БОЛЬ

«Боль — это универсальное ощущение человеческого организма при любых формах угрозы его существованию или целостности его организации».

(Большая медицинская энциклопедия, т.4, стр.74)

Именно это неприятное, нетерпимое ощущение возникает, когда вспоминаешь трагические события уходящего года, анализируешь официальную статистическую отчетность. К сожалению, за восемь месяцев текущего года население нашей страны уменьшилось более чем на 241 тыс. человек. Сокращение численности стало закономерностью, так как продолжается одиннадцатый год подряд. По данным социологического опроса, подтвержденного официальной статистикой, к слою бедных и нищих в Украине относят себя 68 процентов граждан.

Украина заняла первое место в Европе по темпам распространения СПИДа. Болезнь вышла за пределы групп риска и уже поражает общую популяцию (500 случаев инфицирования ежемесячно). В нескольких областях Украины эпидемический порог СПИДа превышен в три-четыре раза.

Но вот — новый коллапс. С начала 2001 года Украина вошла в состояние эпидемии туберкулеза. Ежечасно от этой болезни в стране умирает один человек. К тому же свыше 80% больных туберкулёзом умирают в трудоспособном возрасте. Десятилетие назад это были крайне редкие, единичные случаи.

Тяжело смотреть на черные полосы газет, невыносимо больно слышать одно за другим трагические сообщения: «ракета попала в жилой дом…», «произошла авария на шахте…», «ракетой сбит пассажирский самолет…», «трагедия на аэродроме под Львовом…», а через несколько дней — снова сообщение о взрыве на шахте и гибели людей. Кажется, потоку сообщений о трагедиях, происходящих на нашей украинской земле, в которых гибнут мирные граждане, не будет конца.

Как же реагируют у нас на сигналы общегосударственной боли? К сожалению, в нашей стране действует принцип: одна боль всегда уменьшает другую, и борются, по существу, не с причинами, а со следствием. Действия приобрели очертания канонизированного ритуала: соболезнование, создание специальных комиссий, сообщение во всех средствах массовой информации об оказании помощи пострадавшим из резервного фонда Кабинета министров, похороны с участием членов КМУ, постановление КМУ о выделении денежных средств (как правило, ничего не решающих) для устранения последствий и поиски виновных. Все вроде правильно, гласно и даже как-то по-человечески.

Но где же лекарство-действие, с помощью которого должны быть ликвидированы причины катастроф и трагедий? Именно этим серьезно никто не занимается, забывая, что неизлечимые очаги боли, как правило, приводят к болевому шоку и непредсказуемым последствиям.

В каждом случае конкретного виновника случившегося пытаются найти на месте происшествия или эшелоном повыше, почти никогда не обобщая причины, приведшие к трагедии, и не выходя на более высокий управленческий уровень для выработки стратегии решения вопроса и ликвидации причин возникновения таких ситуаций. И это закономерно, потому что прямые виновники трагедий — не те, кто спускается в шахты или управляет самолетами, и даже не те, кто непосредственно руководит объектом. Виновны — люди, облеченные властью и ответственностью, которые вольно или невольно способствуют утверждению в нашей стране системы коллективной безответственности. Системы, не обеспечивающей гарантированные Конституцией Украины все виды безопасности граждан — основную функцию государства.

В выводах всех без исключения комиссий по расследованию причин аварий и катастроф хронический недостаток бюджетных средств классифицируется как сопутствующая, сама по себе разумеющаяся, объективная причина случившегося — не более. Но госбюджет для того и существует, чтобы прежде всего гарантировать и финансово обеспечивать все виды безопасности как для государства в целом, так и для конкретных граждан.

Государственный бюджет — это сумма государственных средств, на которые должна жить страна, в пределах которых государство, как институт управления, должно выполнять свои функции: обеспечивать расширенное воспроизводство, государственную, общественную, экологическую безопасность и оборону, осуществлять охрану здоровья граждан и охрану окружающей среды, обеспечивать уровень образования и социальную защиту населения и т.д. Для того и создается государство, пишутся Конституция и законы, создается система государственного управления, существует 350-тысячная армия госслужащих.

Но кто сегодня в Украине может объективно оценить и обеспечить необходимые суммы бюджетных средств для этого процесса?

За годы независимости все без исключения премьер-министры, министры финансов говорили о хроническом дефиците бюджетных средств, об утробно низкой доходной части бюджета, всеми силами и средствами призывали всех жить по средствам. Но никто из них не сказал, относится ли эта норма к физическим и юридическим лицам, взявшим иностранные кредиты под гарантии правительства и не обеспечившим ни их обслуживание, ни их погашение? А государство из бюджета уже выплатило по этим долгам 7,9 млрд. грн.

