Блеф (английское вluff) — хвастовство несуществующими силами и средствами, выдуманное с целью внушить другому преувеличенное представление о себе.
(Энциклопедический словарь)
Валентин СИМОНЕНКО |
Потребность написать статью под таким заголовком появилась 6 марта, на заседании бюджетного комитета Верховной Рады Украины, на котором рассматривались предварительные итоги выполнения бюджета 2000 года. В отчетах руководителей Минфина, Казначейства да и в выступлениях ряда депутатов превалировала одна мысль: «Что обсуждать, когда все давно выполнено — впервые!»
Результат — налицо: всеобщее ликование исполнительной власти по поводу выполнения бюджета-2000, начавшееся задолго до окончания бюджетного года, в преддверии нового столетия, тысячелетия отложилось в сознании многих — бюджет года выполнен впервые.
Еще в декабре «Интерфакс-Украина» сообщает: «…Премьер-министр выразил удовлетворение процессами, происходящими в области финансов, прежде всего государственных. В этой связи Виктор Ющенко особо подчеркнул, что за три недели до конца 2000 года в Украине на 100% был выполнен сводный бюджет, что позволило «подтянуть и закрыть финансирование всех правительственных программ». Правда, каких именно, не уточняется. Уточнить можем мы — программ, которых нет, которые официально не утверждены и не обнародованы.
Мониторинг бюджетного процесса, ведущийся в Счетной палате (осуществляется постоянно), показал, что по поводу «всеобщего ликования» в печатных и электронных средствах массовой информации было опубликовано свыше 600 статей и сообщений.
Вот одно из типичных предложений, которое кочевало из сообщения в сообщение: «…Премьер-министр Виктор Ющенко удовлетворен тем, что люди, Президент и парламент дают высокую оценку деятельности правительства по итогам уходящего года».
Но вот страсти улеглись и пришло время трезвых оценок. Безусловно, любые положительные сдвиги можно трактовать как большие победы. Но давайте будем двигаться вперед и для этого системно и более ответственно посмотрим на результаты выполнения бюджета-2000, опираясь на факты, и на их основе дадим оценку процессов в экономике страны, бюджетной сфере.
Итак, несмотря на рост валового внутреннего продукта, который начался в сентябре 1999 года (к чему нынешнее правительство имеет весьма косвенное отношение), экономика страны продолжает работать в критическом режиме, используя последние запасы прочности, приобретенные в социалистический период своего развития. Увеличивается и увеличивается износ основных производственных фондов во всех отраслях народного хозяйства. Воспроизводственные процессы практически остановились. Приближается массовое выбытие основных фондов и время глобальных техногенных катастроф в государстве. Общий государственный долг превысил допустимые пределы. Его искусственное уменьшение Минфином Украины не снижает остроту ситуации. Возможности маневра в вопросах внешнего долга практически исчерпаны.
В стране уничтожены нормальные товарно-денежные отношения. Постоянно возрастающая кредиторская и дебиторская задолженность стала неразрешимой проблемой для наших правительств, которые нашли единственный выход разрешения этой проблемы — не замечать ее.
Народ Украины в большей части продолжает бедствовать, несмотря на реализацию программы «Реформи заради добробуту». Проблема бедности стала общенациональной. Многие регионы являются зонами экологического бедствия и не имеют перспективы на улучшение экологической ситуации.
Законы Украины в части использования бюджетных средств, особенно законы «О государственном бюджете», не выполняются, а трактуются прежде всего исполнительной властью, подающей откровенно негативный пример всем остальным участникам бюджетного процесса. Главным и постоянным нарушителем их являются Минфин и Казначейство Украины. Ниже мы дополнительно подтвердим это.
Эти и многие другие «достижения» действительно может не замечать только тот, кто очень не хочет их видеть.
Теперь более детально остановимся на показателях выполнения бюджета-2000. По предварительным данным Госказначейства (окончательные будут в середине мая), в Государственный бюджет Украины 2000 года поступило 34,7 млрд. гривен и, как нам утверждают, по доходам он выполнен на 102,2%.
Но общую оценку следует делать не на основании этих цифр, а рассматривая составляющие этого «достижения».
А такой анализ показывает, что в действительности доходы Государственного бюджета 2000 года составили 28,2 млрд. грн., или 95,6% запланированных и утвержденных объемов.
Разница в 6,5 млрд. грн. — это средства специального фонда, основную часть которых составляют внебюджетные фонды учреждений и организаций, зарабатывающих их самостоятельно. В 2000 году они были впервые включены как составная часть в Государственный бюджет Украины, к тому же без необходимых соответствующих изменений в закон «О бюджетной системе». Эти средства, как и в предыдущие годы, использовались для внутренних потребностей зарабатывающих организаций и к общегосударственным потребностям никакого отношения не имеют. Кто сколько заработал из государственных структур, тот и потратил на себя. Именно перевыполнение поступлений в спецфонд обеспечило общую цифру выполнения доходов.
