничить их нормы. При этом объем не обеспеченных ресурсами статей составляет на 2003 год почти 36,5 млрд. грн., в том числе из государственного бюджета — 12,7 млрд., из местных — 23,7 млрд.
На фоне и без того явно недостаточных объемов бюджетных поступлений происходит распыление средств по многочисленным национальным, государственным, межгосударственным, многоотраслевым программам. Только на реализацию мероприятий, предусмотренных такими программами, в госбюджете-03 планируется израсходовать почти 8,3 млрд. грн., или шестую часть совокупных расходов.
Каждая шестая гривня расходов должна быть использована на обеспечение общегосударственных функций, каждая восьмая — на экономическую деятельность. На социальную защиту и социальное обеспечение планируется потратить 12,6% совокупных расходов госбюджета, на образование — 10,5, на оборону — 9,9, на обеспечение общественного порядка, безопасности и судебной власти — 9,8, здравоохранение — 3,9, охрану окружающей среды — 1,3, духовное и физическое развитие — 1,2, жилищно-коммунальное хозяйство — 0,1%.
Конечно, предложенные объемы расходов мало кого устраивают. Скажем, комитет Верховной Рады Украины по вопросам культуры и духовности предлагает увеличить расходы госбюджета на 204 млн. грн. Комитет по вопросам строительства, транспорта и связи считает необходимым выделить на финансирование проектов информатизации не менее 100 млн. грн. за счет уменьшения расходов на государственное управление, предусмотреть в бюджете расходы на финансирование программы «Создание национального спутника связи» (50 млн. грн.) и Комплексной программы создания единой национальной системы связи Украины (30 млн.) , на паспортизацию, инвентаризацию и реставрацию памятников архитектуры (42,5 млн.). Аналогичных предложений великое множество.
Обобщая сказанное, подчеркнем: представленный правительством проект госбюджета-03 не является шагом вперед в реформировании отечественной экономики и социальной сферы, повышении обороноспособности государства, развитии научно-технологического потенциала. Принятие такого законодательного акта будет означать не поступательное развитие, а топтание на месте.
Следовательно, нам, к сожалению, не решить даже части проблем, которые накапливались годами...