В предлагаемой вашему вниманию статье хотел бы еще раз вернуться к теме реформирования энергетического сектора Украины и вопросам, обсуждавшимся на международной конференции «Опыт реформирования энергетических рынков», о которой уже писало «Зеркало недели».
Характер и содержание дискуссий, которые велись на этой конференции, зародили надежду у ее участников, что затормозившийся на несколько лет процесс реформирования отношений в энергетическом секторе вновь набирает обороты, но уже исходя из иного уровня опыта, квалификации и понимания происходящих процессов со стороны его основных действующих лиц. Позиции, высказанные на пленарном заседании и на обсуждениях во время круглых столов, заставили по-иному посмотреть на процессы реформирования энергетики, позволили уйти от упрощенного понимания происходящего в этой сфере как в Украине, так и в других странах. Сразу отмечу, что говоря о реформировании энергетики, я никоим образом не имею в виду чисто техническую сторону вопроса. Речь идет о принципах организации деятельности на энергетических рынках, структуре и особенностях управления и регулирования в топливно-энергетическом комплексе.
Если обратиться к истории вопроса, то сегодня уже трудно сказать, какой подход к организации электроэнергетики был бы для Украины оптимальным — рыночные реформы или государственное планирование. И тот, и другой подход имеют свои плюсы и минусы. Реализация каждого из них имеет достойные примеры для подражания. Я не пытаюсь с высот сегодняшнего дня оценить, что было лучше тогда выбрать. Знаю одно: в тот момент, когда Украина приступила к рыночному реформированию электроэнергетики, никто серьезно эти вопросы не изучал и не анализировал, поэтому трудно сегодня сказать, по каким соображениям Украиной была выбрана именно такая модель функционирования электроэнергетики.
Не ставя под сомнение необратимость тех процессов, тем не менее возьму на себя смелость заявить: именно непродуманная и несвоевременно предпринятая попытка ввести рыночные отношения в электроэнергетике (я уверен — с самыми благими намерениями) привела отрасль к критическому финансовому состоянию, способствовала колоссальному перераспределению финансовых средств, накоплению значительных теневых капиталов, которые начали оказывать серьезное давление на экономику и политику страны.
Это было о том, «кто виноват», а теперь — о традиционном «что делать?».
Последние годы о выбранной нами британской модели оптового рынка электроэнергии и направлениях ее усовершенствования было написано очень много. В том числе и мною. Увы, по-моему, очевидно, что эта модель была внедрена лишь частично и в условиях, при которых рыночные механизмы не могут работать в принципе, а именно: низкий уровень денежных платежей за электроэнергию; огромные задолженности между предприятиями и компаниями—участниками рынка; допотопные системы учета. Все это всесте с отсутствием полной нормативно-правовой базы позволило довольно несправедливо обрушить поток негатива на выбранную модель, что, к счастью, не привело к украинско-британскому конфликту.
Сегодня существует несколько подходов к усовершенствованию, а в некоторых случаях даже к кардинальному изменению существующей модели. Это и уже полтора года томящийся в профильном комитете подготовленный ко второму чтению проект закона «Об основах организации оптового рынка электроэнергии Украины», и концепция организации оптового рынка, подготовленная НКРЭ, и совсем новый взгляд на решение этой проблемы со стороны Минтопэнерго, который был анонсирован на конференции. Сегодня уже ни у кого нет сомнения, что это — Большая Политика! Не буду скрывать, мне ближе всего позиция НКРЭ — постараться избежать радикальных изменений в энергетике, извлечь из существующей и хоть частично, но уже внедренной модели оптового рынка максимум возможного путем ее усовершенствования, а затем, подготовившись концептуально, технически и законодательно, переходить к дальнейшему поступательному его реформированию.
В любом случае, основная проблема на сегодня, как мне кажется, состоит в том, как сделать процесс реформирования электроэнергетики незаполитизированным, ясным, последовательным и результативным при столь различных взглядах на его осуществление?
Убежден, что прежде чем обсуждать ту или иную концепцию реформ, необходимо определиться: каковы цели такого реформирования и какие проблемы предполагается решить за счет его осуществления. Любой процесс реформирования начинать следует лишь тогда, когда точно известно: чего, когда и как мы собираемся достичь.
Электроэнергетика — крайне сложная сфера для реформирования. Прежде всего потому, что эта отрасль связана с жизнеобеспечением государства и любые негативные последствия от внедрения реформ в этой отрасли могут привести к непредсказуемым социальным последствиям для общества и государства. Эффективность и экономичность электроэнергетики чрезвычайно важны, но мы не должны забывать и о том, что главные цели реформирования электроэнергетики — это надежность и качество энергообеспечения, высокая скорость устранения аварий, экологическая безопасность.
Сложность состоит еще и в том, что электроэнергетика — крайне инерционная отрасль, негативные тенденции развиваются в ней медленно, но уверенно. Если их вовремя не отследить и не остановить, это может привести к тому, что за считанные месяцы отрасль может быть отброшена далеко назад даже по сравнению с тем состоянием, в котором она пребывала до реформ. Наглядный тому пример — опыт Калифорнии, которая сегодня столкнулась с чрезвычайно острыми и сложными проблемами в энергетике, для решения которых потребуется много усилий, времени и средств. По прогнозам экспертов, этим летом веерные отключения в штате будут происходить в течение 34 дней, в момент пиковых нагрузок около 3,75 млн. домохозяйств останутся без света. Уже сегодня кризисная ситуация в Калифорнии привела к значительному (до 70%) увеличению тарифов на электроэнергию в зависимости от потребления и доходов населения. Для разрешения кризиса из бюджета штата выделено 13,4 млрд. долл. К счастью для них, Калифорния — богатый штат (величина ВВП этого штата превосходит аналогичный показатель Франции, которая занимает пятое место в мире по уровню ВВП), поэтому, в отличие от нас, имеет средства для решения возникших проблем. Но даже несмотря на это, сегодня Калифорния переживает не лучшие свои дни: значительно ухудшились условия для ведения бизнеса, возросла социальная и политическая напряженность.