Непосредственные налоговые поступления Государственного бюджета 2000 года составили менее 95%. По основным бюджетообразующим доходам, как и в прошлые годы, задания закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» остались невыполненными: доходов от налога на добавленную стоимость и прибыли предприятий недополучено более 1 млрд. грн.; доходов от международной торговли и внешних операций недополучено более 200 млн. гривен. Неналоговых поступлений недополучено 700 млн. грн., в том числе от приватизации госсобственности — 500 млн. гривен.
Более того, из общего объема доходов около 1,5 млрд. грн. получено «благодаря» превышению прогнозируемого правительством уровня инфляции. Вот вам и «выполнение» доходной части Государственного бюджета, да еще впервые!
Возникает вопрос: могло ли правительство обеспечить выполнение доходной части Государственного бюджета 2000 года? По нашим оценкам, правительство могло и должно было это сделать.
Положительные изменения в экономике создали хорошую налоговую базу для наполнения доходной части Государственного бюджета. Этому способствовала и ликвидация правительством ряда собственных решений относительно предоставления налоговых льгот на первоначальном этапе разработки и реализации бюджета-2000. Жаль, но эти прогрессивные действия были разрушены всей последующей деятельностью правительства по выполнению бюджета-2000, которая была просто удручающей.
После утверждения закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» началась кампания по инициированию и предоставлению новых льгот, особенно по налогу на добавленную стоимость. Результатом таких действий стало то, что объем предоставленных льгот в 5,8 раза превысил фактическое поступление средств от этого налога.
К этому следует добавить предоставление льгот по уплате налога на прибыль, акцизного сбора и другое. Только за девять месяцев 2000 года общий объем налоговых льгот по ним вырос по сравнению с соответствующим периодом 1999-го на 25 % и превысил объем доходов общего фонда Государственного бюджета Украины. Прямые недопоступления в бюджет составляют 21,5 млн. гривен.
Понятно, что по итогам года эти суммы будут еще более впечатляющими.
Анализ системы и мотиваций предоставления налоговых льгот вызывает большие сомнения в объективности и необходимости таких действий. Так, например, наибольшие суммы потерь от предоставления льгот по уплате НДС (8,9 млрд. грн.) относятся к операциям, связанным с реализацией товаров за пределами таможенной территории Украины (с экспортом). Таким образом, за счет Государственного бюджета созданы условия для экспортеров при реализации продукции по низким ценам, что уже привело к антидемпинговым расследованиям в США, Европе, Российской Федерации.
Значительные льготы при уплате этого налога получили коммерческие банки (3,2 млрд. грн.), высокорентабельные производства, которые занимаются транзитными перевозками пассажиров и грузов через территорию и порты Украины (2 млрд. грн.).
Интересен анализ льгот по налогу на прибыль, особенно в географическом аспекте. Так, в Днепропетровской области сумма предоставленных льгот в два раза превышает фактические поступления от этого налога.
Механизм предоставления льгот предусматривает уменьшение налогооблагаемой прибыли на сумму убытков, полученных в прошлые годы. При условии нереагирования со стороны правительства, это открывает большой простор для злоупотреблений.
Выполненный Счетной палатой анализ показывает, что наибольшие по объемам льготы по уплате акцизов предоставляются по группам товаров с ускоренным оборотом и реализацией за «живые» деньги. Так, сумма льгот, которые имеют предприятия спиртовой промышленности, составляет 1,1 млрд. гривен.
Все действия по предоставлению льгот аргументируются заботой об отечественном производителе и социальной защитой населения. В реальной жизни цены на продукцию после всех этих операций не уменьшаются, как декларируется, а увеличиваются и полученные средства оседают на счетах посреднических структур.
Результаты подобных действий налицо: в нашем государстве фактически создан еще один бюджет, средства которого тратятся не на благо рядовых плательщиков. Это точно.
И это результат не отдельных, а ряда системных нарушений при использовании бюджетных средств. Приведу отдельные примеры. В ходе проверки аудиторами Счетной палаты использования бюджетных средств, поступивших государственной компании «Укрспецэкспорт» от реализации военного имущества, обнаружено:
— создание незаконной схемы использования средств без зачисления их в доходную и расходную части Государственного бюджета Украины;
— незаконное использование средств, полученных от реализации военного имущества, непосредственно со счетов уполномоченных организаций без зачисления их на регистрационные счета в органах Государственного казначейства Украины; вывод их из-под контроля Государственного казначейства и Министерства финансов Украины;
— осуществление расходов в пользу других главных распорядителей бюджетных средств без передачи бюджетных полномочий;
— не проведение торгов (тендеров) при закупке товаров (работ, услуг), осуществляемой за счет бюджетных средств.
А вот по результатам анализа расчетов с Государственным бюджетом Украины при проведении экспортно-импортных и транзитных операций с аммиаком нашими аудиторами было выявлено:
— построение финансовых расчетов и движения средств между субъектами внешнеторговых операций в Украине как замаскированного способа уклонения от подлежащих оплате в бюджет платежей и налогов с дальнейшим использованием незаконно полученных доходов в свою пользу;
— отсутствие прозрачной системы расчетов с бюджетом;
— необоснованность расчетов фиксированной ставки отчислений в госбюджет от платы за транзит аммиака российского происхождения;
— получение под залог государственных средств кредитов, за возвращение которых дополнительно уплачиваются государственные средства;
— неучет превышения доходов над расходами от эксплуатации аммиакопровода и предоставления услуг по транспортировке аммиака российского происхождения в доходной части госбюджета;
— недополучение налогов на прибыль вследствие незаконного уменьшения прибыли национальных акционерных компаний.
Приведенные примеры говорят о «резервах» (порядка 1,5 — 2 млрд. гривен), которые правительство не использовало в прошлом году для наполнения бюджета.
Теперь о другой составной части Государственного бюджета Украины на 2000 год — о расходах.
По информации Минфина, расходы Государственного бюджета Украины на 2000 год выполнены на 100,4%. Как нам ни навязывают, что это достижение достойно Книги рекордов Гиннесса, убежден, что это выполнение ассоциируется со средней температурой по больнице...
Анализ отчетных данных Государственного казначейства Украины дает основания утверждать, что ряд статей и положений закона «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» при исполнении расходной части не выполнены или выполнялись с нарушениями закона.
Свыше утвержденных законом Украины расходов профинансировано содержание отдельных властных структур и отдельные направления расходов на сумму свыше 500 млн. гривен.
Одновременно недофинансированы расходы на социальную защиту — 124 млн. грн., образование — 84 млн. грн., здравоохранение — 56 млн., культуру и искусство — 18 млн., сельское и лесное хозяйство — 142 млн. гривен.
В целом расходы Государственного бюджета остались недофинансированными на сумму 560 млн. гривен.
Теперь о профиците.
По итогам выполнения Государственного бюджета 2000 года правительство с Минфином к основным своим достижениям относят именно создание профицита бюджетных средств в сумме почти 1 млрд. гривен (917 млн. грн.).
Как же оценивать этот факт — положительно или отрицательно? Для этого надо рассмотреть три аспекта: правовой, экономический и методологический.
С правовой стороны, государственный бюджет на год утвержден бездефицитный, то есть не предусмотрено ни дефицита, ни профицита.
По данным правительства, доходы превысили плановые показатели на 1,7 млрд. гривен.
Как же поступило в этой ситуации правительство и Минфин? Обратились к законодательному органу с предложением по использованию этих средств, как того требует Конституция? Поскольку «исключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются какие-либо расходы государства на общественные потребности, размер и целевое направление этих расходов».
Ничего подобного, решили иначе: сами «заработали», сами будем тратить на «свои правительственные программы».
На что тратить? Направили на капитальные вложения для создания резервов будущего роста экономики или ее структурных изменений? Нет, строительство профинансировано на 84%, капвложения — на 79%, сельское хозяйство — на 90%.
Может, выделили на социальную защиту населения? Ведь, с точки зрения правительства, бюджет 2000 года — это социальный бюджет. Нет, социальная защита профинансирована на 98,5%, культура — на 89,9%, физкультура и спорт — на 98,9%.
Какие же приоритеты финансирования выбрало правительство?
Пальма первенства принадлежит государственному управлению, ему — плюс 500 млн. грн. (наверное, в этом заключалась административная реформа?!).
Но и в этом довольно своеобразные подходы: исполнительной власти — плюс 250 млн. грн., фискальным органам — плюс 240 млн. грн., в то же время Верховной Раде, Счетной палате, уполномоченному по правам человека — постарались «минусонуть» побольше.
Полмиллиарда гривен дополнительно было предоставлено нашим правоохранительным органам, из которых половина — Министерству внутренних дел.
Теперь — об экономической природе нашего профицита. И есть ли он вообще?
С экономической точки зрения (в упрощенном варианте) превышение доходов над расходами есть следствие роста экономики и налоговых поступлений.
Налоговые поступления на уровне 95% — недополучено почти 1 млрд. гривен. Зато административные сборы — 112%, а штрафы — 211%.
Доходы общего фонда госбюджета, согласно закону о бюджетной системе, как все последние годы, недовыполнены (минус 1,3 млрд. грн.), а перевыполнение достигнуто за счет внебюджетных средств государственных учреждений, которые, как я уже говорил, были впервые включены в состав бюджета в 2000 году.
