Энергетический сектор имеет критически важное значение для экономики Европы и является наиболее влиятельным фактором в поддержке стабильности, экономического роста, социального развития и активизации сотрудничества в Европе.
Анализ энергетической политики Европейского Союза (ЕС) свидетельствует о сложных и довольно важных процессах; они направлены, прежде всего, на обеспечение энергетической безопасности и завершение формирования внутреннего энергетического рынка, либерализующегося и открывающегося для создания условий свободного выбора поставщика любому потребителю при включении в эти процессы стран-кандидатов на вступление в ЕС.
Учитывая, что с расширением ЕС его границы приблизятся к Украине, а совместные энергетические проекты с соседними странами получат «евросоюзовское» измерение, можно утверждать, что, помимо вопроса вступления Украины в ЕС, наша страна будет вынуждена соблюдать нормы и стандарты ЕС при сотрудничестве в энергетической сфере, а использование опыта Евросоюза представляется полезным.
Эксперты Центра Разумкова в рамках специального проекта, являющегося очередным этапом проекта «Энергетическая безопасность Украины», провели исследование основных составляющих энергетической политики ЕС, требований к странам-кандидатам в сфере энергетики и состояние их выполнения и спроектировали эту ситуацию на украинский топливно-энергетический комплекс (ТЭК).
Материалы были напечатаны в журнале «Національна безпека і оборона» (№9, 2002) и представлены для обсуждения на «круглом столе» «Топливно-энергетический комплекс Украины: готовность к евроинтеграции», состоявшемся 2 октября при содействии представительства Фонда Фридриха Эберта в Украине.
Обобщенные материалы тематического выпуска журнала, «круглого стола» и результаты обсуждения этих вопросов на «круглом столе» с участием народных депутатов Украины, представителей администрации Президента, аппарата Совета национальной безопасности и обороны, министерств и ведомств, экспертов, представителей нефтегазовых компаний, неправительственных организаций, иностранных посольств и представительств, журналистов положены в основу этой статьи.
Основные черты энергетической политики ЕС
В 1970-х годах было положено начало формированию совместной энергетической политики ЕС, охватывающей все подсекторы энергетики. К тому времени совместная политика формировалась и осуществлялась только лишь в угольной и ядерной энергетике и не распространялась на другие секторы ТЭК.
Непосредственным толчком к формированию собственно энергетической политики стал нефтяной кризис 1973—1974 гг., наглядно засвидетельствовавший уязвимость энергетики стран ЕС, обусловленную высоким уровнем ее зависимости от импорта энергоносителей. В то же время совместная энергетическая политика ЕС до сих пор не институциализирована.
Энергетическая политика ЕС основывается на трех общих принципах, определенных еще в 1952 г. Парижским договором о создании Европейского сообщества угля и стали и положенных в основу объединения европейских стран: общий рынок, общие цели и общие институты. Вместе с тем конкретизация упомянутых общих целей и, соответственно, определение основных направлений их достижения (собственно, направлений общей политики) зависят от актуальных вызовов энергетической безопасности стран–членов ЕС.
Цели и направления энергетической политики ЕС определяются, главным образом, самим характером энергетического сектора Евросоюза и тенденциями изменений в нем, которые могут быть обусловлены расширением. Анализ развития энергосектора ЕС свидетельствует, прежде всего, о высоком уровне зависимости энергетического сектора ЕС от импорта энергоносителей. Вхождение в ЕС стран-кандидатов существенно повысит уровень импортной зависимости. По экспертным оценкам, общая зависимость ЕС от импорта энергоносителей к 2030 г. может вырасти до 70%. Это, при условии непринятия кардинальных мер, может поставить энергетику ЕС в критически зависимое положение.
Создание стратегических запасов нефти и/или нефтепродуктов в Европе начато после упомянутого выше нефтяного кризиса 70-х годов. Общее планирование совместных стратегических запасов и управление ими осуществляет Международное энергетическое агентство. Нынешний суммарный запас составляет более 500 млн. т нефти, что соответствует 114-дневной потребности в импорте.
Европейская комиссия (ЕК) предлагает увеличить стратегические запасы нефти до объема 120-дневного потребления (с 90-дневного уровня) и впервые — создать 60-дневные стратегические запасы газа, а также корректировать сырьевой рынок путем продажи части этих запасов.
Сохранение доступа к угольным резервам. Несмотря на значительную убыточность и экологическую вредность угольной энергетики (по сравнению с газом) на базе собственной добычи угля, из соображений энергетической безопасности субсидирование шахт будет продолжено по крайней мере до конца 2010 г. Но оно будет ограничено рамками необходимости: сохранение доступа к угольным резервам; поддержание оборудования в рабочем состоянии; поддержка профессиональной квалификации шахтеров; сохранение технологий.
Государственная поддержка угольной отрасли ЕС регулируется регламентом Совета ЕС, предусматривающим предоставление государственной помощи для реструктуризации угольной отрасли с учетом ее социальных и региональных аспектов и в значительной мере для сокращения деятельности в отрасли.
Повышение энергетической эффективности (ЭЭ). Реализация мер по повышению ЭЭ не только укрепляет энергетическую безопасность, но и дает значительный экологический эффект. В этой части ЕС осуществляет последовательную политику, предусматривающую как активизацию научных исследований, так и реализацию конкретных мероприятий c привлечением законодательных и экономических механизмов их стимулирования. В результате, преимущественно благодаря мерам по повышению ЭЭ, страны ЕС имеют один из самых низких показателей энергоемкости ВВП — 0,16 т нефтяного эквивалента/$1000 ВВП (среднее значение). Для сравнения: аналогичный показатель стран-кандидатов в 2—2,5 раза больше, Украины — в 3—4 раза больше.
Использование возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Целью использования ВИЭ является увеличение внутреннего энергетического потенциала ЕС и защита окружающей среды. Сейчас в общем энергетическом балансе ЕС ВИЭ составляют лишь 6%, из них 2% приходятся на гидроэнергетику. Вместе с тем в энергетических балансах отдельных стран ЕС доля ВИЭ значительно выше (преимущественно за счет использования гидроэнергии и древесины): в Португалии — 15,7%; Финляндии — 21,8%; Австрии — 23,3%; Швеции — 28,5%. ЕК преследует цель до 2010 г. довести долю ВИЭ до 12% общего энергетического баланса.
В то же время в странах-кандидатах доля ВИЭ в структуре потребления не превышает 3—4%. По отдельным оценкам, к 2010 г. она может возрасти до 5%, то есть даже к тому времени страны-кандидаты не достигнут нынешнего уровня стран–членов ЕС (6%).
Использование ядерной энергии при условии обеспечения максимальной безопасности эксплуатации АЭС. Сейчас в ЕС не существует совместной политики развития ядерной энергетики, каждая страна — член ЕС самостоятельно определяет необходимость и масштабы ее развития.
Доля АЭС в производстве электроэнергии в ЕС достигает примерно 35% (колеблется от 4,1% в Нидерландах до 76% во Франции); в эксплуатации находятся 145 ядерных энергетических реакторов общей установленной мощностью 122 757 МВт, что составляет 23% суммарной установленной энергогенерирующей мощности. По мнению экспертов ЕС, доля АЭС в производстве электроэнергии в краткосрочной перспективе не претерпит значительных изменений.
Вместе с тем в сфере наблюдается борьба двух тенденций. Значительная часть стран — членов ЕС являются сторонниками дальнейшего развития ядерной энергетики, что диктуется их экономическими интересами (например, Франция); в то же время заметно усиливается влияние, обусловленное, в частности, приходом к власти «зеленых» партий и движений в Германии и Швеции и принятием в этих странах политических решений об отказе в перспективе от использования ядерной энергии.
На фоне борьбы этих тенденций ЕК приняла рамочную исследовательскую программу Евратома на 2002—2006 гг., охватывающую все ключевые направления развития ядерной энергетики в Европе и определяющую условия создания единого европейского исследовательского поля в сфере ядерной энергетики.
Формирование внутреннего энергетического рынка ЕС. Договор о Европейском Союзе определяет внутренний рынок ЕС как «пространство, лишенное внутренних границ, в котором обеспечено свободное движение товаров, людей, услуг и капиталов...» и устанавливает общие основы его формирования. Все это в полной мере распространяется на внутренний энергетический рынок ЕС.
Осуществление указанных мероприятий делает возможным открытие рынка — как для внутренней конкуренции, так и для внешних поставщиков и потребителей, что повышает уровень конкуренции в энергетике и превращается в фактор ее самовоссоздания и развития. Следовательно, результатом либерализации рынков является создание конкурентной рыночной среды, что, в свою очередь, приводит к снижению цен и тарифов и обеспечению права потребителей на выбор поставщика.
Правомерность этого вывода в общем подтвердила практика стран–членов ЕС, с начала 90-х годов либерализовавших свои внутренние энергетические рынки, в частности, в плане их открытия. Открытие электроэнергетического рынка привело к ощутимому снижению цен как для крупных промышленных потребителей, так и небольших предприятий и населения, причем наибольшее снижение произошло в странах, где достигнуто 100% открытия рынка.
Ситуация на газовом рынке несколько сложнее — падение цен происходило между 1998 г. и 1999 г., когда цены на нефть составляли менее 73 долл. за тонну (цены на газ на границе в Европе связаны с ценой на нефть). А в дальнейшем цены повышались во всех странах ЕС — за исключением Великобритании, где рынок открыт на 100%. Тем не менее уровень конкуренции среди поставщиков не является значительным. Пока что лишь только ограниченное число крупных потребителей газа получили возможность выбора поставщиков; полная реализация положений базовой директивы тормозится рядом проблем, среди которых эксперты ЕК выделяют: высокие транспортные тарифы, использование нерыночных режимов регулирования, неэффективную реорганизацию ВИНК и т.п.
Итак, даже для стран с крепкими и давнишними традициями развития рыночной экономики либерализация энергетических рынков не является беспроблемной. Еще большие проблемы возникают у стран с переходной экономикой, где либерализация отнюдь не обязательно означает снижение цен на энергоносители.
Требования к странам-кандидатам в энергетической сфере и ход их выполнения
ЕК будет рекомендовать принять в 2004 г. в Евросоюз 10 стран-кандидатов. Соответствующий вывод содержится в специальном докладе ЕК по анализу степени готовности стран-кандидатов, готовящемся для обнародования в ближайшее время. В список 10 стран, которые могут быть приняты в ЕС в 2004 г., входят Словения, Польша, Чехия, Венгрия, Словакия, Литва, Латвия, Эстония, Кипр и Мальта. Румыния и Болгария имеют перспективу вступления в 2007 г. («вторая волна» расширения ЕС). Однако для Турции, раньше других подавшей заявку на вступление в ЕС, ЕК не определила конкретный срок, что откладывает ее принятие на далекую перспективу (быть может, Анкаре составит компанию именно Киев, и они могут создать «третью волну»).
В качества критериев членства были выработаны определенные общие требования, получившие название Копенгагенских критериев вступления в ЕС. Эти критерии в общем определяют требования к странам-кандидатам и разделяются на три группы: политические, экономические и «членские». Ключевым аспектом подготовки к членству в ЕС является достижение именно «членских» критериев — требования имплементации в национальное законодательство аcquis communautaire (достижений Сообщества) и обеспечение его действенного применения.
Следовательно, достижение соответствия «членским» критериям требует не только приближения национального законодательства к нормам и правилам ЕС, но и структурных изменений в административной системе государства. Что же касается энергетического сектора — и структурных изменений в обустройстве ТЭК страны, в организации и функционировании ее энергетического рынка и системы управления ТЭК. Таким образом, имплементация аcquis является фактически процессом реформирования энергетической отрасли страны-кандидата.
С целью конкретизации требований к странам-кандидатам в части достижения ими соответствия «членским» критериям аcquis был условно разделен на 31 раздел, и процесс переговоров о вступлении между ЕС и каждой страной-кандидатом проходит в отдельности по каждому из этих разделов. Нормативно-правовые акты ЕС об энергетическом секторе собраны в разделе 14. В 1995 г. ЕК утвердила Белую книгу по подготовке ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок ЕС. В ней собраны нормативно-правовые акты ЕС по соответствующим разделам, а также содержатся рекомендации об их имплементации в национальные законодательства стран-кандидатов.
Содержание требований ЕС к странам-кандидатам в энергетическом секторе. Учитывая отличия энергетических секторов (и экономики вообще) стран-кандидатов, требования ЕС к каждой из них являются предельно индивидуализированными и предусматривают исключения, установление переходных периодов (на протяжении которых страна-кандидат может выполнять определенное требование), свободный выбор национальными правительствами методов и средств достижения определенных целей. Процесс выполнения требований странами-кандидатами постоянно корректируется — с учетом приобретенного опыта (как положительного, так и отрицательного) и новых нормативно-правовых актов, принимаемых ЕС. Вместе с тем анализ энергетического аcquis, конкретных требований к каждой стране-кандидату и изменений, вносимых в перечень требований в процессе его корректировки, дает возможность отделить общие основные требования к странам-кандидатам в части выполнения энергетического аcquis (см. табл.).
Механизмы выполнения требований. Переговорный процесс начинается после подписания ЕС и страной-кандидатом Соглашения об ассоциированном членстве (Европейское соглашение), создающего институционную основу для политического диалога и экономического взаимодействия. Европейское соглашение, в частности, предусматривает поддержку реформ в стране-кандидате со стороны ЕС, в т.ч. — финансовую, техническую, консультативную помощь, в части энергетического сектора предоставляемую преимущественно посредством программы PHARE. Общий объем ежегодной финансовой помощи в течение 2000—2006 гг. составит около миллиарда евро, половина из которых приходится на программу PHARE.
Совет ЕС разрабатывает для каждой страны-кандидата документ «Партнерство во время вступления», содержащий определение приоритетов, на которых должна сосредоточить усилия страна-кандидат в подготовке к вступлению. На основании указанного документа каждая страна-кандидат разрабатывает две программы: Национальная программа имплементации содержит подробный перечень мероприятий по имплементации acquis и график их осуществления; Национальная программа развития заключает в себе план действий, стратегию, приоритеты и программу максимального приближения к стандартам ЕС в экономическом и социальном аспектах.
ЕК контролирует ход выполнения мероприятий, определенных в названных документах, и обобщает результаты контроля в Регулярных докладах — документе, содержащем оценку прогресса страны-кандидата на пути в ЕС и являющемся элементом переговорного процесса со странами-кандидатами и основанием для корректировки Национальной программы имплементации и Национальной программы развития.
Таким образом, имплементация происходит в тесном сотрудничестве ЕС и страны-кандидата, предусматривает обязательный учет особенностей и уровня развития ее энергетического сектора, корректируется с учетом проблем, возникающих в процессе имплементации, и новых нормативно-правовых актов ЕС.
Промежуточные результаты и проблемы имплементации странами-кандидатами энергетического acquis
Переговоры по энергетическому разделу аcquis начаты со всеми странами-кандидатами, кроме Турции. Временно приостановлены переговоры с 10 странами (Эстония, Латвия, Литва, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словения, Кипр, Мальта) — поскольку они выполнили большинство требований в энергетической сфере.
Анализ хода имплементации странами-кандидатами энергетического acquis позволяет сделать вывод, что большинство стран-кандидатов, переговоры с которыми приостановлены ввиду выполнения ими большинства требований энергетического acquis, на самом деле выполнили эти требования далеко не в полной мере; выделить и обобщить наиболее сложные проблемы, с которыми они сталкивались в процессе достижения требований ЕС. Итак, проблемы имплементации энергетического acquis странами-кандидатами сводятся к следующему.
В части общих требований: разработка энергетической стратегии. Требование остается актуальным для небольшой части стран-кандидатов. Тем не менее сложность ее выполнения заключается не столько в собственно разработке энергетической стратегии, сколько в соблюдении ее положений — ведь имплементация требует вместе с тем и практической реализации.
В части обеспечения энергетической безопасности: создание стратегических запасов нефти. Требование остается актуальным для большинства стран-кандидатов (Эстония, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия). Всем этим странам предоставлен переходный период для выполнения этого требования (от трех до восьми лет). В значительной мере это является техническим вопросом, хотя требует принятия соответствующего законодательного акта и создания специальной структуры по управлению запасами. Сложность выполнения требования заключается главным образом в необходимости привлечения значительных инвестиций на закупку нефти и строительство емкостей большого объема.
Повышение энергетической эффективности. Требование остается актуальным для всех без исключения стран-кандидатов Центральной и Восточной Европы. Ни одна из стран-кандидатов, по экспертным расчетам, не достигнет сегодняшнего уровня показателя ЭЭ в ЕС даже к 2020 г. Сложность выполнения требования заключается в том, что повышение ЭЭ зависит от реформирования всей социально-экономической структуры страны, потому процесс достижения нормативов ЕС в странах-кандидатах может растянуться на несколько десятилетий.
Повышение уровня использования ВИЭ. Требование остается актуальным для всех стран-кандидатов. И если принять во внимание темпы внедрения ВИЭ в энергетику этих стран на протяжении последнего десятилетия и потребность в значительных инвестициях в развитие этого вида энергетики, то можно прийти к выводу, что уровня использования ВИЭ, существующего в ЕС сейчас (6% энергобаланса), страны-кандидаты не достигнут даже к 2010 г. Тем не менее ЕС предусматривает к 2010 г. достичь 12% доли ВИЭ в энергобалансе. Проблема заключается в том, что овладение современными технологиями использования ВИЭ требует значительных инвестиций, а следовательно — приемлемого инвестиционного и налогового климата.
Общее требование «в дальнейшем готовить внутренний энергетический рынок» к вхождению в совместный энергетический рынок ЕС содержится в Регулярных докладах ЕК в отношении каждой страны-кандидата. Это обусловлено как сложностью самой задачи для стран-кандидатов, так и тем обстоятельством, что сам общий энергетический рынок ЕС пребывает в процессе становления, не является устойчивым, подвергается постоянной корректировке. Формирование внутреннего рынка — комплексный и довольно длительный процесс.
Вместе с тем анализ документов ЕС дает возможность выделить следующие наиболее сложные для выполнения странами-кандидатами требования относительно формирования внутреннего энергетического рынка: повышение эффективности работы регулирующего органа (требование остается актуальным для всех стран-кандидатов, за исключением Турции, которой предстоит создать подобный орган. Проблема заключается в отсутствии у большинства стран-кандидатов опыта в этой сфере и незавершенности процесса налаживания работы таких органов в странах—членах ЕС); создание или повышение эффективности работы регулирующего органа в секторе ядерной энергетики; создание независимого оператора системы магистральных линий электропередач; устранение искажения цен (требование остается актуальным для всех без исключения стран-кандидатов); реструктуризация угольного сектора (требование остается актуальным для всех стран-кандидатов, имеющих эти сектора; наибольшую остроту оно приобрело в отношении Болгарии, где половина шахт — убыточны, а уголь имеет низкое качество).
Таким образом, большинство проблем в имплементации странами-кандидатами энергетического acquis касаются преимущественно сложных и комплексных преобразований в отдельных отраслях ТЭКа и в экономике в целом, осуществление которых требует длительного времени и значительных инвестиций. Поэтому полное завершение выполнения требований такого уровня предусматривается уже после вступления стран-кандидатов в ЕС.
Ядерная безопасность стран-кандидатов
В семи странах-кандидатах работают 26 ядерных энергетических установок шести различных конструкций (проектов). Находятся в эксплуатации 10 исследовательских реакторов и значительное количество установок, предназначенных для обращения и хранения отработанного ядерного топлива и радиоактивных отходов. Ядерная энергетика занимает значительное место в энергообеспечении таких стран-кандидатов, как Болгария, Литва, Словакия, Венгрия, Чехия. Доля электроэнергии, вырабатываемой АЭС, составляет в них от 7% до 73% общего производства электроэнергии.
Хотя основные критерии членства в ЕС находятся в экономической плоскости, ядерная безопасность стала одним из важнейших факторов, без учета которого вступление в ЕС будет для стран-кандидатов невозможным. Вместе с тем требования о повышении уровня ядерной безопасности актуальны для всех без исключения стран-кандидатов, поскольку речь идет о достижении стандартов безопасности не только лишь работы АЭС, но и оборудования с использованием радиационного излучения.
Требования ЕС к уровню ядерной безопасности стран-кандидатов зиждутся на двух главных основах: страны-кандидаты должны достигнуть уровня ядерной безопасности, принятого в странах-членах; требования к странам-кандидатам не должны быть выше требований к странам—членам ЕС. Требование повышения уровня ядерной безопасности конкретизируется преимущественно на основании положений Конвенции о ядерной безопасности. Уровень требований к каждой стране различен — от имплементации общих рекомендаций о ядерной безопасности до выведения из эксплуатации АЭС.
В общем, ЕС не ставит условием вступления для стран-кандидатов отказ от ядерной энергетики, о чем свидетельствует, например, отсутствие рекомендаций или требований по поводу закрытия ядерных энергоблоков западного типа в Словении и Румынии. Вместе с тем существует ряд проблем, связанных с повышением уровня ядерной безопасности. Так, следующим странам предложено закрыть свои АЭС (с некоторыми странами подписаны конкретные договоренности) вследствие невозможности, по мнению экспертов ЕС, повысить уровень ядерной безопасности: Литва должна закрыть оба блока Игналинской АЭС типа РБМК (энергоблок №1 к 2004 г., №2 — к 2006 г.); Болгария — четыре блока АЭС Козлодуй (№1-2 ВВЕР/230 к 2003 г., блоки №3—4 ВВЕР/230/213 к 2006 г.); Словакия — два блока АЭС Богунице (№1 к 2006 г., №2 к 2008 г.; оба ВВЕР/230).
Однако правительство Болгарии приняло решение о приостановлении выполнения обязанностей перед ЕС об остановке к 2006 г. 3-го и 4-го энергоблоков АЭС Козлодуй в случае, если ЕС не направит своих экспертов на АЭС для оценки уровня безопасности блоков и пересмотра требований об их снятии с эксплуатации. ЕК дала согласие на этот запрос, однако АЭС, скорее всего, будут закрыты, быть может несколько позднее.
Проблема реакторов ВВЕР-440-230. Проблема довольно неоднозначная и связана, в частности, с различными точками зрения МАГАТЭ и ЕС на безопасность работы реакторных установок на АЭС стран-кандидатов. ЕС считает, что реакторы первого поколения типа ВВЕР 440—230 и РБМК («чернобыльского типа») должны быть остановлены; реакторы второго поколения типа ВВЕР 440—213 и ВВВЕР—1000 должны быть модернизированы с целью доведения их уровня ядерной безопасности до западных стандартов. Вместе с тем МАГАТЭ не выдан ни один документ, в котором бы в категорической форме ставилась под сомнение возможность дальнейшей эксплуатации реакторов ВВЕР-440—230.
Закрытие отдельных АЭС в странах-кандидатах будет проходить в течение 2002—2009 гг. и вызовет потребность в строительстве замещающих мощностей, повлечет рост зависимости этих стран от импорта электроэнергии.
Главные проблемы с обеспечением странами-кандидатами требований ядерной безопасности касаются технических вопросов модернизации реакторов советского образца, схем поставки ядерного топлива и требований к закрытию АЭС, имеющих не только «энергетическую» подоплеку, но и частично обусловленных политизацией вопроса («зеленые» партии) и конкуренцией на рынке электроэнергии.
Украинский ТЭК и энергетический сектор ЕС:
от сотрудничества к интеграции
ЕС и Украина сотрудничают в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), большинство заданий которого еще не выполнены. Несмотря на то, что в соответствии с СПС, имплементация энергетического законодательства ЕС определена одним из 15 приоритетов выполнения Соглашения, сейчас перед Украиной задача полной имплементации не стоит — преимущественно из-за неготовности Украины к такому шагу: несоответствующее состояние ТЭКа и энергетического рынка; недостаточность ресурсного обеспечения; неопределенность с приоритетными сферами имплементации.
Собственно говоря, Украина находится на этапе подготовки к имплементации энергетического законодательства ЕС — этапе адаптации (приспособления) законодательства к отдельным нормативно-правовым актам ЕС. Вместе с тем уже этот этап предусматривает определенные структурные изменения в энергетическом секторе Украины, обусловленные внедрением норм и правил ЕС и предусмотренные СПС.
Выполнение требований и соблюдения планов и графиков, определенных в СПС, усложняется значительным сокращением экономического потенциала Украины, обусловленным перестройкой экономики, дезинтеграционными процессами на постсоветском пространстве, частичной неспособностью экономической, административной и правовой систем эффективно функционировать в условиях перехода к рыночной экономике.
В августе 2001 г. подписано Соглашение между правительством Украины и ЕК о выделении средств на адаптацию украинского энергетического законодательства.
Энергетическая стратегия Украины находится на конечной стадии разработки. В отрасли не определены приоритеты, фактически отсутствуют ресурсно обеспеченные комплексные долгосрочные программы развития. Финансирование отрасли и, в частности, работ по адаптации энергетического законодательства к законодательству ЕС недостаточно. Решение перечисленных проблем требует значительных ресурсов и тормозится ввиду отсутствия и неопределенности стратегических направлений развития ТЭКа и энергетического рынка Украины.
Создание стратегических запасов нефти. В Украине приняты соответствующие законодательные акты и создана структура по управлению запасами (Государственный комитет Украины по вопросам государственного материального резерва). Закон предусматривает создание стратегических запасов энергоресурсов, однако с предпочтением угля.
Повышение энергетической эффективности и использования ВИЭ. Украинская экономика является одной из наиболее энергоемких экономик мира, хотя учет «теневого» сектора экономики значительно скорректировал бы показатель энергоемкости ВВП в направлении уменьшения. Вместе с тем Украина имеет значительный потенциал ВИЭ, экономически целесообразный объем которого составляет почти 10 млн. т н.э. (2002—2005 гг.), но доля ВИЭ в ее энергобалансе не превышает 0,2%. Снижение энергоемкости и увеличение использования ВИЭ требуют новейших технологий и значительных капиталовложений, которых сейчас Украина не имеет.
Фактически единственным энергетическим рынком в Украине, который можно сравнивать с западными стандартами, является рынок электроэнергии. Однако он страдает от «ручного» управления.
Переход на полное рыночное регулирование, либерализацию и открытие энергетического рынка требует по крайней мере 10 лет — в случае, если Украина желает получить динамичную экономику без социальных потрясений.
Ядерная безопасность. По величине установленной мощности на АЭС Украина занимает восьмое место в мире и пятое в Европе; ядерная энергетика является важным элементом энергообеспечения страны. На государственное предприятие НАЭК «Энергоатом» возложена ответственность за безопасность всех АЭС страны, при этом уровень безопасности ядерной установки должен обеспечиваться на основании международно признанных требований.
Развернутая характеристика ядерной энергетики и ядерной безопасности Украины приведена в Национальном докладе, представленном в 2002 г. на Втором совещании стран — участниц Конвенции о ядерной безопасности. По итогам совещания были определены главные достижения и проблемы Украины в сфере ядерной энергетики. Ядерная энергетика Украины способна выполнять надлежащим образом свои задачи и обеспечивать надлежащий уровень ядерной и радиационной безопасности, однако лишь при условии решения ключевой проблемы — улучшения ее финансового положения. Финансово-экономические показатели «Энергоатома» далеки от нормальных — в течение длительного времени «Энергоатом» страдает от «ручного» управления путем принятия постановлений Национальной комиссии по регулированию энергетики об изменениях алгоритма распределения средств, поступающих в Энергорынок. Это делает невозможным любое прогнозирование финансово-экономической деятельности субъектов рынка и дискредитирует саму идею прозрачного пропорционального механизма регулирования товарно-денежных отношений в электроэнергетике и не позволяет выполнять в полном объеме мероприятия по обеспечению ядерной безопасности.
Украина значительно отстала в реализации мер по повышению безопасности реакторов ВВЕР (проекта 213, работающих на первом и втором энергоблоках Ривненской АЭС) от Словакии, Чехии и Венгрии, где работают аналогичные реакторы, часть которых в соответствии с условиями вступления этих стран в ЕС планируется закрыть. Непринятие соответствующих мер может привести в перспективе к политическому давлению на Украину с целью закрытия этих энергоблоков.
Положительным шагом для ЕС со стороны Украины в сфере ядерной энергетики может стать завершение строительства двух энергоблоков на Ривненской и Хмельницкой АЭС с уровнем ядерной безопасности, соответствующим именно западным стандартам. Это будет весомейшим вкладом в сотрудничество с ЕС в этой сфере и исключит в будущем необходимость модернизации.
В общем, Украина сегодня не только не приблизилась к уровню европейских стандартов в энергетическом секторе, но и значительно отстает от стран-кандидатов. ТЭК нуждается в реструктуризации и модернизации; энергетический рынок должен быть сформирован и постепенно либерализован. Осуществление реформирования требует значительных ресурсов, новых технологий, организационных изменений. Вместе с тем украинский ТЭК остается конкурентоспособным, в его рамках существует ряд проектов, которые могли бы составить предмет общего интереса Украины и ЕС.
Украине ничто не мешает, и она должна определиться в довольно простых вопросах — конкретных энергетических проектах: (а) каким путем повышать эффективность работы ГТС — приватизировать ее, как Словакия и Чехия, оставив контрольный пакет за государством, или завершить формирование консорциума по управлению ГТС на паритетных началах с Россией, а потом искать реальных инвесторов на Западе, но на третьих ролях; (б) по каким уровням ядерной безопасности будут достраиваться энергоблоки Ривненской и Хмельницкой АЭС — по западным или российским; (в) самостоятельно наращивать экспорт электроэнергии, расширяя территорию Бурштынского «энергоострова», или объединить экспортные усилия с Россией; (г) какой нефтью заполнить нефтепровод Одесса—Броды и куда ее направить — качать каспийскую нефть к Балтийскому морю вместе с Польшей или российскую нефть к Черному морю в соответствии со старым предложением «ЛУКойла»
Отсутствие в Украине общей стратегии экономического развития, даже при наличии определенных стратегий и программ в энергетическом секторе, в значительной мере снижает эффективность последних, увеличивает экономические, политические, социальные риски, которые будут влиять на их реализацию, препятствует концентрации усилий и ресурсов, усложняет создание благоприятного инвестиционного климата.
Именно комплексный характер проблем в энергетическом секторе и отсутствие системного подхода к их решению усложняют движение к общему европейскому энергетическому рынку и обуславливают сложные экономические и социальные последствия реформирования внутри страны. Несмотря на это, Украина имеет определенный потенциал, который, при условии устранения недостатков преимущественно в политической и административной сферах, мог бы в значительной мере способствовать продвижению энергетического сектора Украины к европейскому рынку, стать толчком к проведению эффективных экономических реформ.