В конце апреля Министерство угольной промышленности обнародовало проект закона «О развитии и особенностях приватизации, разгосударствления угледобывающих предприятий Украины», инициированный и разработанный им самим. Как говорится на официальном сайте Минуглепрома, его доработку завершила Межведомственная рабочая группа, созданная по решению вице-премьер-министра Андрея Клюева.
24 мая законопроект обсуждался за круглым столом. Наряду с представителями Минуглепрома, организовавшего это мероприятие (первую часть вел министр угольной промышленности Сергей Тулуб), в нем участвовали глава Фонда госимущества Валентина Семенюк, представители Луганской и Донецкой облгосадминистраций, аппарата СНБО, ЕБРР, шахтерских профсоюзов, Донбасской топливно-энергетической компании, народные депутаты, ученые. Была высказана масса замечаний, из которых однозначно следовало, что законопроект еще сырой и прежде чем быть представленным на рассмотрение правительства, а затем и парламента должен серьезно дорабатываться. В то же время вопрос — а нужно ли нам разгосударствление угольной отрасли, если государство будет продолжать дотировать ее, не прозвучал. Вообще-то это ключевой вопрос. Именно в этой связи можно уже сейчас попытаться ответить на вопросы: какие выгоды и риски несет разгосударствление отечественного углепрома, как предлагает законопроект минимизировать эти риски. И попытаться сделать вывод: а нужно ли вообще разгосударствление углепрома и если да, то что, собственно, даст отдельный закон, посвященный его особенностям?
О необходимости разгосударствления угольной отрасли говорят давно. Еще в 1996 году президент Украины Леонид Кучма издал указ «О структурной перестройке угольной промышленности», предусматривающий корпоратизацию государственных угольных предприятий, которые сначала нужно было создать на базе шахт, преобразовав их в государственные открытые акционерные общества (ГОАО), а также создание государственных холдинговых компаний (ГХК). И ГОАО, и ГХК действительно были созданы. Но проблем угольной отрасли это не решило: шахты накапливали долги, все больше и больше попадая под влияние коммерческих структур, «договорную» цену угля оплачивали бартером и т.д. и т.п.
В 2002-м — начале 2003-го тогдашнее руководство Минтопэнерго, курировавшее и угольную отрасль, стало открыто называть угольные холдинги «бумажными», поскольку ни организационно, ни по сути они своему названию не соответствовали. И в 2003 году ситуацию отыграли назад — большинство шахт статус юрлиц утратили, а вместо холдингов были созданы укрупненные унитарные госпредприятия (ГП). Впоследствии Минтопэнерго планировало корпоратизировать ГП, а затем и приватизировать их целостными имущественными комплексами.
Но масштабной приватизация шахт так и не стала. В 2004 году Фонд госимущества продал на конкурсах пакет в 92,11% ГХК «Павлоградуголь», 60% — «Краснодонугля». Также были проданы крупные (свыше 30%) пакеты уже разгосударствленных ОАО «Шахта «Комсомолец Донбасса» и «Угольная компания «Шахта «Красноармейская — Западная №1». Но если приватизация «Павлоградугля» происходила в соответствии с отдельным указом президента Л.Кучмы, изданным в марте 2003-го, то продажа 60-процентного пакета «Краснодонугля» выглядела несколько спонтанной: в начале 2004 года о ней никто не говорил, о таких намерениях стало известно где-то в середине лета 2004-го при подготовке правительственного решения о создании угольной НАК (в 2005-м при президенте В.Ющенко угольную НАК решили ликвидировать). В том же 2004 году в аренду двум негосударственным структурам — «Энергоуголь» и «Эксплерент» была передана ГХК «Александрияуголь».
Еще с середины 1990-х даже бесперспективные с точки зрения государства шахты вызывали интерес у бизнеса, который оформлял там свое участие и возобновлял добычу. Происходило это не то чтобы тайно, но как-то тихо и незаметно. Как правило, подобные случаи становились известными в связи с каким-либо конфликтом. Как, например, на шахте Краснопольевская (Луганская обл.), когда собственник ООО «Карат» задолжал работникам зарплату.
Стоит сказать, что никакого отдельного законодательства, касающегося разгосударствления шахт, все эти годы не было. А результаты уже осуществленного разгосударствления оцениваются по-разному.
Как известно, «Краснодонуголь», «Павлоградуголь» и «Комсомолец Донбасса» вошли в бизнес-империю Рината Ахметова, но плохо о результатах их приватизации не говорило ни правительство Тимошенко, ни правительство Еханурова, ни правительство Януковича.
В то же время, по словам министра угольной промышленности Сергея Тулуба, достаточно случаев, когда разгосударствление предприятий угольной отрасли дало отрицательный результат. В частности, министр крайне недоволен результатами аренды «Александрияуголь» ООО «Эксплерент» — и зарплату людям оно задолжало, и арендованное имущество, мягко говоря, не в лучшем состоянии. К концу марта часть арендованного имущества — угольный разрез «Морозовский», ремонтно-строительное и энергетическое управления — уже была возвращена в госуправление, а вот погрузочно-транспортное управление оставалось у «Эксплерента». По словам министра, уголь, который можно было бы добывать из разреза Морозовский, невозможно транспортировать, поскольку около 10 км железнодорожных путей не работали.
Еще два приведенных им примера — шахта «Краснопольевская» и Свердловский машиностроительный завод, тоже задолжавшие своим сотрудникам зарплату.
Первый заместитель председателя Независимого профсоюза горняков Украины (НПГУ) Анатолий Акимочкин говорит о том, что сегодня профсоюз относится к приватизации с большой осторожностью. В качестве примера он привел приватизированные «Павлоградуголь» и «Краснодонуголь», отметив, что это были достаточно «молодые», хорошо сохранившиеся предприятия. Но то, что происходит в них сегодня, желания рукоплескать не вызывает.
По его информации, в «Краснодонугле» после приватизации закрыты уже две шахты — Северная и Таловская. И сегодня полным ходом идет подготовка к закрытию еще двух шахт. Но в районе «Краснодонугля» никакого другого производства нет и его созданием никто не занимается. А в «Павлоградугле» в этом году уже было объявлено предзабастовочное состояние: собственника обвиняют в том, что он не выполняет требования о повышении зарплаты: минимальная зарплата росла, а тарифные ставки на предприятии — нет.
Еще одна претензия — массовые сокращения. Сначала они были скрытыми — работник увольнялся, а на его место никого не брали. Потом началось и просто сокращение. После того как было объявлено предзабастовочное состояние, начались переговоры, и собственник приостановил подобные действия, но гарантий, что он их не возобновит в ближайшее время, нет.
Также, по словам А.Акимочкина, арендаторы «загубили» шахту «71-я Индустрия» в Ровеньках и «Александрияуголь», в которой практически все карьеры, кроме одного, закрыты. То есть разгосударствление имело больше негативных последствий, чем положительных. Позитивно профсоюзный лидер оценил итоги приватизации разве что шахты «Красноармейская — Западная» (концерн «Энерго») и «Комсомолец Донбасса» (ДТЭК, СКМ).
Собственно, чтобы избежать негативных последствий, как объяснило министерство, необходим закон, посвященный разгосударствлению угольной отрасли.
Стоит сказать, что нынешнее руководство Минуглепрома — не первое, которое хочет урегулировать ряд вопросов, связанных с разгосударствлением угольной отрасли, специальным законом. Коллектив, возглавляемый Виктором Тополовым, тоже готовил законопроект об особенностях приватизации углепрома. Но до ВР он так и не дошел.
Если оценивать риски передачи предприятия в частные руки, то, наверное, один из главных рисков заключается в следующем: вместо того чтобы вкладывать средства, собственник будет, напротив, выкачивать их по максимуму, а дальше — хоть трава не расти. Но закрытие шахты — крайне сложная и дорогая процедура, не говоря уж о социальных последствиях, а если учесть, что многие угольные предприятия еще и градообразующие… Поэтому позволить себе такое развитие событий государство просто не может.
Еще один ключевой вопрос — это дотации. Государственный угольный сектор традиционно считается безнадежно убыточным. Нагрузка на бюджет очень даже не слабая: в этом году на финансирование отрасли изначально предусматривалось 5,2 млрд. грн. — на 835 млн. грн. больше, чем в прошлом. После принятия соответствующиих поправок к закону о госбюджете объем бюджетных ассигнований увеличился на 300 млн. грн. Но и это еще не предел: очередные поправки к госбюджету-2007, вероятно, увеличат финансирование угольной отрасли еще примерно на 290 млн. грн.
По данным Минуглепрома, в 2006 году бюджетное финансирование угольной отрасли должно было составить 4 364,67 млн. грн., фактически отрасль получила на 109 млн. грн. меньше — 4 255,29 млн. грн., а вот использовано 4 254,69 млн. грн.; 0,6 млн. грн. возвращено в бюджет. В 2005-м отрасль получила из госбюджета 3,343 млрд. грн (недофинансирование 279 млн. грн.). Легко подсчитать, что в 2006 году отрасль реально получила на 912 млн. грн. больше, чем в 2005-м. При этом шахты негосударственной формы собственности госдотаций не получали, все ушло в госсектор.
В прошлому году в Украине добыто 80,3 млн. тонн угля — на 2,3 млн. больше, чем в 2005-м. Но серьезно увеличили добычу как раз негосударственные предприятия, добыча в госсекторе увеличилась только на 241 тыс. тонн. Получается, что такое увеличение добычи потребовало дополнительных 955 млн. грн. бюджетных ассигнований. Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 года, утвержденная правительством в марте прошлого года, предусматривает, что к 2010 году добыча угля по базовому сценарию должна вырасти до 90,9 млн. тонн, а к 2030-му — до 130 млн. тонн. Судите сами, сколько средств для этого придется вложить государству.
В то же время к ценам на уголь отношение гораздо более трепетное и повысить их — отнюдь не простая задача. Можно даже говорить, что они удерживаются искусственно. К примеру, за весь прошлый год цена на энергетические угли выросла всего на 2 грн. (с 236 до 238 грн.), тогда как в начале 2006-го планировалось, что цены на них в течение года плавно увеличатся с 236 до 262 грн. за тонну. При этом 83% углей, добываемых шахтами Минуглепрома, — энергетические.
С ценами на коксующийся уголь тоже очень сложно. Начиная с 2005 года, они повышались, затем под давлением металлургов снижались, причем дважды, с августа 2006-го снова повышались, но, по мнению многих угольщиков (металлурги, скорее всего, думают иначе), уровня адекватных к концу года так и не достигли.
При этом в прошлом году тариф на электроэнергию для угольных предприятий вырос в 1,68 раза, стоимость материалов и запчастей повысилась в 1,234 раза, увеличилась и стоимость всех выполненных для отрасли работ.
То есть получается удивительная ситуация: субсидирование угольной отрасли становится проблемой налогоплательщиков, но не непосредственных потребителей угля, причем нагрузка на бюджет имеет тенденцию к росту. А Минуглепром прямо заявлял, что господдержка из инструмента балансирования экономических пропорций угледобывающих предприятий превращается в инструмент субсидирования потребителей.
Теперь посмотрим, как решает все эти проблемы подготовленный Минуглепромом проект закона. Сразу уточним, действие этого закона (если, конечно, законопроект станет законом) планируется распространить исключительно на угледобывающие предприятия. Так, во всяком случае, сказано в пояснительной записке, прилагающейся к законопроекту. И только приватизацией в ее классическом понимании — продажей объекта в негосударственные руки — разгосударствление не исчерпывается. Среди способов разгосударствления, предложенных законом, значатся корпоратизация угледобывающих предприятий, продажа целостных имущественных комплексов и пакетов акций угледобывающих предприятий; передача отдельно определенного имущества в коммунальную собственность, передача объекта в управление, аренду, концессию (правда, в концессию могут быть переданы только горные отводы).