Именно перевыполнение по этим источникам на 4 млрд. грн. и дало превышение фактических доходов над плановыми на 1,7 млрд. гривен.
800 млн. грн. из этой суммы пошло на текущие бюджетные расходы, то есть тому, кто имеет возможность взыскивать различного рода сборы и санкции. Он ими фактически и распоряжается.
Остаток — 917 млн. грн., который и составил так называемый профицит, использован на погашение государственного долга.
Если же рассматривать методологический аспект природы украинского профицита с точки зрения международных правил исполнения бюджета и учета финансовых операций, то на самом деле никакого профицита просто нет.
Достаточно только из доходной части государственного бюджета извлечь доходы от приватизации государственного имущества в сумме 2 млрд. гривен.
Прибавим к этой цифре кредиторскую задолженность бюджетных учреждений (свыше 3 млрд. грн.) и невозвращенный НДС по экспортным поставкам (около 3 млрд. грн.), то дефицит уже составит более 7 млрд. гривен.
Приводимый анализ дает основание сделать вывод: с помощью хорошо подготовленной кампании и «всеобщего ликования», цифровых манипуляций можно нарисовать любую радужную картинку на любую тему, по заказу, и в этом кое-кто у нас сильно поднаторел.
Относительно реструктуризации внешних коммерческих долгов в прессе можно встретить только краснозвучные эпитеты и торжественные реляции в адрес Минфина. Ай да ребята, ай да молодцы! Какое большое дело сделали для государства и налогоплательщика — продлили возврат долгов на сумму 2,7 млрд. долларов США!
А во сколько это «благо» обойдется для отечественного налогоплательщика, что-то ничего не слышно.
Мы недавно посчитали эту цифру — она составляет ни много ни мало, а дополнительные 630 млн. долларов США, или более 3 млрд. гривен.
Вот это как раз и есть тот финансовый результат крайне неудачного управления государственным долгом со стороны Министерства финансов.
Все ведь началось еще в 1997—1998 годах, когда без ведома Верховной Рады были приняты решения о получении краткосрочных коммерческих кредитов с небывало высокой процентной ставкой (до 16%). Именно эти кредиты и явились основной причиной долгового кризиса, выход из которого уже был безальтернативным — либо реструктуризация, либо банкротство государства.
Кто же брал эти кредиты? Все до единого — брали и ныне здравствующие «профессионалы, крепкие реформаторы».
Кто герой реструктуризации? Тоже они!
А рассчитается за все простой налогоплательщик, реальная зарплата которого «в переломном для экономики году» снизилась снова. К тому же, по выплатам зарплат государство ему задолжало столько, что теперь вряд ли кто сосчитает… Какая сумма задолженности бюджетным организациям по зарплате, в правительстве не знают. Но погашают (судя по отчетам) успешно: в 1999 году — 25%, в 2000-м — 33% от суммы задолженности.
Проведенный Счетной палатой анализ показал, что в Украине на государственном уровне отсутствует единая объективная статистическая база об объемах задолженности по оплате труда. Ни Кабинетом министров, ни Министерством финансов в течение 1998—2000 годов не было обеспечено выполнение требований закона Украины «Об оплате труда» по выплате компенсации потери части заработной платы в связи с нарушением сроков ее выплаты и индексацией зарплаты. Кстати, только в 2000 году уровень инфляции составил 25,8%.
Целевые средства для осуществления указанных обязательных социальных выплат, связанных с просроченной задолженностью и индексацией текущих денежных доходов, не были обсчитаны и предусмотрены в госбюджете. Кроме того, учреждения-должники не начисляли этой задолженности и как результат — она не отражена в финансовой отчетности и ее реальный объем неизвестен.
Если обсчитать задолженность по заработной плате с учетом всех действующих законов, то статистическая задолженность увеличится как минимум в 1,8 раза! А если добавить, что отсутствует единая методология определения составляющих задолженности по оплате труда... Данные Министерства финансов, Госказначейства и Госкомстата об объемах этой задолженности имеют значительные расхождения.
Имея перед собой такую «реальную картину», можно верить заверениям реформаторов, что погашение задолженности по оплате труда до 1 апреля нынешнего года произойдет. Но это будет отчет о статистической, а не реальной задолженности.
P.S. Цифры и выводы, приведенные в статье, — это обобщение результатов проверок, проведенных Счетной палатой в 2000 году. По результатам которых только в Кабинет министров было направлено около 100 документов с выводами о системных нарушениях в бюджетной сфере, неэффективном использовании денег налогоплательщиков. Но в реакции на них превалирует принцип «Правда — хорошо, а счастье — лучше».
Мы же убеждены, что только правда о реальной ситуации в бюджетной сфере и в экономике страны может обеспечить движение вперед.