Относится ли призыв жить по средствам к юридическим лицам, имеющим льготы по налогообложению (по экспертной оценке Счетной палаты, только за девять месяцев с.г. — на сумму 39,7 млрд. грн.), или к тем, кто взлелеял проблему возврата налога на добавленную стоимость, растущего со скоростью раковой бюджетной опухоли? За последние два года сумма по возврату НДС увеличилась в 2,7 раза и на 1 октября 2002 года достигла 6,7 млрд. грн.

Этот перечень можно было бы продолжить, однако суть состоит в том, что все эти гигантские суммы должны поступать в бюджет от конкретных юридических и физических лиц, а они погашаются за счет средств госбюджета, за счет средств налогоплательщиков, т.е. нас с вами, в ущерб обеспечения гарантированной намКонституцией безопасности. При этом нас убеждают, что денег в бюджете нет, что жить надо экономнее.

Из года в год Верховная Рада ведет борьбу с Министерством финансов за увеличение доходов госбюджета, доказывая возможность увеличения на несколько миллиардов налоговых и неналоговых поступлений. При этом какие бы аргументы и расчеты ни предъявляли народные депутаты для обоснования увеличения доходов, смысла они, по большому счету, не имеют. Так как есть контраргумент: наполнение доходной части бюджета в непредсказуемой, неустойчивой экономике является проблематичным, и никто персонально на себя ответственность за это не берет. Да и зачем?

За последние одиннадцать лет в стране сменилось десять премьер-министров, семь министров финансов и ни разу не были выполнены утвержденные законом показатели доходной части бюджета. Даже в годы (начиная с 1999-го), когда реальный рост валового внутреннего продукта фактически был выше уровня, который учитывался в расчетах при формировании доходной части бюджета, закон о бюджете не выполнялся, а база налогообложения постоянно сокращалась и сокращается. Эту тенденцию несложно проследить по уменьшению доли доходов госбюджета в объеме ВВП. Если, например, еще в 1996 году она составляла 23,6%, то на 2003-й запланирована Кабинетом министров на уровне 19,1%. Кстати, этот показатель, например, в Польше составляет 31, а во Франции — 34%.

Все без исключения правительства вели посильную борьбу с теневой экономикой, а она, по оценкам экспертов, росла и набирала силу, и ныне ее размеры сравнялись с экономикой официальной. Что это? Полная экономическая свобода предпринимательства? Нет, это скорее всего государственная немощь, капитуляция перед изобретателями теневых схем обогащения. Именно отсюда — хронический дефицит ресурсов бюджета, который, естественно, обусловливает и мизерность его расходной части, при которой функции государства не могут быть профинансированы. Если учесть, что Кабинетом министров не определены приоритеты расходования бюджетных средств, не определены главные направления бюджетного финансирования, которые создавали бы условия для приоритетного развития определенных отраслей экономики и выполнения бюджетных программ, предупреждающих возникновение катастроф, то складывается ситуация, когда этих бюджетных средств не хватает никому. Проблемы не решаются, бюджетные средства проедаются разбухающей армией чиновников, а государственные структуры не выполняют свои целевые задачи.

К сожалению, не помогает и не поможет продекларированная Министерством финансов и якобы внедренная с 2001 года новая методология формирования расходной части бюджета по программно-целевому принципу. Доказательством тому может служить ситуация, сложившаяся в угольной отрасли.

Уголь — это богатство и боль Украины, это единственное энергетическое сырье, запасов которого потенциально достаточно для обеспечения энергетической безопасности государства. Угольная промышленность — одна из немногих отраслей, развитие которой планировалось осуществлять на основании утвержденных программ, в частности «Программы развития угольной промышленности и социальной сферы шахтерских регионов на период до 2005 года», утвержденной правительством в 1994 году, и «Программы реформирования и финансового оздоровления предприятий угольной промышленности Украины на 2000 год», утвержденной в 1999-м.

На реализацию этих программ из госбюджета было выделено ассигнований в сумме 1,9 млрд. грн., но ни первая, ни вторая не выполнены и намеченные цели не достигнуты. Основная причина — отсутствие конкретного механизма реализации программ, четких приоритетов в концентрации капитальных вложений на наиболее важных объектах и объектах с высокой степенью готовности. Бюджетные средства выделялись бессистемно, в недостаточных объемах и распределялись по методу «дырозатыкания». А параметры развития угольной промышленности тем временем ухудшались или оставались на прежнем уровне. Выход был найден — в сентябре 2001 года Кабинет министров Украины утверждает еще одну программу — «Украинский уголь». Она более масштабна, ее реализация рассчитана на 2001 — 2010 годы, основным источником финансирования определены средства госбюджета в объеме ни много ни мало — 36,2 млрд. грн.

