Как сделать украинцев менее уязвимыми к популизму?
Под таким заголовком 4 сентября 2019 г. вышла аналитическая записка Центра экономической стратегии (ЦЭС). На его сайте отмечается, что это неправительственный исследовательский центр по вопросам экономической политики. ЦЭС не поддерживает какие-либо политические партии или политических лидеров и является членом Реанимационного пакета реформ (РПР) - общественной платформы, объединяющей ведущие неправительственные организации и экспертов со всей Украины и выполняющей функции координационного центра по разработке и реализации ключевых реформ в стране.
Итак, как сделать украинцев менее уязвимыми к популизму? В аналитической записке ЦЭС отмечается: "В последние годы популистские движения приобретают все большую популярность в мире. Украина не является исключением: наше исследование свидетельствует, что в среднем 84% населения поддерживают популистскую политику, а 59% не только поддерживают популистскую политику, но и считают ее реалистичной. …мы видим, что в некоторых вопросах поддержка популизма особенно устойчива, и никакая аргументация не способна существенно ее ослабить. Примером такого вопроса является государственное регулирование цен: приверженцы этой политики не способны преодолеть аргументы против".
Далее авторы аналитической записки выбрали для аргументации восемь популистских политик, которые, по их убеждению, не являются реалистичными, две из них следующие:
- газ, добытый в Украине, направить на нужды населения;
- снизить цены газа в два раза.
Вот как в ЦЭС объясняют "популистичность" этих двух политик.
"Газ, добытый в Украине, направить на нужды населения. Это предложение нереалистично. На самом деле газа, добытого в Украине госкомпаниями, недостаточно для нужд населения, и государство не может заставить частных производителей продавать газ гражданам по низким ценам. Кроме того, такая политика приведет к снижению добычи газа, поскольку уменьшит привлекательность инвестиций в добычу, а также повлечет за собой рост в будущем объемов импорта газа и увеличение дефицита бюджета (поскольку природный газ будут покупать на мировом рынке и продавать гражданам по цене, ниже рыночной). Также такая политика наверняка приведет к росту коррупции из-за возможности воспользоваться разницей между двумя ценами природного газа, продавая газ предприятиям по ценам для населения.
Снижение цены газа в два раза. По аналогии с предложением о государственном регулировании цен на лекарства и продукты, это предложение также является популистским. Установление цены ниже рыночной приведет к дефициту на рынке газа, если государство будет покрывать эту разницу в цене (в данном случае из-за уменьшения добычи газа), и коррупции. Таким образом, возникает коррупционный риск, что газ для предприятий будет продаваться по ценам для населения. Несмотря на это, такая политика также приведет к значительному росту расходов бюджета (а следовательно, к дефициту бюджета и инфляции) и замене системы таргетированных субсидий (когда государство помогает тем, кто в этом нуждается) на систему, при которой помощь будут получать не только бедные, но и богатые".
Таким образом, исходя из объяснений ЦЭС, популизм в этих двух направлениях состоит в следующем.
1. Газа, добытого в Украине государственными компаниями, недостаточно для нужд населения.
2. Государство не может заставить частных производителей продавать газ гражданам по низким ценам, поскольку такая политика приведет к снижению добычи газа, что уменьшит привлекательность инвестиций в добычу.
3. Установление цены ниже рыночной приведет к дефициту на рынке газа, а государство будет покрывать разницу в цене из-за уменьшения добычи газа.
4. Возникает коррупционный риск, что газ для предприятий будет продаваться по ценам для населения.
5. Такая политика также приведет к значительному росту расходов бюджета (а следовательно, к дефициту бюджета и инфляции) и замене системы таргетированных субсидий (когда государство помогает тем, кто в этом нуждается в) на систему, при которой помощь будут получать не только бедные, но и богатые.
Именно эти аргументы, по мнению авторов ЦЭС, невозможно преодолеть при определении критерия популизма двух названных направлений. Остановимся отдельно на каждом аргументе относительно его "популистичности".
Аргумент №1: газа, добытого в Украине госкомпаниями, недостаточно для нужд населения.
Каждый, кто квалифицированно занимается вопросами энергетики, знает, где в открытом доступе можно найти структуру баланса природного газа на соответствующий год, а также планы по его добыче. В частности, "Нафтогаз" на своем сайте размещает достаточно доступные графические материалы, наглядно демонстрирующие структуру поступления и потребления газа в Украине.
Из годового отчета группы "Нафтогаз" (см. на сайте НАК) следует, что за 2018 г. добыто 16,6 млрд кубометров газа, в т.ч. 15,5 млрд - ПАО "Укргаздобыча" и 1,1 млрд - ПАО "Укрнафта". Следует заметить, что группа "Нафтогаз" по итогам 2018 г. не выполнила своих обязательств по добыче газа на 1 млрд кубометров. Так, распоряжением Кабмина от 28 декабря 2016 г. №1079 "Об одобрении Концепции развития газодобывающей отрасли Украины" предполагалось, что в 2018 г. УГД добудет 16,5 млрд кубометров газа, реально добыли только 15,5 млрд.
Исходя из отчетных данных "Нафтогаза", аргумент о том, что газа, добытого в Украине госкомпаниями, недостаточно для нужд населения, не отвечает действительности. Природного газа, добытого группой "Нафтогаз", достаточно для удовлетворения нужд населения.
Аргумент №2: государство не может заставить частных производителей продавать газ гражданам по низким ценам.
Использование такого аргумента авторами аналитики свидетельствует либо об их непрофессионализме, либо же о сознательной манипуляции в вопросах обеспечения газом социальных потребителей. В любом случае ни то, ни другое недопустимо в работе центра, акцентирующего на том, что строит принципы своей работы "на основе знаний". Знания же состоят в том, что никто и никогда в истории Украины не предлагал и тем более не принуждал частных добытчиков продавать газ гражданам по низким ценам. Независимые частные добывающие компании осуществляют свою деятельность в Украине исключительно на рыночных и конкурентных принципах.
Таким образом, государство никогда не заставляло и не намеревалось заставлять частных производителей продавать газ гражданам по низким ценам.
Аргумент №3: установление цены ниже рыночной приведет к дефициту на рынке газа, а государство будет покрывать разницу в цене из-за уменьшения добычи газа.
Для опровержения этого аргумента достаточно, в отличие от авторов ЦЭС, проанализировать аудиторские отчеты "Укргаздобычи" за последние годы о наличии или отсутствии финансовых ресурсов в условиях, когда газ этой компании поставляется для нужд населения.
В годовых отчетах правления ПАО "Укргаздобыча" за минувшие годы о результатах финансово-хозяйственной деятельности и основных направлениях деятельности отмечалась необходимость финансирования первоочередных среднегодовых капзатрат в размере около 30 млрд грн и подчеркивалось, что уменьшение финансирования приведет к снижению объемов добычи. Финансирование всей пятилетней программы добычи оценивалось в 90 млрд грн.
Согласно данным аудиторских отчетов только за три года с начала повышения цен газа (2016–2018) УГД получило за счет амортизации и чистой прибыли свыше 92 млрд грн. При этом фактические капинвестиции за этот же период составили всего 39 млрд грн.
Таким образом, УГД в условиях "установления цены ниже рыночной" только за последние три года получило финансовый ресурс (без каких-либо заимствований), вполне достаточный для финансирования всей пятилетней программы добычи газа (см. табл. 1).
За 2016–2018 гг. в "Укргаздобыче" сформировался профицит средств на финансирование капинвестиций в сумме более 52 млрд грн. Предприятие за данный период не смогло освоить и половины этого объема. К тому же еще раз следует отметить, что такой профицит финансирования был обеспечен в условиях "установления цены ниже рыночной". Так о какой необходимости возмещать "Укргаздобыче" из бюджета "разницу цены ниже рыночной" можно говорить?!
Вместе с тем изложенное свидетельствует о неэффективном управлении национальной добывающей компанией и неспособности ни менеджмента "Нафтогаза", ни наблюдательного совета выполнять взятые на себя обязательства. А что касается вопроса использования профицита средств, полученного от реализации газа собственной добычи для населения, то это отдельный пласт, при объективном рассмотрении которого со стороны акционера полетела бы не одна голова "эффективных менеджеров".
Таким образом, авторы указанной выше аналитики, используя заезженные лозунги и не проверяя цифры, сами могут стать объектом своего исследования.
Аргумент №4: возникает коррупционный риск, что газ для предприятий будет продаваться по ценам для населения.
Если бы авторы доклада ЦЭС, прежде чем писать о коррупционных рисках, ознакомились с Кодексом газотранспортной системы и Кодексом газораспределительных сетей, то узнали бы о существовании информационной платформы для обеспечения электронного взаимодействия и документооборота между субъектами рынка природного газа и о технических требованиях к этой информплатформе, согласно которым в условиях суточного балансирования коррупционный риск того, что газ для предприятий будет продаваться по ценам для населения, равен нулю.
Аргумент №5: политика более низкой цены для населения приведет к значительному росту расходов бюджета и замене системы таргетированных субсидий на систему, при которой помощь будут получать не только бедные, но и богатые.
Очередной лозунг, не подкрепленный никакими цифрами и расчетами, хотя такие расчеты не слишком сложные. По данным УГД, его общая годовая сумма всех платежей в бюджет от всех видов деятельности (включая производство нефтепродуктов) составляет 50 млрд грн, в которой на налоги от реализации природного газа приходится около 45 млрд. А законопроектом о госбюджете-2019 предусмотрены расходы на выплату населению жилищных субсидий и льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) в сумме 55 млрд грн.
Таким образом, в условиях приближения цены для населения к "рыночной" общая сумма налогов от реализации газа для населения недостаточна для покрытия необходимых субсидий, а любое повышение цен повлечет за собой стремительное увеличение субсидий. В свою очередь, при отсутствии таких субсидий последствием будет стремительный рост задолженности за использованный газ и ЖКУ. Что, кстати, уже происходит, - задолженность потребителей перед "Нафтогазом" превышает 100 млрд грн.
Учитывая предыдущие обоснования о достаточности собственных финансовых ресурсов, снижение цены газа для населения не приведет к росту расходов бюджета, его дефициту и инфляции. Уменьшение цены должно базироваться на понятных экономических расчетах, а они, в свою очередь, должны коррелироваться на уровень платежеспособности бытовых потребителей, которая должна увеличиваться с ростом экономики страны.
В целом приведенные аргументы о популизме при распределении газа собственной добычи и госрегулировании цен газа для нужд населения не выдерживают критики, являются непрофессиональными, не соответствуют действительности и, как бы смешно это ни звучало, популистичны.
Проблема цен газа и тарифов на коммунальные услуги в Украине реально существует и требует решения. Действительно, одним из способов такого решения может быть невмешательство государства в процесс формирования цен и тарифов на энергоносители. Те, кто исповедует такой принцип, должны четко заявить, что государство не только не будет вмешиваться в рыночные механизмы формирования цен и тарифов, но и будет гарантировать поставщику право на полное отключение от газо- и теплоснабжения любых потребителей, задолжавших за эти услуги. В таком случае будет действительно обеспечен рыночный механизм отношений. Но и ответственность для власти наступит мгновенно. И это будет честно.
Есть и другой способ достичь цели. Для этого нужно только осознать, что реальный рынок природного газа возможен при наличии платежеспособного потребителя, дееспособного антимонопольного органа и справедливой правовой системы. Без этих трех составляющих невозможно существование реального рынка газа и тем более рыночной цены на него. Это касается сегмента потребления газа и бытовыми потребителями, и промышленностью.
