С начала запуска системы публичных закупок прошел год. Пора подводить первые итоги, чтобы понять, достигнуты ли цели, ставившиеся перед разработчиками и пользователями системы ProZorro? Стали ли закупки прозрачными, удалось ли таким образом побороть коррупцию?
Рассмотрим нынешнюю ситуацию на примере проведения тендеров для выбора оценочной компании при расчете тарифов на электроэнергию. Тем более что тарифный вопрос весьма болезненный для всего общества.
Поскольку локальные электросети являются естественными монополиями, у потребителя нет альтернативы - он вынужден покупать электроэнергию у того облэнерго, к сфере лицензионной деятельности которого относятся его дом или квартира.
Тарифы на передачу электроэнергии монополистами регулируются Законом "О естественных монополиях", требующим определять следующие составляющие тарифа: 1) закупочную цену на электроэнергию у производителей; 2) тариф на передачу электроэнергии местными сетями: 3) тариф на поставку; 4) нормативные технологические потери в сетях. Для расчета тарифа на передачу необходима оценка стоимости зданий, сооружений и других основных средств компании, для чего привлекаются оценщики. Для их выбора начиная с апреля прошлого года должны проводиться тендеры в системе ProZorro.
В Украине несколько тысяч оценочных компаний, которые имеют сертификаты субъекта оценочной деятельности - своего рода лицензию на оценку. Но регулятор - Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) - решил, что нужно (кому? в интересах кого?) ограничить круг привлекаемых оценщиков "четверкой". Для этого регулятор издал протокольное решение №5 открытого заседания НКРЭКУ (извлечение из протокола от 20 августа 2015 г. №61), "яким визначив чотири аудиторські компанії, а саме: Deloitte, PricewaterhouseCoopers, Ernst&Young, KPMG, які мають залучатись для здійснення незалежної оцінки активів ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію (пункт 3)".
В 2017-м ситуацию пытался ввести в законное русло Антимонопольный комитет Украины: 24 января АМКУ рекомендовал энергорегулятору (НКРЭКУ) прекратить нарушать конкурентное законодательство и отменить пресловутое решение №5. Цитирую: "Комітет за результатами дослідження встановив, що визначення НКРЕКП чотирьох провідних
аудиторських компаній (Deloitte, PricewaterhouseCoopers, Ernst&Young, KPMG) обмежує коло та доступ учасників ринку оціночної діяльності для проведення незалежної оцінки активів суб'єктів електроенергетики. Наявність у суб'єкта господарювання аудиторського досвіду не є рівнозначним професіональному досвіду з оцінки".
АМКУ напомнил, что оценка - это не аудит, а другой вид деятельности, и создание монополии в этой сфере просто бессмысленно.
Итак, проанализируем тендеры по выбору оценщика для определения стоимости регуляторной базы активов с помощью системы ProZorro, которые уже проведены некоторыми энергопередающими компаниями в конце 2016-го - начале 2017 г. Успели это сделать такие компании, как ПАО "Харьковоблэнерго", ПАО "Запорожьеоблэнерго", ПАО "Николаевоблэнерго".
В тендере на оценку активов "Харьковоблэнерго" приняли участие только две компании - ООО "Делойт и Туш" и ООО "Эрнст и Янг". При ожидаемой цене заказа в 2 млн грн оценке подлежало около 99 тыс. позиций. Проще говоря, заказчик был готов заплатить 20 грн за одну позицию. Окончательная цена, предложенная ООО "Делойт и Туш", составила 1,449 млн грн. При этом стартовая цена отличалась на 50 тыс. грн, а вот окончательная - всего на 1 тыс. Цена за позицию составила около 14 грн (см. табл. 1). Судя по предложениям, не сильно-то конкуренты и торговались…
А вот с "Запорожьеоблэнерго" такой гладкости, как с "Харьковоблэнерго", не получилось, и первый тендер заказчику пришлось отменить. В этом тендере оценке подлежали 40,739 тыс. позиций. Предложенная заказчиком цена в размере 1,5 млн грн в этой ситуации дает цену оценки одной позиции в сумме 37 грн, что существенно выше, чем по "Харьковоблэнерго". Почему?