С самого начала реализация этой программы происходит по старому сценарию: несмотря на то, что на 2002 год программой было предусмотрено использование средств госбюджета в сумме 6,0 млрд. грн. и ее утверждение проходило одновременно с представлением проекта закона о госбюджете-02, Кабинет министров запланировал и утвердил на нынешний год расходы госбюджета на угольную отрасль в почти в 2,5 раза меньшем объеме.

Аналогичная ситуация с выделением бюджетных средств на поддержку угольной промышленности сложилась и на следующий год: ассигнования запланированы правительством в сумме 2,2 млрд. грн., или в 2,3 раза меньше, чем предусмотрено программой. И это называется программно-целевым методом бюджетного планирования?

Утверждая программы и планируя расходы на их реализацию, руководители страны самого высокого ранга словно забыли о судьбе предыдущих программ, не чувствуют и не знают о боли шахтеров. Или достаточно всего лишь провозгласить программно-целевой метод составления бюджета и этим решить все проблемы? А ведь о реальной ситуации в отрасли известно очень хорошо: только в прошлом году на угольных шахтах Украины было травмировано 16 тыс. человек, 300 из них — смертельно. В этом году этот скорбный список пополнили еще более 60 горняков. Помощь пострадавшим выплатили, а долги по зарплате шахтерам — еще нет.

Министр топлива и энергетики в сентябре с.г. на совещании в Донецке заявил, что по его подсчетам даже увеличение бюджетного финансирования на один миллиард гривен в год не позволит обеспечить погашение долгов по заработной плате на убыточных угледобывающих предприятиях. А таких в отрасли — 62, и при нынешней бюджетной поддержке и полной загрузке они не способны зарабатывать даже на заработную плату. Это правда. Как правда и то, что сегодня должно быть намного меньше убыточных предприятий, ведь на эти цели выделены бюджетные средства, и немалые.

Но ни министр, ни кто-либо другой из Кабинета министров не информировал, в каком состоянии находится выполнение программ по структурной перестройке угольной промышленности, основной целью которых является закрытие убыточных шахт. А ведь она была определена первостепенной задачей указом Президента «О структурной перестройке угольной промышленности», во исполнение которого была утверждена Кабинетом министров еще в марте 1997 года конкретная программа.

За шесть лет на реализацию мероприятий по ликвидации неперспективных и убыточных угледобывающих предприятий из госбюджета израсходовано почти 3,0 млрд. грн., однако до сих пор ни одно угледобывающее предприятие не исключено из Государственного реестра предприятий Украины, т.е. юридически и практически не ликвидировано.

Министерство топлива и энергетики Украины не обеспечило надлежащего контроля за целевым, экономным и эффективным использованием средств государственного бюджета, предусмотренных на реструктуризацию угольной отрасли. И как результат — с начала процесса реструктуризации общая сумма незаконного использования бюджетных средств составила 154,5 млн. грн., неэффективного — 157,7 млн.

Кабинет министров разрешает Министерству топлива и энергетики производить финансирование работ по оборудованию новых очистных забоев на действующих шахтах за счет бюджетных средств, предусмотренных программой на иные цели. На это было потрачено 30,4 млн. грн. Кроме того, под видом создания новых рабочих мест финансировались мероприятия по поддержке угледобывающих предприятий. Не упустило своего и местное руководство. Под видом создания новых рабочих мест по согласию министерства фактически проводилось финансирование многих местных и региональных программ.

Проблема закрытия шахт уже давно вышла за рамки ведомства и требует решения на общегосударственном уровне. А способы приостановления трагической цепи — гибели шахтеров следует искать не на одной отдельно взятой шахте. Это явление масштабное, общегосударственное.

Как видим, несмотря на то что бюджетные средства, оторванные от медицины, образования, культуры, в угольную отрасль поступают немалые, большинство проблем в ней не решены. И каждые 300 тыс. тонн добытого украинского угля стоят жизни одному горняку.

Удивительно в этом вопросе и то, что ни одно решение правительства относительно упомянутых проблем Министерством топлива и энергетики, другими министерствами и ведомствами в полном объеме не выполнено, и никто ответственности за это по-настоящему не несет. Торжествует принцип коллективной безответственности.

Не стоит ставить десятки вопросительных знаков, восклицая: почему?! Думаю, из изложенного выше многое становится понятным. Подобный подход к формированию, распределению и использованию средств бюджета становится традиционным.

В проекте госбюджета на 2003 год объем финансирования национальной обороны запланирован Кабинетом министров в несколько большем объеме, чем на текущий год. Но удельный вес этих расходов составляет лишь 1,6% ВВП, что почти вдвое меньше, чем предусмотрено Законом «Об обороне». Сразу возникает вопрос: много это или мало?

Сравнивая оборонные расходы, например, Японии, которые составляют 1% ВВП, необходимо отметить, что численность Вооруженных сил у них вдвое меньше, чем в Украине. Однако в абсолютных показателях оборонные затраты Японии превышают украинские почти в сто раз. Впрочем, для украинского бюджета запланированная сумма на оборону довольно весома (8,2% общих расходов). Именно поэтому в реальных условиях однозначного ответа на поставленный вопрос найти невозможно. Главное все же в другом — почему по содержанию оборонный бюджет не соответствует ни одному из основных принципов: баланса, единства, целевого назначения, прозрачности и целесообразности?

Ни у кого не вызывает сомнения, что физический и моральный износ военной техники украинских Вооруженных сил с каждым годом увеличивается, что наша армия нуждается в глубоком реформировании, но на этот процесс на 2003 год планируется средств в десять раз меньше, чем в 2001-м. Остальные бюджетные назначения министерству предусматриваются исключительно на решение проблем текущего потребления — проедание, поэтому вопрос о поддержании обороноспособности страны остается без ответа.

При недостаточной и непродуманной системе финансирования Вооруженных сил Украины решения этой проблемы не будет, если не ликвидировать «черных дыр», в которых исчезают выделенные из бюджета деньги. Систематически проводимые Счетной палатой проверки демонстрируют ущербность существующей системы трат средств из оборонного бюджета. Вот некоторые из выводов, которые не являются секретными.

«Использование средств госбюджета на содержание, эксплуатацию и обслуживание казарменно-жилищного фонда, зданий и сооружений в Министерстве обороны в течение 2001—2002 годов осуществлялось бессистемно, без определения приоритетов, необъективно, что привело к серьезным нарушениям бюджетного законодательства на сумму свыше 6% общей суммы использованных средств».

«Бюджетные средства, полученные от реализации военного имущества, использовались Министерством обороны и государственной компанией «Укрспецэкспорт» неэффективно и нецелесообразно, а в отдельных случаях за их счет осуществлялись расходы в сумме 11,6 млн.грн., которые Государственным бюджетом Украины не предусматривались. Указанные средства использовались Министерством обороны со счетов организаций, реализовавших военное имущество, без зачисления их на регистрационные счета в органах Госказначейства, вне рамок государственного бюджета».

Такое же положение — и с использованием бюджетных средств (но с гораздо большим порядком количества нарушений) на нужды тылового обеспечения, закупку вооружений и военной техники, на реализацию программ «живучести» арсеналов, баз, складов хранения боеприпасов. Знают ли об этих нарушениях Кабинет министров, Министерство финансов, Министерство обороны? Однозначно знают. Реагируют ли? В основном реагирует Министерство обороны, снимая с должностей генералов и полковников.

Правительство вот уже два года не реагирует на выводы Счетной палаты относительно того, что своими решениями в нарушение действующего законодательства оно возлагало функции финансирования Министерства обороны на коммерческие структуры, что делало и делает доныне его заложником этих структур. Только один пример: за переданные Украиной Российской Федерации стратегические бомбардировщики ТУ-95, ТУ-160 и комплектующие изделия к ним российская сторона перечислила НАК «Нефтегаз Украины» сумму, эквивалентную 275 млн. долл. Эти деньги подлежали зачислению в госбюджет и направлению на финансирование оборонных нужд. Но… Кабинет министров утверждает порядок внутригосударственных расчетов, по которому погашение этой суммы Министерству обороны предусматривалось уже не из бюджета, а субъектом хозяйственной деятельности НАК «Нефтегаз Украины» до 2004 года в размере 1 млрд. 497 млн. грн. Поскольку, начиная с 2000-го, НАК ни разу не выполнил надлежащим образом свои обязательства, по состоянию на начало текущего года армия недополучила 333,2 млн., и долг продолжает расти. А в это время все высшие должностные лица страны заняты поиском средств для закупки горюче-смазочных материалов для армии: чтобы самолеты летали и танки с кораблями передвигались.

Трактование, а не исполнение Государственного бюджета Украины как закона стало нормой экономической жизни, при которой количество проблем в стране продолжает расти. Грянула трагедия — сняли с должности одного военного, грянула следующая — сняли другого.., посадят еще ракетчиков и летчиков.., а ликвидировать причины происходящего «руки не доходят». Нет политической воли, практически некому прервать цепь постоянных бюджетных нарушений, растаскивания и простого проедания государственных средств. И после очередной трагедии все опять надеются: «авось» больше не повторится. Однако… рвется там, где тонко.

Известны ли эти «тонкие места» — первичное звено трагедий и национальных трауров — составителям госбюджета? Убежден, что нет. При остром дефиците бюджетных средств на этапе составления проекта не проводится анализ использования денежных средств бюджета: нужны или не нужны те или иные затраты, те или иные бюджетные учреждения? Может быть, существует возможность выполнения определенных функций иным, нежели бюджетное финансирование, способом? Другими словами, необходимо системно заняться рационализацией распределения ограниченных государственных финансовых ресурсов. Ведь планирование бюджета на следующий год начинается еще в феврале текущего, и времени для такой оценки и выводов — достаточно.

А теперь посмотрим на карту Украины — она пестрит реками и искусственными морями, которые должны были нам принести огромную пользу! Не буду бередить раны о затопленных тысячах гектаров плодородной земли, об утраченных исторических памятниках. Речь сейчас о другом, совсем прозаическом — о дамбах и шлюзах, которые вот уже много лет сдерживают миллионы тонн воды, способные снести на своем пути… (даже страшно подумать, что может сделать водная стихия). В каком состоянии эти гидротехнические сооружения, как используются средства на поддержание их надежности?

По результатам проверки коллегией Счетной палаты был сформулирован вывод: система финансирования ГП «Укрводпуть» не обеспечивает безаварийное состояние гидросооружений Украины. Однако он не послужил сигналом для принятия экстренных мер. Выделение бюджетных средств на содержание водных путей и шлюзов осуществляется по остаточному принципу и в объемах, достаточных только для содержания персонала предприятия «Укрводпуть». Приобретать материально-технические средства для технологических, эксплуатационных нужд практически не за что.

В проекте госбюджета-03 на поддержание безопасного эксплуатационного состояния внутренних водных путей и судоходных шлюзов Кабинетом министров предусмотрел расходы в сумме, аналогичной для текущего года. Но ведь в 2001 — 2002 годах бюджетные назначения на капитальный ремонт и восстановление основных средств вообще не предусматривались!

Не буду прогнозировать последствия такой «экономии», только напомню, что с момента создания ГП «Укрводпуть» правительство не обеспечило принятия соответствующих нормативно-правовых актов относительно урегулирования деятельности государственного предприятия как структурной стратегической единицы транспортной системы Украины. Так что все еще впереди, и пока гром не грянет — ничего не изменится.

К сожалению, молодое государство Украина имеет очень много болевых точек, и если в дальнейшем не изменить отношение и подходы к решению проблем, мы будем продолжать приближаться к пропасти. Необходимо изменить отношение к бюджету, помня, что это прежде всего финансово-экономический закон, а не документ политического компромисса. Нужен жесткий независимый, публичный контроль как за расходной, так и за доходной частью. Но прежде всего — за доходной, которая, как нигде в мире, стала предметом лоббирования различных финансовых групп и группировок.

Действительно, кто же в стране отвечает и системно контролирует доходы госказны? По Конституции — Министерство финансов, но фактически оно не несет ответственности за наполнение бюджета и не контролирует этот процесс, тем более системно. На деле Минфин выполняет сугубо «собирательную» роль, получая данные от Государственной налоговой администрации, Государственного таможенного комитета, Госказначейства и других структур. Как ни странно, но при всем европейском выборе в нашей стране сегодня не существует государственной структуры, которая имела бы право системно контролировать доходную часть бюджета. А жаль! В 176 странах мира эту задачу решают высшие независимые органы финансово-экономического контроля страны — счетные палаты. В Украине этот вопрос дискутируется вот уже шесть лет и парламентом, и Президентом, и Конституционным судом, но остается нерешенным. Значит, это кому-то очень и очень выгодно.

Таковы особенности нашей национальной бюджетной политики, нашего государственного бюджета, которые имеют свое неповторимое лицо — лицо сплошных трагедий.

Больно писать об этом. Но ведь на боль необходимо реагировать, чтобы организм конкретного человека и государство в целом не разрушились.