Необходимость реформирования украинской пенсионной системы стала очевидной после 2009 г., когда пенсионные расходы выросли до наибольшего в мире уровня - 17,5% ВВП, причем из них 6,8% ВВП было профинансировано из госбюджета. В 2011-м в пенсионное законодательство были внесены изменения, предусматривавшие, среди прочего, постепенное повышение пенсионного возраста для женщин (до 60 лет в 2021 г.) и увеличение страхового стажа на десять лет, что позволило ограничить, но не уменьшить рост пенсионных расходов. В 2015 г. правительство снова было вынуждено пересмотреть пенсионное законодательство, чтобы впервые с 2004 г. запланировать снижение расходов Пенсионного фонда Украины до 13,4% ВВП. В пакете инициатив этого года рассматривались предложения о повышении общего пенсионного возраста до 65 лет, но из-за негативного резонанса в обществе от этих шагов пока отказались. Тем не менее Украине все равно придется вернуться к этому вопросу. И чем скорее это произойдет, тем больше перспектив будет у национальной экономики стать развитой.
В мировой практике существуют три уровня пенсионного обеспечения: государственные солидарная и накопительная системы, а также частная, как правило, добровольная. Накопительная система, в Украине пока бездействующая, предполагает, что отчисления направляются в государственный накопительный пенсионный фонд, инвестируются в инструменты финансового рынка и используются для пенсионных выплат лицам, осуществлявшим соответствующие отчисления. Солидарная система пенсионного обеспечения предусматривает, что текущие отчисления работающих лиц направляются на выплату пенсий лицам, уже достигшим пенсионного возраста, а при выходе на пенсию лиц, осуществлявших текущие отчисления, источником их пенсионных выплат будут отчисления следующих поколений.
В начале прошлого столетия, когда формировалась солидарная система государственного пенсионного обеспечения и наблюдался устойчивый естественный прирост населения, это позволяло перераспределять доходы, создаваемые работающими поколениями, в пользу пенсионеров за счет установления более низкого возраста выхода на пенсию, низких ставок отчислений в пенсионные фонды и более высокого коэффициента замещения (соотношение между средней заработной платой и пенсией), чем это было необходимо, чтобы достичь равенства между размером взносов и пенсионными выплатами на протяжении жизни человека.
Однако со временем норма рождаемости во многих странах снизилась до уровня, не обеспечивавшего даже простое воспроизведение населения. А улучшение медицинского обслуживания и повышение уровня жизни населения способствовали росту средней продолжительности жизни, что естественно требовало соответствующего увеличения пенсионного возраста. На эти меры правительства шли неохотно. Некоторые высокоразвитые страны проводили активную иммиграционную политику, что помогало им компенсировать снижение уровня рождаемости и отказаться от повышения ставки обязательных отчислений в пенсионные фонды и уменьшения коэффициента замещения. Более того, отдельные страны на протяжении 1975–1990 гг. даже снизили возраст выхода на пенсию.
В совершенно иной ситуации оказались постсоветские страны (в частности, и Украина), где снижение уровня рождаемости совпало с массовой эмиграцией населения после распада СССР. Как следствие, пенсионная пирамида начала разрушаться со всеми соответствующими последствиями. Действия правительств большинства этих стран были направлены на повышение размеров отчислений в пенсионные фонды и уменьшение пенсионных выплат, что лишь частично решало проблему несоответствия возраста выхода на пенсию демографическим изменениям. В результате дефициты государственных пенсионных фондов начали расти. Если в начале 2000-х годов в Украине появились только некоторые признаки этих процессов, то наиболее значительные их последствия ожидают нас уже в ближайшем будущем.
По данным Института демографии и социальных исследований, в Украине соотношение между населением трудоспособного (от 20 до 60 и 57 лет) и пенсионного возраста в 2015 г. составит 2,28 и останется постоянным до 2022-го благодаря повышению с октября 2011 г. общего пенсионного возраста для женщин на шесть месяцев в год, за счет чего уровень пенсионных расходов будет удерживаться на неизменном уровне. Однако из-за демографической ситуации в Украине соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возраста будет и в дальнейшем ухудшаться - с 2,28 в 2021 г. до 1,46 в 2050 г. При прочих равных условиях в 2050-м пенсионные расходы возрастут до 21% ВВП, объем финансирования ПФ из государственного бюджета увеличится до 11,5% ВВП, а государственный долг - до 140% ВВП. С таким уровнем пенсионных расходов перспективы национальной экономики не слишком обнадеживающие.
Существуют четыре возможных варианта противодействия этим пагубным тенденциям.
1. Расширение базы налогообложения. Традиционно считается, что едва ли не все проблемы пенсионной системы можно решить за счет детенизации заработных плат и создания условий для трудоустройства граждан, работающих сейчас за границей. Объем заработных плат, выплачиваемых "в конвертах", составляет 10–13% ВВП. Доначисление пенсионных взносов с этих доходов позволило бы увеличить доходы от ЕСВ на 4–5% ВВП. Еще около 1,1% ВВП удалось бы привлечь, если бы украинские трудовые мигранты были трудоустроены в Украине и платили налоги здесь. То есть в целом около 5,5% ВВП. При этом существуют факторы, которые не позволят в полной мере использовать этот потенциал:
- определенный уровень теневой экономики наблюдается и в наиболее развитых странах мира, поэтому ожидания о привлечении и налогообложении всех выплат "в конвертах" необоснованны;
- полный возврат украинских трудовых мигрантов на Родину также вряд ли возможен, поскольку часть из них уже привыкли к соответствующим условиям труда, которые в среднесрочной перспективе вряд ли будут предложены им в Украине. Трудовая миграция хоть и будет иметь тенденцию к уменьшению, но, как свидетельствует опыт Польши и других стран Восточной Европы, некоторая часть населения все равно будет трудоустраиваться за рубежом;
- в процессе уменьшения выплат "в конвертах" и увеличения официальных заработных плат уровень пенсий также будет повышаться, чтобы не допустить значительного разрыва между средней заработной платой и пенсией, что частично нивелирует эффект от расширения базы;
- для некоторой части неофициальных выплат отсутствие начислений ЕСВ является определяющим фактором, который делает целесообразным неофициальное привлечение работников. В случае начисления ЕСВ эта часть выплат не будет легализована или же вообще исчезнет.
Следовательно, положительное влияние от расширения базы налогообложения будет не столь значительным, как это считается, тем более для компенсации влияния негативных демографических тенденций. Учитывая указанные аргументы, будет хорошо, если за счет расширения базы начисления ЕСВ сбалансированность ПФУ улучшится, по крайней мере, на 2,5% ВВП.
2. Уменьшение коэффициента замещения для спецпенсионеров и привилегий раннего выхода на пенсию. Частично подобные меры были приняты в 2011 г., в частности увеличен возраст выхода на пенсию государственных служащих, ученых и народных депутатов до 62 лет, уменьшен уровень научной пенсии до 80% от заработной платы. В начале марта 2015-го были приняты изменения, предусматривающие временное уменьшение пенсии на 15% работающим пенсионерам, которые получают более 1423 грн пенсионных выплат, и лишение пенсий работающих пенсионеров, занятых на должностях, которые дают право на назначение специальных пенсий (кроме ученых и военных), отсрочка до декабря 2015 г. индексации минимального размера пенсий.
Также на постоянной основе увеличен на пять лет возраст выхода на пенсию для женщин и рабочий стаж для некоторых категорий работников (мужчин и женщин), имеющих право на льготную пенсию и пенсию за выслугу лет, уменьшены размеры спецпенсий для государственных служащих, народных депутатов, судей, прокуроров и ученых до 60% от заработной платы. Кроме того, планируется унифицировать пенсионное законодательство и ограничить размеры спецпенсий (кроме военных) на постоянной основе. Такие меры крайне необходимы, поскольку любые другие непопулярные реформы пенсионной системы невозможны без преодоления вопиющего разрыва между обычными и спецпенсионерами.
Однако эффект от таких мер для пенсионной системы, к сожалению, будет незначительным, поскольку в общем количестве пенсионеров доля спецпенсионеров не превышает 1,7%. В частности, согласно данным меморандума с МВФ от марта 2015 г. за счет внесенных в 2015-м постоянных и временных изменений удастся сэкономить 2,3% ВВП. Но после 2015 г. положительный эффект от запланированного на постоянной основе уменьшения коэффициента замещения для пенсионеров, которым сегодня начисляются специальные пенсии, будет нивелирован из-за окончания срока действия временных изменений в пенсионном законодательстве. В результате за счет этих мер в средне- и долгосрочной перспективе сбалансированность ПФУ улучшится не более чем на 0,3% ВВП.
3. Увеличение ставок ЕСВ. Этот вариант невозможен, поскольку уровень налоговой нагрузки на затраты труда в Украине и так превышает соответствующие показатели в развитых странах. Более того, в обществе сложилось устойчивое убеждение, что в Украине установлены сверхвысокие ставки налогообложения зарплатных доходов, в связи с чем правительство планирует снизить ЕСВ (первое снижение в конце 2014 г. затронуло очень ограниченное число выплат и фактически бездействует). На самом деле налоговая нагрузка в Украине хоть и превышает средние показатели в развитых странах, но является далеко не самой высокой. В частности, косвенная ставка налогообложения, определенная согласно методики Евростата, в Украине составляет 37% против 39% - в странах ЕС-18, 36% - в странах ЕС-27 и 43% в Бельгии. Налоговая нагрузка, определенная согласно методике ОЭСР, в стране составляет 41% против 36% - в странах ОЭСР и 56% - в Бельгии (ZN.UA №50 от
26 декабря 2014 г.).
Учитывая, что снижение ставки ЕСВ на 1 п.п. приведет к уменьшению поступлений на 0,3% ВВП, снижение ставки ЕСВ на 5 п.п. - до среднего уровня в странах ОЭСР - вызовет уменьшение доходов ПФУ на 1,5% ВВП.
