14 и 15 мая Хозяйственный суд Киева начнет рассмотрение исков Генпрокуратуры к газораспределительным компаниям ПАО "Ровногаз" и ПАО "Полтавагаз". Исковые требования ГПУ к "Ровногаз" составляют 73,4 млн грн, к "Полтавагаз" - 132,3 млн. Несмотря на то, что в Украине нет прецедентного права, в дальнейшем судьи будут учитывать решения по аналогичным делам, поэтому одно решение способно вызвать цепную реакцию. К чему это может привести?
Генеральная прокуратура Украины обратилась в суд с исками к пяти газораспределительным компаниям (облгазам) - "Волыньгаз", "Львовгаз", "Полтавагаз", "Ровногаз" и "Харьковгаз". ГПУ требует в судебном порядке: 1) расторгнуть действующие с 2012 г. договоры на хозяйственное ведение газораспределительными сетями с этими компаниями; 2) взыскать с облгазов недополученный доход в виде арендной платы (упущенной выгоды) за бесплатное использование имущества за весь срок пользования.
Пробные шары?
Слушания по сути всех пяти исков ГПУ к облгазам перенесены на вторую половину мая (см. табл.).
Напомню, в августе 2012-го постановлением №770 правительство санкционировало передачу в хозяйственное ведение облгазов газораспределительных сетей (ГРС). Плата за использование этих сетей в договорах не была установлена, как и срок действия договоров. В 2015-м правительство отменило постановление №770, но, по сути, бессрочные договоры с облгазами продолжают действовать.
Неформально ситуация такова, что судьям предстоит не только аннулировать договоры хозяйственного ведения, согласно которым государственные, коммунальные и частные газораспределительные сети находятся в управлении облгазов (газораспределительных компаний), но и взыскать с них арендную плату, хотя юридически никто у государства сети не арендовал. Остроты этой истории придает тот факт, что четыре облгаза, против которых ГПУ подала иски, принадлежат "Региональной газовой компании", собственником которой является "заблокированный" в Австрии Дмитрий Фирташ (пятый - ПАО "Полтавагаз" в ходит в группу "Содружество" Виктора Попова). И если ГПУ выиграет суды против первых пяти облгазов, владельцы других также должны быть готовы к искам Генпрокуратуры.
Правовая позиция Генеральной прокуратуры
Генпрокуратура считает, что облгазы с 2012 г. бесплатно пользуются газораспределительными сетями, чем наносят убытки государству в размере недополученной арендной оплаты за период пользования имуществом. Договора хозяйственного ведения были заключены для выполнения "незаконного", по мнению ГПУ, постановления Кабмина, а потому должны быть признаны недействительными, а облгазы должны возместить убытки государству за все время пользования имуществом.
Правовая позиция облгазов
Если коротко, облгазы считают, что законодательством запрещена аренда газораспределительных сетей, поэтому отсутствуют основания для взыскания убытков в виде недополученной арендной платы, и на момент заключения договоров хозяйственного ведения такая форма была действующей. Хотя следует отметить, что вокруг этих договоров идут споры едва ли не с момента их заключения.
Понятно, что юристы облгазов определили свою позицию детально. Заключается она в следующем:
- пропущен трехлетний срок исковой давности для обращения в суд, он истек в 2015 г. (ст. 257 ГКУ);
- неверно определен истец в деле. У прокурора есть полномочия подавать иск в интересах государственного органа, уполномоченного управлять государственным имуществом. В данном случае это не Фонд госимущества, а Минэнергоугольпром как орган, уполномоченный распоряжаться газовыми сетями (п. 27 ч. 4 Положения о Министерстве энергетики и угольной промышленности Украины, утвержденного постановлением Кабинета министров Украины от 29 марта 2017 г. №208);
- неправильно объединены исковые требования и нарушена территориальная подсудность. Требование о взыскании убытков имеет исключительную подсудность в г. Киеве. Требование о признании недействительным договора относительно недвижимого имущества имеет исключительную подсудность в региональном хозяйственном суде. Объединение в одно производство требований, имеющих разную исключительную подсудность в разных судах, не допускается (п. 5 ст. 173 ГПК);
- на момент заключения договоров хозяйственного ведения и до настоящего времени законодательством запрещена аренда газораспределительных сетей, а значит, отсутствуют основания для взыскания убытков в виде недополученной арендной платы (ч. 2 ст. 4 Закона Украины "Об аренде государственного и коммунального имущества", ч. 2 ст. 5 Закона Украины "О приватизации государственного имущества");
- необходимость заключения договоров хозяйственного ведения газораспределительными сетями предполагалась действующим на момент заключения законодательством (постановление КМУ от 20 августа 2012 г. №770). Норма постановления КМУ №770, которой предполагалось заключение договоров хозяйственного ведения, является нормой индивидуального действия. Эта норма была фактически выполнена, поэтому дальнейшая ее отмена не несет никаких правовых последствий;
- облгазы осуществляли натуральную (не денежную) оплату за пользование имуществом путем затрат на сохранение, развитие, ремонт государственного имущества в размере амортизационных отчислений 350–400 млн грн ежегодно. Признание договора недействительным означает право сторон на двустороннюю реституцию, а следовательно, право облгазов поднимать вопрос о взыскании с государства понесенных затрат на государственное имущество;
- невозможно установить размер имущественного ущерба, поскольку у государства отсутствуют правоустанавливающие документы на имущество, что делает невозможным его права (как владельца) подтвердить свои права на имущество.
Правовые перспективы рассмотрения дел в судах
Представители облгазов убеждены, что в случае справедливого рассмотрения дел последствия для ГПУ негативные (при условии отсутствия дополнительного - неформального, административного - влияния на судей).
В свою очередь, в Генпрокуратуре убеждены, что государство должно получить плату за имущество, которое использовалось годами, и наконец-то разрубить узел проблем, связанных с облгазами и распределительными сетями.
Несколько деталей. Больше всего вопросов вызывает требование ГПУ о взыскании убытков в виде недополученной арендной платы за пользование газопроводами. Ведь как на момент заключения в 2012 г. обжалованных договоров, так и до настоящего времени аренда газораспределительных сетей законодательством запрещена. Поэтому утверждение ГПУ о недополученной арендной плате за пользование имуществом, которое запрещено арендовать, выглядит очень неубедительно.
Еще одна интересная деталь. Примерная форма договоров хозяйственного ведения, обжалованных ГПУ в суде, была утверждена совместным приказом Минэнерго Украины и ФГИУ №882/3812 от
9 ноября 2012 г. В тексте договора (подп. 3.4.5, 3.4.6 пункта 3.4) предусмотрена обязанность облгазов выполнять работы, связанные с улучшением, восстановлением, ремонтом, реконструкцией и техническим обслуживанием государственного имущества на сумму не менее 100% амортизационных отчислений на такое имущество. Если такие условия были фактически включены в подписанные между Минэнерго и облгазами договоры, то это означает, что использование имущества нельзя считать бесплатным. Если это условие выполнялось, и на государственное имущество тратились средства, то признание договоров недействительными предоставит облгазам право взимать средства с государства в порядке двусторонней реституции.
При таких обстоятельствах, считают некоторые юристы, позиция ГПУ выглядит не только необоснованной юридически, но и непоследовательной, поскольку поданные иски могут, скорее, навредить имущественным интересам государства, чем помочь.
Плата за сети: деньги vs контроль
О бесплатности использования газораспределительных сетей компаниями-операторами не говорил только ленивый. В действующих договорах о хозведении прямо указана обязанность "за счет собственных средств предприятия обеспечить финансирование работ, предусмотренных в пункте 3.4.5 договора, в размере 100% амортизационных отчислений, предусмотренных в тарифах на распределение природного газа".
В масштабах всей газораспределительной системы речь идет о ежегодных амортизационных отчислениях в сумме 350–400 млн грн. Таким образом, согласно действующим договорам хозведения, с 2013 г. операторы сетей вложили в госимущество около 1,5 млрд грн собственных средств. Сказать, что делали они это добровольно, - преувеличение. Но если бы не делали, газораспределительная система (и не только ее государственная часть, составляющая все же основу, -около 70%) находилась бы в еще худшем состоянии.
Из вложенной суммы более 1 млрд грн инвестиций приходится на газораспределительные компании, входящие в группу компаний РГК. На запрос ZN.UA "Региональная газовая компания" сообщила, что операторами ГРС группы капитально отремонтировано, в том числе с заменой на полимерные трубы, свыше 1469 км газопроводов, модернизировано 4362 газорегуляторных пункта, на 15% из них установлены системы телеметрии. За пять лет были на четверть обновлены системы электрохимзащиты стальных газопроводов - закуплено более
3000 инверторных станций, являющихся более энергоэффективными, надежными и долговечными.
Инновации в условиях недофинансирования
При модернизации газораспределительных сетей специалисты группы компаний РГК применяют новейшие технологии и современные инженерные решения. Их использование позволяет сократить время и затраты на ремонт, а затем и на обслуживание газовых сетей. Например, это использование труб из полимерных материалов и бестраншейные технологии при реконструкции газопроводов. При минимальном тарифном финансировании используется метод реновации по технологии релайнинг. Полимерные трубы протягиваются в существующий стальной газопровод, выполняющий функцию футляра.
Также за последние годы приобретен опыт восстановления (санации) газопроводов благодаря таким проектам, как укладка полимерно-кевларового рукава в полость газопровода в Днепре, а также методом прокола в Харькове, и продавливания в Павлограде Днепропетровской области.
В группе компаний РГК активно используется технология бестраншейной укладки труб, чаще всего, в условиях городской застройки, например, в Днепре и области, Львове и нескольких городах Ивано-Франковской и Закарпатской областей. Вначале такие работы проводились под техническим наблюдением немецких специалистов и представителей компании Gaz de France. Бестраншейные технологии позволяют сохранить дорожное покрытие, избежать повреждения смежных коммунальных сетей и удешевить работы.
Использование полимерных материалов привлекательно тем, что срок службы таких газопроводов составляет 100 лет. Кроме того, такие сети не требуют установки дорогостоящих станций катодной защиты, которые нужны для стальных газопроводов. Это позволяет снижать затраты на обслуживание и эксплуатацию существующих газопроводов. Особенно это актуально в условиях дефицита финансирования и инвестиций, а также увеличения протяженности газопроводов, изношенных, аварийных и малонадежных сетей.
Опережающая амортизация
Но ситуация с сетями, находящимися в госсобственности, остается достаточно сложной. В утвержденных НКРЭКУ тарифах на инвестиции в госимущество заложено значительно меньше средств, чем требует реальное состояние газораспределительной системы.
В 2016–2017 гг. протяженность аварийных газопроводов в Украине увеличилась почти в два раза: с 3,2 тыс. км до 5,8 тыс. (по группе РГК - до 4,2 тыс. км). В целом по состоянию на начало 2017 г. общее количество неудовлетворительных (малонадежных, аварийных) газопроводов составляло 4907,4 км, это 2,2% от общей протяженности сетей. Если ситуация не изменится, то в 2026 г. количество таких сетей возрастет до 11763,4 км (6,3%).
Такая ситуация обусловлена несоответствием размера утвержденных тарифов даже минимальным нормативным потребностям газораспределительных сетей.
"Например, по компаниям-операторам ГРС из группы РГК в 2016 г. такой разрыв составлял 2,1 млрд грн, а в 2017-м - уже 3,1 млрд. То есть, если в 2016 г. утвержденные объемы финансирования были в три раза меньше нормативных, то в прошлом году - уже в 5,4 раза", - рассказывает технический директор РГК Артем Компан.
Деньги или сети
Аналогично растет протяженность сетей и количество оборудования, которые полностью исчерпали свой срок эксплуатации. Например, во "Львовгазе", против которого ГПУ подала один из исков, соотношение полностью амортизированных и замененных газопроводов за последние пять лет составляет примерно 3:1. Полностью отработали свой срок эксплуатации 775 км газопроводов, а были заменены только 262 км.
"Государству следует принять решение, куда направлять средства. