Почти 20 лет после обретения Украиной независимости, пять лет после оранжевой революции и несколько недель после избрания Виктора Януковича новым президентом страны огромные объемы потребления газа Украиной по-прежнему остаются тем фактором, который обуславливает ее чрезвычайно уязвимое положение и является препятствием к стабильности, развитию, а также политической и экономической трансформации страны.
Можно констатировать, что газовая политика страны до сих пор сводилась преимущественно к действиям ограниченного круга лиц, тайно создававших механизмы краткосрочного действия и сомнительные туманные схемы, чтобы избежать проведения тяжелых, но необходимых реформ. Январский 2009 года долгосрочный газовый контракт между «Газпромом» и «Нафтогазом» улучшил ситуацию, но на практике остается темой постоянных пересмотров и неуверенности. Из-за отсутствия реформ в газовом секторе страны и его непрозрачности «Нафтогаз» поддерживают благодаря искусственной финансовой поддержке государства. Это наносит большой ущерб государственному бюджету, ведь потребности страны в финансировании развития инфраструктуры, здравоохранения и образования огромны. Украинцы уже заплатили очень высокую цену за то, что ни президенты, ни правительства всерьез не занимались решением критически важного газового вопроса. Как следствие, на протяжении последних лет Украина переживает опасную напряженность и неуверенность в отношениях с Россией из-за поставок газа и транзита, тогда как Евросоюз постоянно сталкивается с угрозой перебоев в транзите российского газа по украинской территории.
До сих пор максимум, что делала Украина, это говорила о реформах и очертила вопросы в целом. Теперь словам должны отвечать поступки. Этот процесс радикальных реформ в газовом секторе будет тяжелым, даже мучительным в начале, но это единственный способ для Украины за следующие пять лет стать другой страной, а для украинцев — стать намного богаче. От всех украинских элит, как политической, так и экономической, сейчас в значительной степени зависит, удастся ли проявить сильную волю, огромное чувство ответственности, действенное лидерство и поддержку решительного осуществления этих радикальных, исторических реформ.
Часы отсчитывают последние минуты перед тем, как стране, ее населению, экономике и отношениям и с Россией, и с Евросоюзом будет нанесен беспрецедентный ущерб. В следующие шесть месяцев остается последний шанс воспользоваться всеми пока упущенными возможностями и создать соответствующие временные рамки для планирования и реализации этих радикальных и огромных по объемам реформ. Кто-то из украинцев может считать, что им все равно, и предпочтет потреблять дешевый газ. Правда заключается в следующем: если эта система останется, то государство сможет заботиться и инвестировать все меньше, и, в конце концов, населению придется платить не только большую цену за потребленный газ, но и очень высокую политическую и экономическую цену, ведь бюджет государства значительно сократится. Это может только ухудшить благосостояние украинцев. Таким образом, альтернативы просто нет. Сделает ли новоизбранный президент Виктор Янукович этот исторический шаг? Вне всякого сомнения, он способен его сделать. Как также нет сомнений в том, что реформы сработают и должны проводиться уже сейчас.
Пять важных причин для неотложных радикальных реформ
Первая причина заключается в том, что нынешняя система государственных субсидий на газ, потребленный государственным сектором (а это около 30 миллиардов кубометров газа в год, в том числе в среднем 18 млрд. для населения + в среднем 11 млрд. для теплокоммунэнерго + 0,5—1 млрд. на все остальное), больше не является жизнеспособной. Размер этой субсидии за последние годы значительно увеличился, прежде всего потому, что цены на импортируемый газ существенно выросли с января 2006 года, а с января 2010 года достигли своего максимального рыночного уровня.
«Нафтогаз» ежегодно вынужден закупать для поставок государственному сектору около
10 млрд. кубометров импортируемого газа, чтобы дополнить свое собственное дешевое производство. Этот газ, особенно импортный, продается по цене значительно ниже цены окупаемости. Среднегодовая цена газа от «Газпрома» равна 280 долл. за тысячу кубометров, тогда как средняя цена для государственного сектора составляет почти 85 долл. за тысячу кубометров. Государственный сектор платит только около 25% от реального счета за газ, и эта субсидия заложена в государственном бюджете.
К тому же нужно принять во внимание, что номинальные цены на газ не росли в течение последнего года, в то время как инфляция увеличивалась, а осуществлявшиеся до этого повышения цен часто отставали от уровня инфляции. Таким образом, реальная цена газа, которую платит население, на самом деле уменьшилась, если принять во внимание, что зарплаты тянутся за инфляцией. Украина — не нефтегосударство, она не может себе позволить продавать газ своему народу по таким низким ценам.
Проще говоря, с одной стороны, население не платит рыночную цену за потребляемый газ, а с другой — эта сумма тратится из государственного бюджета абсолютно неэффективным и деструктивным образом, хотя она могла бы служить другим, более полезным целям перераспределения. Конечно, поставки газа населению в Украине жизненно более важны, чем в любой другой европейской стране. Эта социальная политика перераспределения через субсидированную цену газа вполне понятна. Но она не по карману стране, поэтому должна быть реформирована. Беднейшие слои не должны немедленно брать на себя бремя такого повышения цен, но остальное население должно в ближайшее время начать платить больше и быть готовым делать это по прозрачной схеме повышения цены, как того требует Международный валютный фонд. Конечная цель — сделать эту политику перераспределения более эффективной: все деньги, которые правительство сможет сэкономить путем повышения цены, должны быть инвестированы в энергосбережение. Речь идет о повышении эффективности теплокоммунэнерго, модернизации устаревших сетей, улучшении теплоизоляции помещений или установлении газовых счетчиков. Это создаст рабочие места, сэкономит сотни миллионов долларов на импорте и стабилизирует отношения с Россией. А финансовое состояние «Нафтогаза» должно улучшиться путем увеличения цены, установленной для внутренней добычи газа.
Вторая причина тесно связана с первой: стабильность страны, благосостояние, а также политическая и экономическая трансформация только усилятся, если в газовом секторе произойдут радикальные изменения. Украина имеет экономическую, демографическую, образовательную базу, а также базу природных ресурсов, так же, как и технологический потенциал, чтобы за семь-десять лет догнать Польшу при ее нынешнем уровне развития и реформ. Но это требует мужества и перспективного видения, чтобы трансформировать одно из структурных препятствий страны на пути реформ — газовый сектор. Связь между реформой газового сектора и стабильностью, благосостоянием и развитием является непосредственной.
Третья причина заключается в том, что не только политика государственных субсидий является недопустимой. Также нужно положить конец всей неофициальной политической и экономической системе, связанной с газовым сектором. Ни для кого ни в Украине, ни за рубежом не секрет, что благодаря газу незаконно и несправедливо обогащаются многие представители украинской политической и экономической элит — за счет рядовых потребителей газа и за счет государства. Более того, непрозрачные газовые схемы стали причиной политической и экономической нестабильности. Не вызывает сомнений, что именно они привели к сегодняшней почти катастрофической финансовой ситуации в «Нафтогазе» и госбюджете в целом. Пока частные, личные интересы питают незаконную торговлю, хищение и неэффективное использование государственных средств, ни реформы, ни какие-либо улучшения просто невозможны. Реформы могут нанести вред личным интересам элит и заинтересованных сторон, но от них выиграет как украинский народ, так и Украина как государство.
Четвертая причина объясняется следующим: несмотря на то, что Украина не является частью Европейского Союза и до сих пор не уверена в перспективе получения членства в ЕС, не заключила ни одного контракта на транзит с компаниями из ЕС и еще может искать свой особый путь между ЕС и Россией, она является европейской страной, от которой в значительной степени зависят в поставках газа как Россия, так и Европейский Союз. Таким образом, Украина должна быть стабильным, предсказуемым партнером. На протяжении последних лет стабильность газопоставок на европейскую часть континента Евросоюз все больше связывает с Украиной. Ведь, с точки зрения ЕС, Украина несет большую ответственность за все возникавшие кризисы, независимо от того, какую роль в них играла Россия, и именно из-за отсутствия реформ в своем газовом секторе. Сегодня для Украины чрезвычайно важно доказать, что она не источник проблем и рисков, а ключевой актив стабильности и безопасности поставок газа, она предсказуема и надежна.
Россия, кажется, избрала вариант альтернативных трубопроводов, в обход территории Украины. Европейские партнеры не будут ждать бесконечно долго и не дадут обмануть себя мнимыми, частичными реформами. Украинские элиты имеют право считать, что ЕС не предоставил стране достаточных стимулов и поддержки и не может заставить их провести неотложные реформы. Но они не должны недооценивать важности того сигнала, который поступит в случае серьезного воплощения реформ. Поэтому неудивительно, что при отсутствии трансформаций в украинском газовом секторе Евросоюз и его страны-члены в лучшем случае осторожны, в худшем — разочарованы, а иногда даже раздражены. Ведь начало реформ было бы аргументом в пользу предоставления Украине дополнительной помощи и поддержки, которые ей крайне необходимы.
Это стало бы позитивным сигналом для инвесторов и способствовало бы улучшению бизнес-климата в стране, а также продемонстрировало бы, что компетенция украинских высокопоставленных чиновников заслуживает доверия европейских и глобальных игроков. Это безусловно помогло бы украинским компаниям получить кредиты и выйти на международные рынки. Поскольку успех украинского крупного бизнеса также связан с успехом страны и ее восприятием в мире. Не нужно также недооценивать способность украинских избирателей понять, что их вводит в заблуждение их собственная элита. Трудолюбивый украинский народ пережил сложные времена и ситуации и заслуживает значительно лучших условий жизни и более глубоких отношений с Евросоюзом, чем сегодня.
Пятая причина, последняя, но не менее важная, заключается в том, что реформы могут способствовать быстрому прогрессу и структурным изменениям. Предположение, что любой украинский политик, настаивая на повышении цен на газ, совершает политическое самоубийство, является неправильным при условии, что народ проинформирован и понимает необходимость и цель таких решений. Простые украинцы должны убедиться, что элиты серьезно настроены на реформы в энергетическом секторе и принимают решения в интересах страны. Но ответственными должны быть не только элиты, но также население и потребители газа. В действительности это станет решающим испытанием для украинской нации — понять, что сначала нужно пойти на некоторые жертвы ради своей страны. Эти реформы требуют совместных общенациональных усилий.
Семь приоритетов реформирования
Первый приоритет — установить в течение 12 месяцев в каждом доме страны индивидуальные газовые счетчики и повысить цены на газ. Поразительно, что выполнение этой задачи, которая на повестке дня стоит уже более шести лет, продвигается так медленно. Свыше 4 миллионов потребителей до сих пор не имеют счетчиков газа. Затем — провести полный государственный аудит потребления газа государственным сектором. Также нужно немедленно, с апреля 2010 года, начать прогрессирующее повышение цен на газ для государственного сектора и организовать информационное обеспечение и четкую и прозрачную дискуссию об использовании дополнительных денежных поступлений. Это также поможет возобновить сотрудничество с МВФ. А почему бы не ввести политику, при которой домохозяйства, которым удается существенно сократить потребление газа, получат скидку на оплату газа?
Второй приоритет — разрешить масштабные иностранные, частные инвестиции и технологическое усовершенствование газодобывающего сектора страны. Поражает то, что ежегодная добыча газа в Украине в течение последних пяти лет увеличилась только на 1 млрд. кубометров, в то время как страна постоянно переживает конфликты, связанные с его импортом. По оценкам экспертов, добычу газа в стране можно было бы легко увеличить на 5 млрд. кубометров в год. Здесь, опять-таки, украинская элита должна признать, что страна не способна поддерживать российскую модель. В Украине далеко не такие ресурсы газа, как в России, но даже в России активно работают крупные частные и иностранные компании. Следовательно, Украине нужно создать хорошие возможности для инвестиций и пресечь попытки влиять на газовый сектор путем коррумпированных схем или непрозрачных процедур. Это даст государственной казне деньги, а промышленному рынку или экспорту — газ.
Третий приоритет — обеспечить безопасность и долгосрочную надежность устаревающей газотранспортной системы страны, состояние функционирования которой вызывает беспокойство. Украина может или придерживаться дорожной карты, выработанной вместе с Еврокомиссией в марте 2009 года в Брюсселе, или избрать вариант консорциума — путем продажи части ГТС российским и/или европейским компаниям либо аренды системы в результате концессии. В обоих случаях ей нужно делать четкие, всеобъемлющие, быстрые и полностью прозрачные шаги, поскольку создание атмосферы доверия является сейчас наиболее актуальным вопросом. Принимая это важнейшее решение, Украина в любом случае должна убедиться в том, что есть достаточное финансирование на долгосрочную перспективу для обеспечения дальнейшего беспроблемного функционирования системы в течение многих лет, что существуют соответствующие правовые рамки, обеспечивающие справедливое, конкурентное и предсказуемое регулирование, что весь процесс прозрачен. Кроме того, она должна обеспечить усиление прозрачности потоков и объемов и доступность на постоянной основе данных для всех сторон, задействованных в цепи газопоставок.
Также Украина должна разрешить проведение новой, независимой оценки технического состояния ее газотранспортной системы. Данные последнего исследования INOGATE слишком устарели. Строительство газоизмерительных станций на украинской стороне украинско-российской границы столь же важны, как и гармонизация процедур измерения объемов газа. Ставки слишком высоки, и если Украина не обеспечит необходимой прозрачности и надежности, давление по строительству альтернативных трубопроводов для российского газового экспорта в Европу, таких как «Северный поток», «Ямал-2», «Южный поток» и «Голубой поток-2», станет непреодолимым.
Четвертый приоритет — реформировать «Нафтогаз» и регулирование рынка. Европейский рынок предлагает для этого модель, и Украина взяла на себя обязательства по осуществлению этих реформ, чтобы стать членом Европейского энергетического сообщества. Проект закона о газе должен быть проголосован в Верховной Раде и, что еще важнее, воплощен на практике. Но этих мероприятий явно недостаточно. Срочно необходимо улучшить парламентский контроль и контроль гражданского общества над «Нафтогазом», ужесточить контроль над всеми его финансовыми операциями и обеспечить его более эффективную работу. Разукрупнение компании по видам экономической деятельности является ключевым шагом, поскольку это позволит «Укртрансгазу» эффективно работать над контролем и использовать все сборы за транзит газа (или часть из них в случае создания консорциума) для инвестиций в модернизацию газотранспортной системы. Такое разукрупнение может быть успешным только при условии проведения политики, направленной на прогрессирующее сокращение субсидий, иначе это просто разрушит «Нафтогаз».
Также чрезвычайно важно, чтобы регулятор энергетического сектора стал независимым и так же независимо вводил правила конкуренции, ценообразования, доступа к рынку и инфраструктуре, а также правила регулирования. Желательно, чтобы на украинском рынке в газовом секторе на рыночных принципах конкурировали разные игроки, в том числе, например, и российские компании. Этот процесс уже начался, но его нужно поддерживать и в дальнейшем, при условии, что эти компании соблюдают правила конкуренции, платят налоги в Украине и создают конкурентную среду, пытаясь завоевать новых потребителей, улучшая сервис, эффективность и снижая цены. И государство, и конечный потребитель от этого только выиграют.
Пятый приоритет — разрешить масштабные инвестиции в энергоэффективность и возобновляемые источники энергии ради сокращения потребления газа. Такие инвестиции должны быть огромными, так же, как и потребность в создании привлекательной инвестиционной среды. Это должно быть стратегической задачей для нового правительства. Что касается производства энергии, а также, во многих случаях, и промышленного сектора, то только иностранные частные инвестиции могут обеспечить изменения. Большие объемы государственных средств и соответствующие правовые меры должны быть направлены на население с целью инвестиций, например, в теплоизоляцию. Ради этого Украина должна создать лучший инвестиционный климат, усилить и стабилизировать регулирование рынка, обеспечить верховенство закона и повысить цены для потребителей государственного сектора. Тогда мировое финансовое сообщество сможет оценить Украину как среду, благоприятную для бизнеса, в частности по энергоэффективности и возобновляемым источникам энергии, и поторопиться с инвестициями именно в эти сферы. Есть все предпосылки для этого.
Шестой приоритет — не тратить время и энергию на совершенно нереалистичные проекты и идеи, отвлекающие внимание от конкретных проблем, требующих неотложного решения. Например, идея построения регазификационной установки для сжиженного природного газа на черноморском побережье. Или участие в проекте «Набукко» либо «Южный поток». Украинский народ и его элиты должны знать, что участие Украины в проектах, требующих огромных финансовых инвестиций, доверия и долгосрочных обязательств, за исключением строительства трубопроводов, является делом нереалистичным и должно быть исключено. Поскольку Украина не сможет найти партнеров для их реализации. К сожалению, последние пять лет политической нестабильности и перманентного политического кризиса, а также неопределенности относительно поставок газа в значительной степени запятнали репутацию страны и подорвали веру в ее надежность не только в Европе, но и во всем мире.
Седьмой приоритет — создать прозрачные правила и информационное обеспечение планируемых реформ и, особенно, их внедрения. В парламенте нужно создать специальную комиссию по вопросам реформ в газовом секторе, которая должна подавать ежемесячный отчет обо всех проектах и их реализации. Это позволит усилить ответственность за принятые решения. Эта комиссия должна работать под независимым надзором независимых экспертов и гражданского общества. Ее независимость должна быть гарантирована независимым финансированием и правом полного доступа к материалам, а также адекватными финансовыми и техническими средствами. ЕС может быть приглашен к участию в этом органе.
Россия и поддержка ЕС
Поддержка России и Евросоюза в этом процессе является критической. С рациональной точки зрения, как ни парадоксально это может звучать для отдельных экспертов и аналитиков, Россия и ЕС проявляют одинаковый интерес к успеху этих реформ. Россия должна быть заинтересована в том, чтобы иметь стабильного и платежеспособного покупателя газа, который не будет создавать проблем с транзитом и рисками ежемесячных неуплат за газ. Она также должна быть заинтересована в поставках больших объемов газа напрямую конечному украинскому потребителю, имея вместе с тем стабильные предсказуемые правовые рамки, а ее компании — возможность делать выгодные инвестиции в Украину. И еще в большей степени Россия должна быть заинтересована в том, чтобы продавать меньше газа Украине, а больше — странам ЕС, дабы защитить свои рынки сбыта в Европе, а также в наличии достаточных объемов газа для удовлетворения собственного огромного и растущего спроса на газ. Россия, таким образом, должна поощрять «Газпром» к гибкости в выполнении газовых контрактов с Украиной с тем, чтобы Украина могла наконец-то сократить свой импорт российского газа. Она также должна принимать участие в модернизации украинской газотранспортной системы и тщательнее координировать вместе с Украиной и странами — членами ЕС новые маршруты транзита газа, связывающие Евразийский континент. И, наконец, вернуться к процессу Соглашения по Энергетической хартии, ведь стабильность энергопоставок требует многостороннего правового поля, которое все-таки должно быть реформировано с учетом интересов России.
Евросоюзу необходима стабильность и безопасность поставок газа и предсказуемость политики в газовой сфере. В ближайшие годы он по-прежнему в значительной степени будет зависеть от газового транзита через Украину. Подобная зависимость в будущем может лишь немного уменьшиться. Ведь если новые проекты трубопроводов не будут реализованы, Украина и впредь будет оставаться важнейшим для ЕС коридором импорта российского газа. Евросоюз должен стать для Украины более надежным партнером в корректировке и усилении своей политики, которая будет базироваться на определенности как в плане стимулов, так и в плане санкций, и связывать эту политику с другими секторами и вопросами. Он должен усилить свою поддержку энергоэффективности не только для корпоративного сектора через Европейский банк реконструкции и развития, но и для населения. Несомненно, что страны — члены Евросоюза должны выработать четкое, согласованное видение своих отношений с Украиной, которое должно быть в большей мере сосредоточено на украинском народе и быть менее враждебным к украинской политике.
Шесть месяцев на радикальные реформы
Спустя пять лет после начала необходимых реформ Украина может стать совершенно другим государством, которое будет иметь налаженные отношения с Россией, углубленные и более доверительные отношения с ЕС, а также стабильность и благополучие внутри страны. Украинский народ может сначала увидеть, что его покупательная способность снизилась из-за увеличения платы за газ, но нет сомнения в том, что в итоге он выйдет из этого настоящим победителем: государство получит возможность направить сэкономленные средства на более эффективные проекты бюджетного инвестирования, такие, как развитие инфраструктуры, образование, система здравоохранения.
Если новый президент Виктор Янукович решительно выберет путь реформ, нет сомнения в том, что он войдет в историю своей страны. Если нет, то его имя просто добавится к внушительному списку неудач украинской элиты и упущенных возможностей. В этом случае Украина сделает непоправимый шаг в направлении ухудшения своей политической и экономической ситуации.