17 октября Украина получила статус страны-кандидата Инициативы прозрачности добывающих отраслей. На фоне последних политических и экономических споров вокруг предстоящего подписания Украиной соглашения об Ассоциации с ЕС, это важное событие осталось незамеченным для большинства украинских граждан. И хотя сегодня об инициативе мало говорят в правительственных и парламентских кабинетах, результаты имплементации покажут, насколько существенно она может изменить энергетический сектор. Кроме улучшения переговоров с международными финансовыми учреждениями, привлечения иностранных инвестиций и более эффективного диалога с европейскими странами, Инициатива прозрачности дает еще одно значительное преимущество: в стране начинается процесс, который сделает энергетическую отрасль более прозрачной, эффективной и понятной для простых граждан.
Инициатива прозрачности добывающих отраслей (Extractive Industries Transparency Initiatives, ЕІТІ) - независимый и добровольно поддерживаемый на международном уровне стандарт обеспечения прозрачности, внедряемый более чем 40 странами мира. EITI требует проводить аудит осуществляемых компанией платежей и правительственных доходов, связанных с разработкой национальных природных ресурсов.
В сентябре 2009 г. Кабинет министров принял постановление №1098 "О присоединении Украины к Инициативе по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях", которой обязался имплементировать ЕІТІ. Со временем эти намерения были документально подтверждены перед Международным валютным фондом, ЕС и в рамках партнерства "Открытое правительство". 10 октября 2012 г. приказом №785 Минэнергоугольпрома была создана Многосторонняя группа заинтересованных лиц по вопросу имплементации ЕІТІ в Украине, в которую на паритетных началах вошли представители органов власти, добывающих компаний и общественности.
Став страной-кандидатом, Украина только начала свой путь в Инициативе прозрачности (см. ZN.UA № 33 от 13 сентября 2013 г., Йонас Моберг: "ЕС учтет движение Украины к Инициативе прозрачности"). Впереди - подготовка новых шаблонов отчетности для правительства и компаний, сбор данных обо всех существенных платежах, поступающих от добывающих отраслей, их оценка и анализ. После этого - независимая международная оценка всего процесса имплементации стандарта в Украине. И только утвердительный ответ будет означать для страны переход из статуса страны-кандидата в полноправные члены ЕІТІ.
Итак, какими же должны быть наши дальнейшие шаги по имплементации стандарта? Прежде всего, страна должна подготовить и опубликовать отчет о платежах добывающих отраслей. Отчет должен охватывать данные, не старше данных предпоследнего полного отчетного периода. То есть первый отчет Украины, который необходимо опубликовать в 2015 г., должен охватывать данные за 2013-й. Затем такие отчеты должны публиковаться каждый год. В отчет Инициативы прозрачности должны попасть все компании, осуществляющие значительные платежи государству. Компания может быть освобождена от отчетности только в том случае, если аргументирует, что ее платежи не являются существенными.
Как должен выглядеть отчет? Во-первых, он должен включать контекстуальную информацию, которая может быть полезной для общественности. Это информация о правовой основе и фискальном режиме, краткое описание добывающих отраслей, данные относительно их вклада в экономику страны (доходы правительства от добывающих отраслей, объемы экспорта, занятость, ключевые регионы), данные об объемах добычи, распределении доходов (какие доходы от добывающих отраслей зарегистрированы в государственном бюджете), лицензионных реестрах (Инициатива прозрачности требует вести открытый для общественности реестр или кадастровую систему с детальной информацией по каждой лицензии) и предоставлении лицензий (должна раскрываться информация о предоставлении или передаче лицензий), данные по бенефициарному праву (рекомендуется, чтобы страны вели открытый для общественности реестр бенефициариев корпоративных организаций, которые принимают участие в тендере, эксплуатируют активы добывающих отраслей или инвестируют в них; также правительство должно раскрывать свой уровень бенефициарного участия в работающих в стране нефтяных, газовых и горнодобывающих компаниях).
Во-вторых, отчет должен включать данные о всех осуществляемых компаниями значительных платежах, а также отчет о доходах правительства. В Украине принять решение, какие платежи считать существенными, должна Многосторонняя группа заинтересованных лиц (МГЗЛ), которая уже создана при правительстве и состоит из представителей добывающих компаний, общественности и различных министерств.
В отчет должны быть включены такие потоки доходов, как доля продукции, принадлежащая государству - владельцу недр, доля продукции, принадлежащая национальным государственным компаниям, налоги на прибыль, роялти, дивиденды, бонусы, лицензионные платежи, арендные платежи и т.д. Правительство и государственные предприятия также обязаны раскрывать доходы от продажи государственной доли добычи. Отчет также должен раскрывать социальные расходы, требуемые законом или контрактом с правительством.
Также Инициатива прозрачности поддерживает публикацию любой информации, описывающей доходы от добывающих отраслей, предназначенные для конкретных программ или географических регионов. Для Украины это означает: средства, которые будут получать местные органы власти и органы местного самоуправления от деятельности добывающих компаний на местах (это также включает и 10% прибыли от государственной доли в рамках подписанных СРП относительно добычи нетрадиционного газа), должны быть обнародованы для широкой общественности. Насколько эффективно эти средства будут тратиться на региональном уровне, это уже дело местных общин и их эффективного контроля местной политики.
Однако одного отчета недостаточно. Многосторонняя группа должна избрать администратора для сверки данных, предоставленных компаниями и правительством, который должен применять международные стандарты оценки, должен признаваться всеми членами Многосторонней группы как авторитетный и заслуживающий доверия. Именно аудитор должен будет подготовить отчет ЕІТІ, в котором будет полностью выверена информация от компаний и правительства, с выявлением всех несоответствий. Отчет ЕІТІ также должен документировать, проходили ли входящие в отчет компании аудит своих финансовых отчетов, и если такие отчеты открыты для общественности, отчет должен содержать информацию, как получить к ним доступ. Многосторонняя группа должна утвердить отчет до его публикации.
Инициатива прозрачности требует, чтобы отчет был понятным, активно распространялся среди общественности, был доступным. Основной аудиторией отчета должны быть правительство, парламент, общественность, компании и средства массовой информации. Многосторонняя группа должна публиковать бумажные копии отчета, обнародовать на интернет-сайте, проводить круглые столы, конференции, другие мероприятия, которые способствовали бы дискуссии вокруг распространенной информации и обсуждению путей дальнейшего роста открытости в сфере энергетики.
Страна должна опубликовать отчет по ЕІТІ не позже, чем через 18 месяцев с даты признания ее кандидатом. Это означает, что Украина свой первый отчет должна предоставить в апреле 2015 г. сначала только по добыче, транспортировке и транзиту нефти и природного газа. Поскольку среди требований правления ЕІТІ есть покрытие стандартом всех существенных отраслей, то уже в свой следующий отчет, который должен быть опубликован в 2016 г., Украина обязана включить также уголь и железную руду. Если Украина не опубликует отчет, то еще три с половиной года она будет считаться страной-кандидатом с приостановленным статусом, а дальше - исключение из ЕІТІ.
Каждая страна-кандидат через два с половиной года с даты признания страны кандидатом, то есть через год после публикации отчета, должна пройти так называемую валидацию - независимую оценку отчетов и всего процесса выполнения стандарта. Для предотвращения коррупции эту оценку должна проводить международная компания из списка рекомендованных секретариатом ЕІТІ. Украина должна пройти валидацию после того, как опубликует два отчета уже с полным перечнем добывающих отраслей. Поэтому для нее этот процесс растянется на несколько больший срок. После того, как валидация будет успешно завершена, страна сможет получить статус полноправного члена ЕІТІ. В дальнейшем валидация будет происходить раз в три года.
Сможет ли Украина достичь этой цели, покажет только время. И это станет свидетельством серьезности намерений открытости Украины перед гражданами и инвесторами. Или засвидетельствует декларативность заявленного правительством курса на прозрачность своих действий вообще.