Отсутствие в стране хотя бы одного из приведенных выше элементов приводит к:
- государственному регулированию цен на природный газ для бытовых потребителей, значительная часть которых (свыше 50%) неплатежеспособны;
- злоупотреблениям и коррупции со стороны участников, которые имеют влияние на антимонопольные органы и правовую систему в стране, стараются получить максимальную маржу при поставках газа потребителю, искажая при этом (в т.ч. и с помощью государственных национальных компаний) принципы либеральной политики, и, пользуясь неограниченным бюджетом, создают лишь видимость конкуренции.
О государственном регулировании
В классическом понимании рыночная цена определяется в условиях свободной конкуренции (спрос-предложение). Спрос означает платежеспособность потребителя (реальное наличие денег у покупателя). Реальный рынок не реагирует на потребности, не обеспеченные реальной платежеспособностью потребителя.
На сегодняшний день субсидии из госбюджета на оплату газа и тепловой энергии составляют около 50% их общей стоимости. Наличие таких субсидий означает отсутствие платежеспособности у более 50% населения. При отсутствии платежеспособности и наличии субсидий у более 50% населения невозможно определить настоящий спрос на природный газ. Поэтому в силу вступает нормативное регулирование потребления газа, тепловой энергии - установление норм потребления, определение механизмов оплаты, невозможность отключения. А при отсутствии реального спроса рыночная цена невозможна. Круг замкнулся.
При постоянном изменении регулируемых цен на газ возникает вопрос: почему при отсутствии платежеспособного потребителя и реального спроса (а не нормированного) цены на газ постоянно растут? На сегодняшний день ответ на этот вопрос не лежит в плоскости расчетов экономически обоснованных цен, а является заранее очевидным: цены растут, потому что это выгодно "независимому" монополисту, ресурсы которого без какой-либо конкуренции поставляются неплатежеспособному потребителю с одновременным предоставлением такому потребителю финансовой поддержки из бюджета в виде субсидии, которая в результате окажется на счетах того же монополиста. Таким "независимым" монополистом является НАК "Нафтогаз Украины". Именно такой монополист заинтересован без конкуренции продавать свой товар по максимально возможной цене.
"Нафтогаз" вне сомнения является монополистом, ведь потребности населения в газе и теплоэнергии удовлетворяются по отдельно определенному правительством механизму и только за счет ресурсов, принадлежащих "Нафтогазу".
Каким образом монополист может обосновать необходимость повышения цены на свой ресурс в условиях отсутствия платежеспособного потребителя? Правильно, приравнять себя к участнику того рынка, где есть самая высокая цена природного газа. А такая цена есть там, где есть реальный спрос на газ и существует платежеспособный потребитель, - в Европе.
Владея неограниченным финансовым ресурсом и имея прямой двусторонний доступ (без участия Кабмина) к переговорам с кредиторами правительства (МВФ), "Нафтогаз" сумел "убедить" кредиторов и часть общества в том, что и для него, "независимого" монополиста, существует рыночная цена, - и это цена немецкого хаба. Именно по настоянию "Нафтогаза" в меморандум, очевидно, были включены требования о необходимости повышения цены газа для населения до так называемого импортного паритета. И именно под эти обязательства Украине предоставлен кредит МВФ. И именно поэтому МВФ требует, как и любой кредитор, соблюдения условий сделки.
То есть в условиях отсутствия конкуренции и реального спроса (который бы обеспечивал оптимальный объем потребления ресурсов) и в результате установления цены на уровне импортного паритета "Нафтогаз" может продавать свой газ по самой высокой цене с гарантированной оплатой (за счет средств госбюджета), - мечта каждого монополиста. И "Нафтогаз", который позиционирует себя как приверженец рыночных реформ и даже судится с Кабмином, ни в коем случае не оспаривает постановлений правительства, которыми только его обязали продавать газ для населения. Он лишь настаивает на необходимости установить самую высокую цену на свой газ.
То, что в госбюджете не хватает средств на субсидии для неплатежеспособных потребителей, кажется, мало беспокоит "независимого" монополиста. А зря. Ведь именно дефицит таких субсидий привел к накоплению огромных долгов за газ. Сейчас наличие таких долгов руководство "Нафтогаза" превратило по сути в инструмент бизнес-политического противостояния, втянувшись в борьбу за перераспределение собственности газораспределительных сетей. Но наступит время, когда национальной компании придется возвращать заимствования, привлеченные для закупки газа. А при таком уровне нерасчетов за газ сделать это будет очень сложно.