Законопроект предусматривает необходимость программы разгосударствления угольной отрасли, которую должен будет подготовить уполномоченный орган управления, а утверждать — Кабмин. Планируемый срок действия этой программы — два года. Но вот будет ли она устанавливать конкретный способ разгосударствления конкретного предприятия, неясно. В пояснительной записке сказано, что программа разгосударствления является «главным механизмом регулирования темпов и глубины реформирования отношений собственности отрасли», а вот право выбора способа и сроков разгосударствления предоставляется центральному органу исполнительной власти (на сегодняшний день это Минуглепром).
Впрочем, программа разгосударствления углепрома, причем не только угледобывающих предприятий, но и всех остальных, к примеру, оставшихся в госсобственности обогатительных фабрик, в любом случае нужна. По крайней мере, разгосударствление не будет вызывать ощущение, что кто-то вдруг решил прибрать к рукам нужное ему предприятие. Но вот такие способы разгосударствления, как передача объекта в управление или аренду, не могут не вызвать вопросов: а зачем, собственно? Кто будет вкладывать серьезные средства в то, что ему не принадлежит? А ведь одна из декларируемых целей закона — развитие угольной промышленности, причем как одной из стратегических отраслей экономики страны.
Что касается продажи, то в законопроекте предлагается продавать целостные имущественные комплексы угледобывающих предприятий и пакеты акций хозяйственных структур на конкурсе с признаками аукциона, а также на конкурсе инвестпроектов. Еще один предложенный способ — продажа на организованных рынках пакетов акций, принадлежащих государству в уставных фондах хозструктур, которые созданы путем преобразования государственных угольных предприятий. И наконец, льготная продажа акций сотрудникам хозяйственной структуры и приравненным к ним лицам.
При этом на организованных рынках могут продаваться пакеты акций размером не более 10%, а на конкурсе с признаками аукциона и конкурсе инвестиционных проектов — пакеты акций, оставшиеся после льготной продажи (это как раз понятно) и продажи на организованных рынках (а вот это как раз совсем непонятно). Любопытно и то, что при повторной продаже на конкурсе с признаками аукциона начальная цена объекта может быть снижена на 50% начальной стоимости, определенной для первой продажи, если, конечно, к такому совместному решению придут госорган приватизации и уполномоченный орган управления. А конкурс инвестпроектов проводится в том случае, если продать целостный имущественный комплекс не удалось и на повторном аукционе. Заинтересованным купить дешевле остается только сорвать торги с признаками аукциона — задача не бог весть какой сложности. Хотя вообще-то если цель государства — любой ценой избавиться от угольного предприятия и, соответственно, разгрузить бюджет, то любые средства хороши. Но декларируемая цель — это развитие. И для развития авторам законопроекта не жаль даже выдать предприятиям негосударственной формы собственности государственные дотации.
В документе четко сказано, что по результатам паспортизации, предшествующей разгосударствлению, уполномоченный орган управления определяет как ориентировочный размер, сроки и направления внесения инвестиций, так и экономическое обоснование целесообразности и объемов предоставления угледобывающему предприятию господдержки, в частности путем финансирования из госбюджета удешевления кредитов на капиталовложения и частичное покрытие затрат по себестоимости продукции в размерах 100, 50 и 25% в течение первых трех лет эксплуатации разгосударствленного угледобывающего предприятия.
То есть сначала продадим недорого, а потом еще и финансово поддержим — за счет налогоплательщиков, разумеется. Так кто кому инвестор?
Во время заседания за круглым столом министр угольной промышленности уточнил, что речь идет о том, что господдержка по себестоимости для разгосударствленного предприятия в начале сохраняется в том же размере, что был установлен для государственного предприятия, с последующим снижением. При этом размер господдержки у каждого предприятия — свой. Но, во-первых, это не меняет сути, а во-вторых, из законопроекта это абсолютно не следует.
Есть еще одна статья, которая не может не насторожить. В ней речь идет о реструктуризации добывающих предприятий, которая может проводиться для усовершенствования организационной структуры предприятия, структуры управления, финансового оздоровления, обеспечения инвестиционной привлекательности и ликвидности. В свое время о необходимости реструктуризации угольных предприятий перед приватизацией говорили лидеры угольных профсоюзов. Суть сказанного сводилась к следующему: покупая, к примеру, предприятие, в состав которого входят несколько шахт, собственник обязательно закроет слабые, а это означает сокращение рабочих мест со всеми вытекающими социальными проблемами. Чтобы этого не произошло, нужна реструктуризация. С этой точки зрения возможность реструктуризации понятна. Но в каком направлении она пойдет на практике? Не приведет ли она к выдергиванию отдельных привлекательных шахт, которые и будут проданы, переданы в управление, аренду и т.д.?
Например, сегодня и Независимый профсоюз горняков Украины, и Независимый профсоюз горняков Донбасса настороженно относятся к выделению из госпредприятий погрузочно-транспортных управлений. А на своем участке — это фактически монополисты со всеми вытекающими… Пока эти управления работают под непосредственным контролем Минуглепрома, но никто не гарантирует, что в дальнейшем не будет принято решение об их приватизации.
Что касается требований к эксплуатации разгосударствленного предприятия, его хозяйственной и экономической деятельности и социальным гарантиям работникам, то в законопроекте каких-то заметных пробелов нет. Следуя букве документа, все эти условия, названные существенными, обязательно должны быть отражены в соответствующих договорах с инвесторами (купли-продажи, аренды, концессии и др.), а их выполнение должно контролироваться. Если эти условия не выполняются, объект возвращают в госсобственность. Но кто мешает или мешал прописать все эти требования в договорах с инвесторами без принятия отдельного закона?
Еще один вопрос — это закрытие добывающего предприятия. Нигде в законопроекте четко не говорится, что инвестор обязан за свой счет выполнить абсолютно все работы, связанные с закрытием, в том числе и с ликвидацией последствий такого закрытия (а это тоже немалые деньги). Для закрытия добывающего предприятия и его ликвидации в случае полного использования промышленных запасов полезных ископаемых в законопроекте предложено создать специальный фонд — фонд накопления средств для закрытия угледобывающего предприятия. Его создание — задача Кабмина. Он же устанавливает порядок использования средств. В этот фонд угледобывающие предприятия всех форм собственности должны ежемесячно осуществлять отчисления в размере 10% объема добычи с отнесением их на затраты. Так что закрывать и разгосударствленное предприятие все равно будут всем миром.
И наконец, о том, что уже вызывает аллергию, — о льготах. По замыслу авторов законопроекта, после вступления закона в силу правительство в течение трех месяцев должно подготовить законопроекты об изменениях в налоговом законодательстве. Они предусматривают, что угледобывающие предприятия на период проведения реконструкции горных выработок и стационарного оборудования временно освобождаются от налогообложения, включая налог на пользование земельным участком в пределах горного отвода. Еще один планируемый пряник — это изменения к Таможенному кодексу, касающиеся освобождения от пошлины горношахтного оборудования, ввозимого в Украину с целью модернизации и технического переоснащения угольных предприятий. Законопроектом также предлагается реструктуризировать (списывать) налоговые долги, пеню и штрафные санкции угледобывающих предприятий, начисленные на налоговый долг на дату принятия решения о продаже. Порядок такой «реструктуризации» утверждает КМ…
В этой связи было бы очень интересно оценить возможные расходы госбюджета на господдержку разгосударствленных предприятий, возможные потери бюджета от налоговых льгот и сравнить их со средствами, которые планируется привлечь в отрасль посредством разгосударствления. Стоит ли говорить, что в пояснительной записке к законопроекту ни одной такой цифры нет?
Ответить на этот вопрос как раз и могла бы программа разгосударствления угольной отрасли, о необходимости которой говорится в законопроекте. С той лишь разницей, что принимать ее надо раньше, чем закон. Ведь кто без таких расчетов может гарантировать, что затеянное принесет хоть какую-то пользу? Вполне может оказаться, что развивать угольную отрасль (а если по-честному — просто заниматься ею) силами самого государства будет дешевле. А закон есть закон, и вносить в него изменения — отдельное занятие.