4. Повышение пенсионного возраста. В результате действия трех вышеупомянутых факторов сбалансированность пенсионной системы в средне- и долгосрочной перспективе улучшится на 1,3% ВВП. Этого недостаточно для нивелирования влияния негативных демографических изменений. До 2021 г. основным фактором, ограничивающим это влияние, будет постепенное повышение пенсионного возраста для женщин до 60 лет, за счет чего общий возраст выхода на пенсию возрастет с 58,4 года в 2015-м до 60 лет в 2021-м. После этого дисбалансы пенсионной системы снова начнут расти. Расчеты показывают, что для полного нивелирования эффекта от старения населения необходимо, чтобы на протяжении 2022–2050 гг. возраст выхода на пенсию был увеличен до 65 лет. Учитывая среднюю продолжительность жизни в Украине, вряд ли это возможно осуществить в полной мере, однако альтернативы более умеренному увеличению пенсионного возраста нет.
Критики этой идеи сразу же будут апеллировать к низкой продолжительности жизни в Украине. Да, действительно, средняя продолжительность жизни при рождении составляет 66,4 года для мужчин и 76,2 года для женщин. Но при актуарных расчетах необходимо учитывать среднюю продолжительность жизни не при рождении, а при выходе на пенсию и сравнивать этот период с периодом трудоспособности (с 20 лет до достижения пенсионного возраста). При сохранении до 2030 г. пенсионного возраста неизменным, то есть на уровне 60 лет, соотношение между трудоспособным периодом и средней продолжительностью жизни при достижении пенсионного возраста будет одним из самых низких и составит 2,04, а расходы ПФУ возрастут до 14,9% ВВП.
Для сравнения, указанный показатель среди представленных в таблице стран ОЭСР в 2030 г. составит 2,12. Если же запланировать ежегодное увеличение пенсионного возраста на три месяца в год в течение 2022–2037 гг., то пенсионный возраст в 2030-м составит 62 года и в 2037-м достигнет
64 лет. При этом в 2030-м и 2050 г. соотношение между трудоспособным периодом и средней продолжительностью жизни при достижении пенсионного возраста составит соответственно 2,31 и 2,44, а соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возраста - 2,08 против 1,5 без увеличения пенсионного возраста. Даже с учетом повышения пенсионного возраста по состоянию на 2030 г. это соотношение в Украине будет ниже, чем в Венгрии, Дании, США, Норвегии, Великобритании и Исландии - странах, в которых проблемы несбалансированности пенсионной системы на порядок ниже, чем в Украине (см. рис. 3). Увеличение пенсионного возраста позволит к 2050 г. улучшить соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возраста с 1,46 до 2,08.
Кроме того, повышение пенсионного возраста позволит начиная с 2022 г. начать отчисления в накопительный уровень пенсионной системы, поскольку в промежутке между 2025-м и 2047 г. расходы солидарной системы уменьшатся и в 2037-м могут достичь минимального уровня в 12% ВВП.
К сожалению, на сегодняшний день как в обществе, так и среди государственных мужей нет осознания уровня угроз, связанных с несбалансированностью пенсионной системы в Украине. Отсюда и озвученные в конце 2014 г наполеоновские планы о снижении ставки ЕСВ до 15%, и попытки отсрочить повышение пенсионного возраста для женщин до 2022 г. (законопроект №1086 принят Верховной Радой в январе 2015 г., но возвращен президентом). Сейчас правительство в лице министра социальной политики официально отказывается от попыток повысить пенсионный возраст. Возможно, в такое непростое время действительно неуместно раздражать общество планами по увеличению пенсионного возраста, острая необходимость в котором появится только в 2022 г., но и откладывать его тоже не следует. Лучшим решением было бы вернуться к рассмотрению этого вопроса через два года. К тому времени восстановится экономический рост и снизится уровень социального напряжения, поэтому негативное восприятие таких изменений будет меньшим. Кроме того, действие норм о повышении пенсионного возраста начнется через пять лет и с очень медленным шагом роста (каждый год на три месяца), так что сопротивление лиц предпенсионного возраста будет низким или отсутствовать.
В завершение следует отметить, что увеличение пенсионного возраста должно рассматриваться не как альтернатива уже запланированным правительством мерам реформирования пенсионной системы, а как дополнительный инструмент повышения ее сбалансированности. Без унификации пенсионного законодательства и преодоления вопиющего разрыва между обычными и спецпенсионерами, а также расширения за счет теневого сектора экономики базы налогообложения такая непопулярная реформа, как повышение пенсионного возраста, будет, во-первых, не воспринята обществом, во-вторых, недостаточной для полного сбалансирования пенсионной системы.
Однако для положительного решения этого вопроса правительство должно готовить фундамент уже сегодня. Нужно информировать общество о возможных последствиях промедления и предлагать план действий на опережение, а не продолжать дрейфовать в фарватере популистских лозунгов. У нас уже когда-то был стабильный валютный курс - сначала "по 5,05", а потом "по 8", дешевый природный газ для населения по цене на 70% ниже среднеевропейских аналогов… Теперь, очевидно, наступает очередь пенсионного возраста, "который не будет меняться". В конце концов, каждый потенциальный пенсионер должен осознать: чем раньше он выйдет на пенсию, тем меньше шансов, что его дети будут жить в процветающей стране.