Логичный вопрос к регулятору цены газа для населения (в этом случае к правительству): зачем в который раз повышать цены на газ для населения при отсутствии платежеспособного потребителя, и откуда возникнет источник для выплаты необходимых субсидий? Ведь платежеспособность потребителей зависит от темпов роста экономики Украины.
Цены на газ и теплоэнергию должны формироваться согласно законодательству Украины - на экономически обоснованном уровне, а также обязательно учитывать динамику изменения платежеспособности бытовых потребителей.
Экономически обоснованная цена, рассчитанная на основе отчетных данных "Укргаздобычи", "Укртрансгаза" и газораспределительных предприятий, имеет свою ориентировочную структуру (см. табл. 2).
Сразу хочу предупредить спекуляции и объяснить причину отклонения расчетной цены от обещанной ранее в 3,55 грн/кубометр. Это новые входные параметры экономической модели от "Нафтогаза" и НКРЭКУ: другие операционные затраты (исследования, разработка и разведка) - 100 грн, расходы на хранение газа - 65 грн, увеличение амортизации - 87 грн, обслуживание кредитов - 30 грн, капитальные инвестиции на рост объемов бурения - 42 грн, соответствующее увеличение цены газа с рентой и НДС - 571 грн. Плюс увеличение тарифа убыточного "Укртрансгаза" (65 грн), тарифов убыточных облгазов (528 грн) и профит на поставки газа (131 грн).
Всего - дополнительные 1295 грн на все "хотелки" всех звеньев цепи. И все довольны!
При действующих условиях, когда цена на газ для населения привязана к ценам импортированного газа, определить реальную потребность в субсидиях весьма проблематично, потому что такие цены существенно меняются в течение года, а также они значительно выше экономически обоснованной цены. Проведение верификации и уменьшение субсидий в таких условиях (кроме того, что это весьма чувствительно для общества) не принесет желаемых результатов, поскольку следствием любого уменьшения субсидий при высокой цене будет накопление задолженности за газ.
И напоследок хотелось бы вернуться к вопросу: что же такое популизм, и кто является популистами в современной Украине?
В сфере энергообеспечения Украины такие популисты, безусловно, есть. Их можно и нужно идентифицировать по принципу "громкие обещания при нулевом результате". Популисты - это те, кто разрабатывал, принимал и внедрял Концепцию развития газодобывающей отрасли Украины (Программу добычи газа до 2020 г.), для выполнения которой повышали цены газа и которую провалили, так и не найдя ответственных. Популисты - это те, кто в начале процесса резкого повышения цен на газ щедро засевал субсидиями всех желающих, а уже через год начал хаотично выбрасывать из перечня субсидиантов незащищенные слои населения, оставляя кумовьев, сватов, братьев и других "правильных" потребителей. Популисты - это те, кто, цепляясь за должность, брал на себя обязательства, которые не мог, да и не собирался выполнять. В частности, это касается руководителей "Нафтогаза", которые обязывались еще в марте 2019 г. добыть до 1 января 2020-го по меньшей мере 18,2 млрд кубометров газа (даже в марте 2019 г. эта цифра выглядела издевательски комичной), брались отделить деятельность по транспортировке газа согласно модели, выбранной Кабмином (распоряжение КМУ от 20 марта 2019 г. №161-р.), обещали ликвидировать "Нафтогаз" (в 2015 г. молодой менеджмент этой компании), обещали, что после выигрыша в Стокгольмском арбитраже цены для населения снизятся вдвое, а "Газпром" будет платить за транзит в три раза больше, и прочее.
В целом вызовы, стоящие перед газовой отраслью после пяти лет неуклонных реформ, как никогда актуальны среди угроз национальной безопасности Украины и относятся к главным проблемам защиты интересов государства в энергетической сфере страны.
Думай… те!