К важному рубежу однозначного европейского выбора - подписанию Соглашения об ассоциации с Евросоюзом - Украина шла долго. Несколько лет назад страна взяла на себя конкретные обязательства, без выполнения которых ассоциация невозможна. В частности, речь идет об условиях, принятых на себя Украиной как участницей Энергетического сообщества (ЭС).
Присоединившись к Договору об основании Энергетического сообщества, Украина уже в 2010 г. фактически стала ассоциированным членом ЕС. Правда, только в части энергосотрудничества. Но проблема в том, что в Евросоюзе степень выполнения Украиной обязательств, взятых при вступлении в ЭС, могут оценить как недостаточную.
Энергосообщество
как европартнерство
Многим может показаться странным, но практическая реализация многих обязательств Украины перед ЕС является заслугой Партии регионов, а не оппозиции. В частности, Протокол о присоединении Украины к Договору об основании Энергосообщества 24 сентября 2010 г. в городе Скопье (Македония) подписал, будучи главой Минэнерго, нынешний вице-премьер Юрий Бойко. 15 декабря того же года Верховная Рада утвердила закон о ратификации этого протокола, а 1 февраля 2011 г. он вступил в силу.
Напомню, что Энергетическое сообщество - это региональное объединение стран Юго-Восточной Европы, созданное для обеспечения социально-экономической стабильности и безопасности снабжения энергоресурсами стран - участниц и членов Европейского Союза. В среднесрочной перспективе предполагается образовать интегрированные энергорынки по всему региону.
Договор об основании Энергосообщества был подписан 24 октября 2005 г. (Афины, Греция) и вступил в силу в июле 2006 г. Преимуществом для государств - участников ЭС являются, кроме прочего, дополнительные возможности в привлечении международных кредитов и технической помощи.
Движущей силой подписания этого соглашения был Евросоюз. Фактически в рамках деятельности Энергосообщества он готовит потенциальных членов к вступлению в Евросоюз. Еще не входя в состав ЕС, страны Энергосообщества берут на себя обязательства по гармонизации своей нормативно-правовой базы со стандартами ЕС и по имплементации Второго и Третьего энергетических пакетов. Причем сделать это они должны согласно утвержденному графику, в конкретно оговоренные сроки.
Энергетические пакеты ЕС
По сути, энергетические пакеты - это набор директив Евросоюза в сфере поставок газа и электроэнергии, а также связанных с ними нормативных актов.
Первый пакет был утвержден в 90-е годы ХХ ст. 19 декабря 1996 г. была принята Директива 96/92/ЕС Европейского парламента и Совета относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии, 22 июня 1998 г. - Директива 98/30/ЕС Европейского парламента и Совета относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа.
По мнению руководства ЕС, принятие Первого энергопакета было необходимо для повышения эффективности энергосектора и конкурентоспособности экономики ЕС в целом.
С целью развития конкуренции на европейском энергорынке в 2003 г. был утвержден Второй пакет директив (директивы 2003/55/ЕС и 2003/54/ЕС - обе от 26 июня 2003 г.), отменяющий первый.
В основу Второго пакета заложено требование о необходимости разделения вертикально интегрированных компаний. Это значит, что, например, в секторе газа деятельность компаний, транспортирующих газ, должна быть отделена от деятельности по добыче и дистрибуции газа. Разделение касается в том числе бухгалтерской отчетности, но не прав собственности.
Третий
энергетический пакет
Третий энергопакет, являющийся логическим продолжением Второго, был подготовлен Еврокомиссией в 2007 г. Необходимость его разработки была вызвана жалобами небольших трейдеров, заявлявших, что крупные энергоконцерны не предоставляют им доступ к распределительным сетям. Принятие этого пакета постоянно откладывалось. Ситуация изменилась после "газовой войны" между Россией и Украиной в начале 2009 г.
Россия, начав газовый конфликт-2009, рассчитывала убедить ЕС согласиться на строительство газопроводов в обход Украины. И в некоторой степени ей это удалось. Именно после этого конфликта, оставившего Европу почти на три недели без российского газа, были сняты возражения о строительстве "Северного потока". Но, дав согласие на его строительство, в ЕС одновременно ускорили принятие Третьего энергопакета. И в июле 2009 г. он был принят. В силу Третий энергопакет вступил в 2011 г.
Третий энергетический пакет состоит из таких пяти документов:
1. Регламент ЕС №713/2009, который основывает Агентство по вопросам сотрудничества регуляторов в сфере энергетики (Agency for the Cooperation of Energy Regulators).
2. Регламент ЕС №714/2009 об условиях доступа к сетям трансграничных обменов электроэнергией, отменяющий Регламент ЕС №1228/2003.
3. Регламент ЕС №715/2009 об условиях доступа к сетям транспортировки природного газа, отменяющий Регламент ЕС №1775/2005.
4. Директива 2009/72/ЕС относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии, отменяющая Директиву 2003/54/ЕС.
5. Директива 2009/73/ЕС относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа, отменяющая Директиву 2003/55/ЕС.
Главной особенностью нового пакета стал фактический запрет компаниям одновременно и продавать, и транспортировать газ и электроэнергию. Чтобы решить эту проблему, компаниям было предложено продать транспортные сети или отдать их управление независимому оператору. Официально заявленная цель осталась прежней - повышение конкуренции, выход на рынок новых игроков и снижение цен на энергоносители.
Новые требования к энергокомпаниям касались не только европейских фирм, но и компаний из третьих стран, работающих с ЕС. Их предупредили, что в ином случае они могут потерять доступ на европейский рынок.
В России небезосновательно посчитали, что Третий энергопакет направлен против "Газпрома" как главного поставщика газа в ЕС, занимающегося и добычей топлива, и его транспортировкой, и продажей. Как следствие, РФ резко воспротивилась принятию энергопакетов.
Кроме требования о разделении бизнеса, в нем также содержатся обязательства предоставлять третьим сторонам доступ к газотранспортным мощностям, что серьезно препятствует планам России относительно газопроводов в обход Украины. Например, Еврокомиссия ограничила "Газпром" в использовании "Северного потока" на половину его мощности. Руководствуясь нормами Третьего энергопакета, ЕК обязала операторов газопроводов NEL и OPAL, соединяющих "Северный поток" с газовой инфраструктурой ЕС, резервировать до 50% их мощности для доступа других поставщиков газа.
Требования Второго и Третьего энергопакетов шире вышеперечисленных. Они также включают директивы и регламенты, касающиеся вопросов окружающей среды, энергоэффективности, возобновляемой энергетики, статистической информации о состоянии энергорынков и ее открытости для потребителей.
Столь подробное описание того, что собой представляют энергопакеты ЕС, необходимо для осознания масштаба задач, стоящих перед участниками Энергосообщества, в том числе и перед Украиной.
Вместе с тем полноценная реализация норм этих энергопакетов позволяет обеспечить на внутреннем рынке большую конкуренцию, высокие технические стандарты и правила регулирования, улучшить инвестиционный климат.
Как Украина выполняет свои обязательства перед ЕС
Говоря об Украине, следует понимать, что полное выполнение требований энергопакетов означает более глубокую интеграцию отечественного энергосектора с рынками стран ЕС, укрепление собственной энергобезопасности.
И здесь необходимо напомнить, что подписанный Украиной Протокол о присоединении к Энергосообществу содержит конкретный перечень имплементации нормативно-правовых актов ЕС в украинское законодательство с конкретными сроками их принятия. Об этом приходится говорить, потому что, к сожалению, в 2013 г. ситуация с выполнением взятых Украиной на себя обязательств становится все более позорной.
В 2011–2012 гг. министерствами и ведомствами был проведен весьма значительный
объем работы, прежде всего Минэнергоугольпромом, в рамках имплементации требований Второго и Третьего пакетов.
Уже в июле 2010 г. был принят Закон "О принципах функционирования рынка природного газа". Он, по мнению экспертов ЭС, приближает Украину к правилам и принципам работы европейского рынка газа. Закон содержит большинство требований, зафиксированных в Брюссельской декларации, которую Украина и ЕС одобрили в марте 2009 г. Документ также отвечает основным принципам Директивы 2003/55/ЕС.
В соответствии с планом мероприятий по выполнению обязательств в рамках Договора об основании Энергетического сообщества, ответственными за приведение нормативно-правовой базы украинского рынка природного газа в соответствие с требованиями Директивы 2003/55/ЕС (Второй энергопакет) являются НКРЭ, Минэнерго, НАК "Нафтогаз Украины". По данным секретариата ЭС, это означает имплементацию не менее 38 законодательных и нормативных актов. В январе 2013 г. проекты всех документов были обнародованы в установленном порядке на веб-сайте Минэнерго.
Оценивая процесс реформ в газовом секторе Украины, секретариат ЭС в годовом отчете за 2012 г. отмечает, что НКРЭ утвердила 16 из 18 нормативных актов, предусмотренных Законом "О принципах функционирования рынка природного газа" (№ 2467-VI), принятым в июле 2010-го.
Кроме этого, в свете требований Директивы ЕС 2003/55/EC об обеспечении независимости оператора газотранспортной системы - "Укртрансгаза", его юридической и организационной структуры, процессов принятия решений и бухгалтерской отчетности Верховная Рада 13 марта и 13 апреля 2012 г. внесла изменения в законы Украины "Об управлении объектами государственной собственности" и "О трубопроводном транспорте". Это позволило Кабмину осуществить необходимые шаги по реорганизации дочерних предприятий "Нафтогаза" в публичные акционерные общества - 13 июня 2012 г. Кабмин издал распоряжение №360-р "О реорганизации дочерних компаний НАК "Нафтогаз Украины".
Существующие проблемы
с имплементацией
В то же время эксперты общественной организации "Дикси Групп" в отчете "Мониторинг выполнения Украиной обязательств в рамках Энергетического сообщества" отмечали значительное число проблем и недочетов в работе профильных министерств и ведомств, ответственных за приведение энергетического законодательства Украины в соответствие с европейским.
В обнародованном в феврале 2013 г. аналитическом отчете "Дикси Групп" указывала на управленческий хаос с проведением реформ в энергосекторе. Министерства и ведомства не согласовывают позиции, а конфликтуют за стратегически важные цели (например, относительно доли возобновляемых источников энергии в энергобалансе в будущем); проекты законов о реформировании энергорынков не рассматриваются как первоочередные в парламенте и часто отзываются.
Аналогичная ситуация с выполнением планов, которые должны быть реализованы при приведении украинского законодательства в энергосфере к европейскому. Их выполнение затягивается, а потом переносится на следующий период.
Хотя, по мнению упомянутых экспертов, отставание Украины можно констатировать во всех ключевых сферах - на рынках газа и электроэнергии, в секторе возобновляемых источников энергии, вопросах энергоэффективности и защиты окружающей среды. Отдельные европейские директивы и регламенты учтены частично, другие пока ожидают решения своей участи.
Несмотря на усилия отдельных ведомств, такая неопределенность оттягивает во времени и ухудшает качество реформ, которые уже должны были быть проведены. А внедряемые изменения не всегда в полной мере отвечают требованиям ЕС. О чем вынуждены весьма дипломатично, но жестко напоминать украинским правительственным чиновникам руководители ЕК.
Отдельно придется напоминать о том факте, что узнать, насколько продвинулись правительственные чиновники в выполнении требований ЕС по имплементации Второго и Третьего энергопакетов, просто невозможно. Причем, похоже, этого не представляют и сами чиновники, учитывая отсутствие конкретной
государственного института и должностного лица, отвечающих за реализацию таких амбициозных проектов, которыми являются реформирование газового рынка и рынка электроэнергетики в соответствии с нормативно-правовыми актами ЕС.
Вообще, невзирая на отчет экспертов "Дикси Групп", размещенный на сайте Верховной Рады, ничего из их рекомендаций не сделано. Как не было, так и нет детального публичного перечня тех мероприятий, которые должны быть осуществлены, с указанием конкретных сроков и исполнителей, отвечающих за приведение украинского законодательства в энергосфере к требованиям ЕС.
Может вызывать лишь грустную иронию то, что на сайте Министерства энергетики и угольной промышленности можно увидеть огромное количество информсообщений, в которых, например, господина Ставицкого поздравляют с днем рождения. Там можно узнать, куда поехал господин министр, с кем встретился, кого сам поприветствовал. Понятно, что это чрезвычайно ценная информация для общественности, журналистов и экспертов.
Но искать систематизированную информацию о реализации одного из важнейших блоков деятельности министерства - напрасное дело. Ее просто нет.
Невозможно на сайте Минэнерго (и вообще нигде) найти информацию об объемах ежесуточного закачивания газа в подземные газовые хранилища и его отборе оттуда, об общих ежедневных объемах газа, хранящегося в ПХГ, о его ежесуточном потреблении в Украине.
Отсутствует также открытая информация о ежесуточных объемах транспортировки газа по территории Украины по разным магистральным газопроводам. Хотя доступность такой информации также является требованием директив ЕС, которые необходимо имплементировать.
Эксперты вообще критически высказываются об инициативах Э.Ставицкого, которые нередко выглядят откровенно непрофессиональными. Озвучивая порой правильные идеи, он, видимо, не понимает, что должно быть сделано для их реализации. Так, оценивая идею создания на территории Украины газового хаба, эксперт энергорынка Александр Нарбут отмечает: "Хаб - это объединение системы технических, технологических и программно-аппаратных средств". "Если говорить об этих режимах, то они должны быть чем-то обеспечены, - объясняет Нарбут. - Для этого должны быть созданы и интерконнекторы, нужно провести модернизацию системы компрессорного управления хранилищ. А в этой сфере министерство во главе со Ставицким ничего не сделало".
Анализируя деятельность Минэнерго, которое просто обязано быть главным двигателем процесса имплементации Второго и Третьего энергопакетов, задаешься вопросом: "А что вообще сделано Минэнерго в этой сфере в 2013 г.?".
Вопрос логичен, потому что значительная часть требований Третьего энергопакета должна быть полностью имплементирована в украинское законодательство до конца 2014 г. Понятно, если Украина их вообще собирается выполнять.
Фактически ничего не сделано относительно не номинального, а реального раздела НАК "Нафтогаз Украины" на юридически и финансово независимые компании, которые занимаются добычей (оптовой закупкой), транспортировкой и продажей природного газа конечным потребителям.
О том, что подобное разделение касается и облгазов, никто даже не вспоминает. Хотя на них также распространяются требования директив ЕС об отделении деятельности по транспортировке газа по местным сетям от деятельности по его продаже конечным потребителям. Кстати, это требование применимо не только к облгазам, но и к облэнерго.
При этом нужно осознавать, что между утверждением тех или иных документов требуется определенный отрезок времени, чтобы система имела реальную возможность заработать. И это время объективно может быть значимым - от полугода до двух-трех лет. Поэтому не принятые вовремя документы будут означать, что Украина фактически не выполняет свои обязательства перед ЕС.
Но это не просто не выполнение тех или иных требований. Это значит, что продолжают функционировать крайне неэффективные модели газового и энергорынка, что привело к тому, что Украина считается наиболее энергоемкой страной мира. На единицу ВВП мы тратим в два, четыре, а то и в восемь раз больше энергоресурсов, чем в развитых странах мира.
В 2010–2012 гг. Минэнерго под руководством Юрия Бойко была осуществлена огромная работа по продвижению Украины в сторону ЕС в энергосфере. В его адрес звучало много критики, часто справедливой, хотя нередко и не совсем корректной или совсем некорректной. Но в то же время всегда было понятно, что этот человек делал, будучи министром.
А вот что сделано за почти год деятельности в министерской должности Эдуардом Ставицким, мало кому понятно. Назначенный на нынешний пост Семьей, до этого Ставицкий был достаточно далек от этой сферы экономики и, похоже, сам не совсем понимает, что должно быть сделано.И в этом случае вопрос, вынесенный в заглавие этой статьи, скорее риторический.
В связи с этим у многих руководителей европейских государств, которые должны одобрить подписание Соглашения об ассоциации Украины с ЕС, может возникнуть вопрос: а зачем это вообще Украине нужно, если ее правительственные чиновники не хотят и не способны выполнить уже взятые государством обязательства?