Еще один важный момент, на котором я хотел бы остановиться: реформы в электроэнергетике (хотя это относится и к другим отраслям экономики) должны осуществляться не в интересах отрасли, а в интересах общества. Да не обидятся на меня энергетики, но мы не придем ни к чему хорошему, если постоянно будем стенать о проблемах энергетики, забывая о других отраслях. Особенно, если будем забывать о населении. Автору приходилось участвовать во многочисленных совещаниях, напоминавших разговор глухих с немыми. Энергетики, металлурги, машиностроители говорили исключительно о своих проблемах, убеждая присутствующих в том, что если не создать особые условия для той или иной отрасли, то она не выживет.
Убежден, что, планируя преобразования в той или иной отрасли, необходимо прежде всего ориентироваться на интересы общества и страны в целом, лишь в этом случае можно достичь сбалансированного, экономически оправданного развития каждого из упомянутых мною сегментов экономики.
Есть еще одна, наверное, наиважнейшая особенность! Успешный опыт реформирования энергетики в других странах показал, что без жесткой политической воли, без определения полномочного ответственного органа реформы в энергетике осуществить невозможно. Любые реформы, по крайней мере в начальной стадии, сопровождаются дестабилизацией ситуации, находятся в значительной зависимости от цикличности выборных процессов, поэтому начинать их нужно только при наличии уверенности в том, что реформы успеют привести к желаемым результатам в конкретные сроки. Иначе слово «реформы» становится нарицательным.
Что касается Украины, то мы до сих пор не можем понять, кто являлся субъектом разработки и внедрения реформ в энергетике и кто будет нести ответственность за то, что было сделано и не сделано в этой сфере.
На этот вопрос ответить крайне сложно. Вряд ли сегодня стоит даже пытаться выяснять, кто принял решение о выборе модели оптового рынка, кто не довел ее до логического завершения, кто отвечает за то, что происходит с реформированием электроэнергетики сегодня. Как вопрошал незабвенный сатирик: «Ребята, кто шил костюм?» — «Мы!» — отвечали ребята.
Появилась ли сегодня ясность с тем, кто будет осуществлять реформирование энергетики в Украине и кто отвечает за то, что делается и будет делаться в этом направлении? Почти десятилетняя история Украины показала, что вряд ли таким органом может быть Минтопэнерго, которое за это время почти десять раз поменяло свою структуру и функции, не говоря уже о руководителях министерства, которые пребывают на своем посту не более года. Вряд ли может быть таким субъектом и Кабинет министров, поскольку и там велика сменяемость кадров, обусловленная отсутствием четкой политической структуризации общества, да и сегодня в процессе осуществления политической реформы и при отсутствии закона о Кабмине его роль в процессах реформирования энергетики не совсем понятна. Не может быть таким субъектом и профильный комитет ВР Украины, поскольку, во-первых, он является коллегиальным органом крайне политизированной и нестабильной ВР, и, кроме того, за девять месяцев до выборов бессмысленно начинать столь серьезную и долгосрочную работу.
Оптимальным субъектом формирования и внедрения реформ в энергетике, на мой взгляд и по мнению большинства участников конференции, сегодня мог бы стать орган при Президенте Украины. Особенно учитывая то обстоятельство, что вследствие реформирования политической системы с целью обеспечения преемственности и стабильности в действиях исполнительной власти центр тяжести управления государством и ответственности за происходящее в стране неизбежно будет смещаться в сторону Президента Украины.
В заключение хотелось бы также остановиться на моментах, о которых мы порой забываем, но которые являются определяющими для успеха реформ. Прежде всего это наличие социальной и общественной поддержки реформ. Еще ни в одной стране не удалось осуществить реформы без такой поддержки. Презентация, обсуждение и защита предлагаемых концепций реформирования должны проходить публично, а не кулуарно. Предложения должны озвучиваться их инициаторами, и общество должно знать, чего ему ждать в процессе и после осуществления реформ и кому оно обязано достигнутыми успехами и неудачами.
Реформы в электроэнергетике не должны ограничиваться определением основ организации оптового рынка, они должны включать в себя широкие институциональные преобразования, то, что мы называем административной реформой. Без приведения принципов управления отраслью в соответствие с требованиями рыночной среды никакая рыночная модель не будет работать эффективно.
И, наконец, наверное, ни у кого не должно быть сомнения, что ключевым элементом реформирования является законодательство. Причем, законодательство опережающее, а не вечно запаздывающее, как это происходит сейчас. Не понять этого сегодня — обречь себя наступить на все грабли мира!
P.S. В четверг 5 июля 2001 года с редким единодушием депутаты проголосовали (305 голосами) за закон «Об основах функционирования оптового рынка электроэнергии Украины». Трогательное чувство вызвало то, что в едином порыве либерализационных реформ в энергетике слились и левые, и правые, и центристы.
Автор не считает себя вправе критиковать действия конституционного большинства Верховной Рады. Меня лишь удивляет, что ни авторы этого закона, ни депутаты не участвовали в конференции, в ходе которой ведущие специалисты из десятков стран мира рассказывали о своем опыте и о своих ошибках в реформировании энергетики. Вспоминается незабвенное: «У советских собственная гордость!»
Видимо, мы будем-таки наступать на грабли.