В первом тендере по оценке активов "Запорожьеоблэнерго" приняли участие три компании, и одна из них оказалась совсем не из пресловутого списка "четырех". И предложила эта компания не на 1 тыс. грн, а в 2,4 раза меньше, то есть 499 тыс. грн, или 12 грн за позицию, что несколько ниже, чем по Харькову, но не намного.
Во второй попытке участвовали уже четыре участника, и два - не из списка "четырех". Результаты аукциона представлены в табл. 2.
Окончательная цена, предложенная ООО "Делойт и Туш", дает 35 грн за позицию. Не странно ли? Анализ показывает, что две компании из числа пресловутой "четверки" (ООО "Делойт и Туш" и ООО "Эрнст и Янг") не только не сильно торговались между собой, но и не пытались торговаться с двумя другими компаниями.
Почему? Да именно потому, что существует одиозное письмо НКРЭКУ (об "избранной четверке", см. выше), которым все предопределено заранее. Анализ документов показывает, что замечания к двум компаниям не из "четверки" - формальные, как говорится, придрались к запятым. Но их предложения отклоняются, а победителем снова признается ООО "Делойт и Туш", несмотря на наличие мелких нарушений, на которые в этом случае закрыли глаза.
Хорошо одно: благодаря ProZorro эта ситуация всем видна - все документы и все протоколы таки прозрачны, все могут анализировать и делать выводы. Причем не только участники, но и антикоррупционные структуры.
Кстати, одна из компаний попыталась возражать, ссылаясь на неправомерность замечаний, по которым предложение было отклонено. В ответ тендерный комитет компании-заказчика не нашел ничего лучшего, как сослаться на то, что закон не предполагает пояснений и возражений. А что еще сказать, когда сказать нечего?
Но разве можно принять замечание о том, что рецензия Фонда госимущества на аналогичный отчет не может считаться отзывом? То есть документ, в котором дается профессиональная оценка работы оценщика, не является отзывом на его работу только потому, что называется не "отзыв", а "рецензия"? И это в тендере, где получение такой рецензии именно от регулятора (Фонда госимущества) как результат оценки выполненных работ является обязательным! Разве можно принять замечания, что на рассмотрение было представлено не три аналогичных договора, а только два? Это так существенно с точки зрения доказательства квалификации оценщика - выполнил он два похожих отчета или три? Да ни Боже мой, как говорят в Одессе, смешно даже слышать о таких замечаниях, ведь понятно, с какой
целью они делаются.
В то же время явно прослеживается несовершенство как закона, так и системы, которая не позволяет обсуждать документы и приводить претендентам аргументы в свою пользу. Но ведь в тендерных комитетах работают люди, они просматривают огромное количество документов. Здесь просто нельзя игнорировать человеческий фактор, что ярче всего проявилось на аукционе по "Николаевоблэнерго", о чем немного ниже.
Конечно, у участников есть право обжаловать решение тендерного комитета заказчика в АМКУ. Но анализ поданных жалоб показывает, что в нынешних условиях это дело бесполезное: АМКУ отказал в рассмотрении всех жалоб, которые мы смогли найти на ProZorro, также сославшись на какие-то "запятые". Так какой смысл подавать жалобы в АМКУ? Мало того, что участники платят за гарантию и участие в тендере, так они еще должны уплатить 5 тыс. грн, чтобы подать жалобу. А если они ошиблись в какой-то запятой, то ни ответа, ни 5 тыс. грн им не видать. Классное у нас законодательство, орфографически-синтаксическое…
Почти на все жалобы получены отказы из-за того, что их не загрузили в электронном виде на сайт, но оплатили рассмотрение и отослали в бумажном виде. Формально это нарушение. Но неужели из АМКУ не могли позвонить жалобщикам и сказать: а теперь загрузите на сайт ProZorro, иначе откажем. Нет, им лучше было отказать, ведь есть мелкое нарушение. Но суть-то от этого страдает! Это называется "отказать по формальным признакам", забывая о сути вопроса.
Понятно, что система ProZorro разработана и прописана для защиты от недобросовестных участников. А что же делать добросовестным? Как обратить внимание на то, что сотрудники тендерного комитета просто не заметили что-то важное в ворохе подаваемых документов? Как сделать так, чтобы участников не отфутболивали по надуманным причинам или чтобы не вносили в условия тендера никому не нужные требования?
Создатели системы ProZorro говорят, что, мол, сделали все прозрачным, а вы должны находить способ, как это использовать. Но прозрачность - это только первый шаг, надо двигаться дальше по пути невозможности произвольного выбора победителя и отклонения других участников по надуманным и формальным условиям.
Все прекрасно понимают, почему в случае с "Запорожьеоблэнерго" был выбран победитель ООО "Делойт и Туш", хотя никто этого не озвучивает. А система ProZorro прекрасно в этом помогла.
Но, позвольте, почему мы должны переплачивать в два-три раза только из-за непрофессионального решения НКРЭКУ? У "Запорожьеоблэнерго" сегодня нет средств на выплату зарплаты сотрудникам, а на переплату за оценку в сумме почти 1 млн грн средства есть?
Другой интересный тендер - по оценке активов ПАО "Николаевоблэнерго", в котором приняли участие три компании, две из которых не входят в пресловутую "четверку"
(см. табл. 3). Как видим, тут вообще никто не торговался, и поначалу предложение компании с самой низкой ценой было отклонено, но после подачи пояснений этой компанией тендерный комитет вполне справедливо изменил свое решение и в результате объявил победителем участника с самой низкой ценой, которая оказалась в шесть (!) раз ниже цены, предложенной ООО "Делойт и Туш".
Казалось бы, все закончилось хорошо, но не тут-то было! Теперь уже система ProZorro встала на пути изменения этого решения: оказалось, что подобное изменение системой не предусмотрено. Тендер пришлось отменить. Будем надеяться, что сотрудники "Николаевоблэнерго" при проведении повторного тендера больше не ошибутся.
Но логичен вопрос: почему система ProZorro настолько негибкая? Почему позволяет отклонять хорошие предложения по надуманным причинам и не позволяет менять неудачные решения? А ведь все это влияет на наши тарифы!
Компания, владеющая генерирующими активами (ТЭЦ) ПАО "Центрэнерго", похоже, тоже страдает болезнью выбора из одиозной "четверки". А чем еще можно объяснить результаты двух проведенных ею тендеров на оценку активов компании?
В первом тендере, кроме ООО "Делойт и Туш" и ООО "Эрнст и Янг", участвовала также компания BDO, связанная одним именем с аналогичной компанией из Великобритании. Несмотря на это родство, компания была отклонена по надуманным причинам. Во втором тендере, кроме все тех же двух из "четверки", появилась еще одна компания со всеми международными сертификатами, что было условием тендера, но не из "четверки". Эта компания предложила на 350 тыс. грн меньше. И, как вы уже догадались, ее предложение отклонили по надуманным причинам, а победителем объявлено ООО "Эрнст и Янг". Это была их очередь (cм. табл. 4)!
В приведенном тендере оценке подлежало 115 тыс. позиций (округленно). То есть цена за позицию по начальной цене заказчика составляет 19 грн, а окончательная цена победителя - 16 грн; предложенная цена компании "не четверки" - 13 грн за позицию. В этом ряду цен странным образом выделяется цена победителя за оценку активов ПАО "Запорожьеоблэнерго", составившая, как уже отмечалось, 35 грн за позицию. Очевидно, что цена, предложенная "сторонней" компанией, гораздо ближе к рыночной, а "четверочники" просто воспользовались невысокой грамотностью сотрудников тендерного комитета ПАО "Запорожьеоблэнерго". Иначе чем можно пояснить такое расхождение в ценах?
Конечно, рыночная цена многих услуг появляется в процессе аукциона, но только при условии его незаангажированного проведения: свободного доступа к торгам большого числа участников. Иначе появляются вот такие, как мы видим, "розбіжності"…
И еще один пример тендера без тендера (если уж мы заговорили об оценке) - появившаяся на сайте ProZorro информация о проведенном тендере на оценку основных средств Ощадбанка. Есть только договор на оценку на сумму 2,6 млн грн. При этом тендерная документация на странице тендера отсутствует, торгов нет, участников нет, но информация есть. Прозрачненько? А как же!..
Мы упрекали тендерную палату в коррупции, поэтому разработали специальный Закон "О публичных закупках" и систему ProZorro для того, чтобы побороть эту коррупцию. К сожалению, анализ показывает, что победить коррупцию не удалось, а участников с низкой ценой просто исключают, используя надуманные претензии и несуществующие ошибки. В результате вместо скрытой коррупции мы получили открытую и даже прозрачную, но оттого не менее циничную…
Мы этого хотели?