Реформирование энергетического сектора стало вечным двигателем значительной части внутренней и внешней политики ЕС. Энергетический союз становится очередной попыткой реформирования европейского энергетического пространства.
Какая судьба ждет эту инициативу ЕС - создание действенного панъевропейского энергетического союза или очередные многолетние бесплодные дискуссии? На фоне решения британцев покинуть Евросоюз к чему может привести попытка создания европейского энергопространства?
Есть ли в Энергетическом союзе ЕС место Украине? Насколько оправданы наши ожидания на взаимовыгодное сотрудничество со странами - членами ЕС в электроэнергетическом, газовом и нефтяном секторах энергорынка?
На заре инициативы…
История создания Энергетического союза ЕС берет начало в марте 2010 г., когда, выступая перед руководителями государств - членов ЕС, соответствующую инициативу озвучил бывший председатель Еврокомиссии Жак Делор. Еврочиновник подчеркнул, что в такой важной сфере, как энергетика, отсутствует единство европейских стран, национальные лидеры ведут свои дела с Путиным один на один, что приводит к конфликту интересов внутри Евросоюза.
Катализатором создания Энергетического союза должно было стать прекращение поставок газа в Украину и остановка транзита российского газа по украинской территории в ЕС в первые недели января 2009 г. Европейские политики были шокированы поведением Кремля, началась активная работа Еврокомиссии по пересмотру подходов к обеспечению энергетической безопасности, включая сценарии ненадежности поставок энергоресурсов из России. Когда острая фаза газового конфликта миновала, умиротворенные "газпромовскими" скидками европейцы отложили создание действенного Энергосоюза в долгий ящик.
Идея создания Энергетического союза была реанимирована в апреле 2014-го, когда Россия аннексировала Крым и начала военную агрессию на Востоке Украины. Вместе с тем "Газпром" максимально повысил цену газа, закупаемого НАК "Нафтогаз Украины" по долгосрочному контракту 2009 г. А также предъявил финансовые требования к украинской компании за невыполнение условия контракта "бери или плати". "Нафтогаз" отказался покупать российский газ по предложенной Кремлем цене, ссылаясь на изменения, в частности ценовые и конъюнктурные, на рынке газа Европы и соответственно на право изменить условия контракта. "Газпром" не уступал, несмотря на проигранные суды относительно снижения цен нескольким газовым компаниям стран - членов ЕС (RWE, Edisson). В конце концов "Нафтогаз" и "Газпром" подали встречные иски в Стокгольмский арбитраж, сумма которых составляет, по последним данным, более 31 млрд долл.
Напуганные неуступчивостью Украины, европейские лидеры всячески пытались "договориться", уговаривая "Нафтогаз" на рассрочку оплаты финансовых требований "Газпрома". Давление на Украину не прекращалось до октября 2014 г., когда "почти пенсионеры" тогдашнего состава Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу и Гюнтер Оттингер все же добились принятия условий "зимнего пакета", согласно которым Украина уплатила часть долга и начала закупать российский газ по предоплате, минимизировав таким образом угрозу для стабильного транзита российского газа в ЕС зимой 2014–2015 гг. (См. ZN.UA №40 от 31 октября 2014 г., а также ZN.UA от 3 ноября 2014 г. "Газовый компромисс для Украины ценой в 4,6 млрд долл.")
Наиболее радикальную и прогрессивную концепцию Энергосоюза предложил Дональд Туск в апреле 2014 г. Речь шла о едином европейском органе, который должен быть отвечать за закупку газа для стран - членов ЕС, а также за стандартизацию контрактов на поставки энергоресурсов между государствами - членами ЕС и третьими странами. По мнению польского политика, механизм коллективных закупок газа позволил бы усилить переговорные позиции Еврокомиссии в отношениях с Россией и изменить правила игры на рынке в пользу государств-импортеров. Это улучшило бы условия поставки российского газа, усилило бы защиту конечных потребителей энергоресурсов - граждан ЕС и, возможно, привело бы к дальнейшему удешевлению энергоресурсов.
По мнению Д.Туска, Энергосоюз должен был сфокусироваться на следующих задачах: обеспечить механизм солидарности государств - членов ЕС в случае перебоев поставок энергоресурсов; увеличить количество сетевых газовых интерконнекторов для диверсификации поставок; обеспечить рост внутреннего производства энергоресурсов; привлечь новых поставщиков газа, в частности сжиженного газа, например, из США и Австралии, а также обеспечить расширение созданного в 2005 г. Энергетического сообщества с
целью имплементации норм и правил ЕС в новопринятых странах для усиления энергетической безопасности всей Европы.
К сожалению, опубликованный в феврале 2015 г. программный документ засвидетельствовал, что Еврокомиссия отошла от главных идей Д.Туска, обобщив основы создания Энергетического союза по следующим направлениям:
1. Энергетическая безопасность, солидарность и доверие. В основу этого пункта положена Стратегия энергетической безопасности, принятая в мае 2014 г., где ключевыми аспектами являются транспарентность режима импорта газа, реализация проекта Южного газового коридора и доступ к ресурсам Каспия, а также использование сжиженного газа, развитие сети хабов и добровольных договорных отношений между соседними странами - членами ЕС для координации взаимодействия в кризисных ситуациях. (Создание единого органа для приобретения российского газа не было включено в этот программный документ.)
2. Единый энергетический рынок. Развитие трансграничных интерконнекторов между странами - членами ЕС и соблюдение/имплементация/усовершенствование существующего законодательства на основе отбора и согласования "проектов общего интереса" и мониторинга выполнения обязательств соответственно. (Это базовое направление, требующее длительной процедуры согласования, доброй воли соседних стран - членов ЕС, финансовой поддержки структурных фондов без временных ограничений и ответственности за саботаж или самоуправство, как, например, ситуация вокруг "Северного потока-2".)
3. Энергоэффективность. Предложенный комплекс мер, направленных на снижение спроса на энергоресурсы и повышение к 2030 г. энергоэффективности на 27% (единственное направление, подкрепленное уже принятой Директивой 2012/27EU).
4. Декарбонизация экономики. Сокращение выбросов парниковых газов к 2030 г. на 40% по сравнению с 1990 г. (В значительной степени должно базироваться на Парижском климатическом договоре, ратификация и выполнение которого только начинаются. По состоянию на 21 июня 2016 г. на разных стадиях ратификации Парижского климатического договора находились 18 государств из 177 подписантов.)
5. Инновации и исследования. Проведение комплексных научных исследований в таких приоритетных сферах, как умные сети, умные дома, чистый транспорт, чистое топливо и безопасная ядерная энергетика. (Перспективное, но долговременное направление, опирающееся сегодня, среди прочего, на финансовый механизм "Горизонт 2020" Рамочной программы Европейского Союза по исследованиям и инновациям, к которому Украина приобщилась в 2015 г.)
Говорить - не газопроводы строить
В 2014 г. после выборов в Европейский парламент новую Еврокомиссию возглавил бывший премьер-министр Люксембурга Жан-Клод Юнкер, назвавший создание Энергетического союза приоритетной задачей своего президентства. Приоритетность была усилена - внедрена новая должность вице-президента Еврокомиссии по вопросам Энергетического союза, которую занял опытный словацкий дипломат Марош Шефчович.
Впрочем, после весьма оперативной подготовки Еврокомиссией концепции на сегодняшний день проект "Энергетический союз" ЕС увяз в дебатах и дискуссиях. В поиске консенсуса уже была существенно выхолощена одна из ключевых идей создания Энергосоюза - координация закупки российского газа. Отдельные государства - члены ЕС фактически поставили свои национальные преимущества в таких закупках выше общеевропейского значения этого проекта, блокировав таким образом создание эффективного механизма для отношений с ненадежными поставщиками (заметьте, речь идет именно о поставщиках газа, как российский "Газпром", а не о транспортниках, как "Укртрансгаз").
Конечно, существуют технико-экономические различия между европейскими странами по объемам потребления газа, инфраструктурным возможностям транспортировки и хранения, наличию собственной добычи, способности к замещению газа, развитию спотового рынка и т.п. Например, западные и северные страны ЕС с высоким уровнем диверсификации поставщиков газа, развитой инфраструктурой интерконнекторов и сетью газовых хабов приоритетными задачами Энергосоюза считали декарбонизацию, энергоэффективность и развитие альтернативной энергетики.
Однако государства Центральной и Восточной Европы, а также Балтии, драматически зависящие от поставок российских углеводородов, рассматривали концепт Энергетического союза как возможность обеспечить собственную энергетическую безопасность и интегрироваться с западноевропейским газовым рынком.
Поэтому добиться реального прогресса в реализации проекта "Энергетический союз", продвижение которого больше зависит от решений отдельных государств-членов, чем, собственно, Еврокомиссии, сегодня и в дальнейшем будет чрезвычайно тяжело. Особенно это заметно в вопросе создания "единого окна" для приобретения российского газа, где выгодные контракты западных энергетических компаний фактически поставили крест на возможностях стран Центрально-Восточной Европы добиться цены на газ без "недружеской политической составляющей" от российского монополиста.
Для объединения рынка нужен прогресс в развитии энерготранспортной инфраструктуры ЕС. Особенно страны Центральной и Восточной Европы нуждаются в объединении национальных сетей, которые, как в случае, например, Румынии, имеют значительные отличия в технических особенностях функционирования (низкое давление).
Для объединения энергетической инфраструктуры Еврокомиссия предложила в 2011 г. так называемые проекты общего интереса (project of common interest) с возможностями софинансирования с помощью Европейского механизма взаимодействия (Connecting Europe Facility, CEF). Общий бюджет для CEF до 2020 г. составляет 5,85 млрд евро, тогда как для решения всех инфраструктурных проблем на газовом рынке Европы требуется около 70 млрд евро (Boersma, T., 2015).
В 2014 г. Еврокомиссия отобрала 27 газовых проектов, которые будут финансироваться через механизмы CEF, и в ноябре того же года был выделен первый транш в размере 647 млн евро на указанные проекты, в 2015 г. поступило еще 650 млн. Подавляющее большинство проектов, получивших поддержку и финансирование CEF, носят исследовательский характер, один из проектов - технического направления, это соединительный трубопровод и вспомогательная инфраструктура между Польшей и Литвой (CEF-Energy, 2014).
Также Еврокомиссия хочет усилить контроль над заключением контрактов между странами-членами и поставщиком газа, доля которого на рынке определенного государства превышает 40%. Прежде всего речь идет о соглашениях между странами Центральной и Восточной Европы и российским "Газпромом". Таким образом, ЕК, по сути выполняя роль медиатора, может стать третьей стороной в переговорах, предшествующих подписанию таких соглашений, чтобы предотвратить давление со стороны поставщиков и сделать межправительственные договоренности более прозрачными. Это предложение вызвало мощные дебаты на заседании Европейского Совета в марте 2015 г.
Наиболее непримиримыми оппонентами этой инициативы были западноевропейские страны (Германия, Австрия, Франция) и даже некоторые члены Вышеградской группы (Венгрия, Чехия), которые пока не готовы делиться конфиденциальной бизнес-информацией и боятся нарушить привилегированные отношения между импортером и поставщиком. Все это лишний раз демонстрирует, насколько сложно в пределах ЕС выработать общую энергетическую политику (one-voice energy policy).
В рамках создания Энергетического союза Еврокомиссия планирует наладить трансграничную торговлю электроэнергией, уделяя особое внимание возобновляемым источникам энергии, а также развитию соответствующей инфраструктуры. Здесь прогресс демонстрируют наши соседи - Словакия, Чехия, Венгрия и Румыния, которые уже начали коммерческую продажу электроэнергии между собой с целью создания полностью интегрированного рынка электроэнергии.
Также Еврокомиссия предлагает расширить полномочия Агентства по взаимодействию энергорегуляторов (ACER), которое будет регулировать единый энергетический рынок ЕС. Сейчас планируется создать интегрированную систему управления, которая будет углублять сотрудничество между Еврокомиссией и членами. Каждый год ЕК будет определять конкретное государство Энергетического союза для решения его ключевых вопросов, определения результатов энергетической политики и их обсуждения.
Еще не создав Энергетический союз, ЕС столкнулся с вызовами, связанными с возможным выходом Великобритании из состава Европейского сообщества. Главный из них - это усиление группы стран во главе с ФРГ, которые хотят продолжить практику привилегированных отношений с Россией.
Потеря британского голоса ослабит позиции ЕК в переговорах, а также сузит европейский энергетический рынок, который до этого времени ориентировался на NBP как на образец наиболее высоколиквидного европейского хаба. Также снизится фактор влияния американских поставок энергоресурсов, ведь "дружеские к России" члены ЕС будут говорить, прежде всего, об экономической выгодности трубопроводных поставок, а не о приоритетности вопросов безопасности. Возможно также углубление сегментации европейского энергетического рынка, при которой Россия попытается снова воспользоваться принципом "разделяй и властвуй" для усиления и восстановления влияния на национальные правительства стран Центрально-Восточной Европы.
Оправдана ли черепашья скорость энергореформы в Украине?
Неторопливость ЕС в наработке положений Энергетического союза не может быть оправданием для Украины в промедлении с реформами энергетического сектора. Несмотря на продолжение российской агрессии, именно активные реформы могут усилить потенциал сопротивления, не только лишив Кремль прямого рычага влияния через поставки энергоресурсов, но и разрушив многолетние коррупционные схемы по подкупу и контролю политической и бизнес-среды в нашей стране.
Сейчас Украина очень медленно выстраивает газовый рынок, который все еще контролируют структуры Дмитрия Фирташа, продолжается тяжелая борьба с Ахметовым за изменения и собственно начало формирования рынка электроэнергии и создание независимого национального регулятора. Отсутствует четкая политика государства в нефтяной сфере и обеспечении нефтепродуктами. Не наработана четкая концепция разделения "Нафтогаза Украины", отсутствует энергетическая стратегия развития отрасли на средне- и долгосрочную перспективу.
Ключевые игроки отечественной энергетики сконцентрировались на очередном перераспределении, не обращая внимания на изменения в архитектуре европейского/глобального энергорынка, тогда как последние приобретают революционный характер. Правительство сконцентрировалось на субсидиях и только под давлением осуществляет меры, направленные на энергосбережение и повышение энергоэффективности.
Вместе с тем в соседних странах началась борьба между желанием ФРГ стать ключевым газовым хабом ЕС путем строительства "Северного потока-2" и стремлением центральноевропейских государств создать газовый коридор Север-Юг, наполнив его альтернативным российскому газом, который со временем может конкурировать с газовыми хабами Германии.
Для такого регионального объединения большое значение будет иметь как отечественный рынок газа, так и украинские подземные хранилища (ПХГ) с общим объемом около 32 млрд кубометров. Проведенные в 2014 г. стресс-тесты европейской газотранспортной системы показали, что стабильные поставки можно обеспечить только при условии использования значительных по объемам хранения ПХГ, которых нет на маршрутах прохождения газопроводов за пределами Украины.
Отдельно важно отметить стремление стран Вышеградской четверки создать газовый хаб в Восточной Европе, в связи с чем сразу повышается и значимость Киева для реализации этого проекта. В рамках сотрудничества в газовом секторе Украина уже неоднократно предлагала совместное использование подземных газохранилищ.
Для сравнения: на Западе Украины объем ПХГ составляет около 26 млрд кубометров газа, а суммарный объем хранилищ газа стран Вышеградской четверки - немного больше 15 млрд кубометров (Польша - 2,8 млрд, Чехия - 3,3 млрд, Словакия - 3,0 млрд, Венгрия - 6,2 млрд). При этом среднегодовая потребность этих стран в газе достигает 33–37 млрд кубометров. Использование украинских ПХГ позволит Вышеградской группе покупать газ по более низким ценам без привязки к фактическому потреблению, увеличивая таким образом резервные запасы газа.
Энергосоюз - очередной бюрократический "энергопакет" или путь к единому голосу в энергетической политике Европы и Украины?
Базовая идея создать Энергетический союз для преодоления возможностей России давить на отдельные страны-члены не прошла через Еврокомиссию и на уровне отдельных национальных правительств. Выход Великобритании еще больше сегментирует ЕС на "друзей" и "не очень" российского политического руководства.
Остаются актуальными вопросы создания единого европейского энергетического рынка, снижения энергопотребления, декарбонизации экономики, развития передовых технологий и инноваций, и здесь Украина должна максимально приобщиться к сотрудничеству как с ЕС в целом, так и с отдельными самыми близкими по духу свободы и ценностям государствами региона.
На очереди серьезная борьба за конфигурацию будущего газового рынка в ЕС, где Украине стоит как можно плотнее сотрудничать с Польшей и Словакией, чтобы не допустить снижения роли сухопутных транзитных маршрутов и создания дополнительных рисков с точки зрения экономики и безопасности для Центрально-Восточной Европы.
В работу над реконфигурацией отечественного энергетического рынка должен включиться СНБОУ, требуя учесть вызовы для национальной безопасности и принять соответствующее законодательство с его дальнейшим внедрением. Совместно с правоохранительными органами необходимо вытеснять из национального энергетического рынка олигархические группировки, а в сотрудничестве с аналитическими организациями строить стратегию развития на среднюю и долгосрочную перспективу, оценивая развитие соседних стран и перспективы изменений на европейском и глобальном уровнях.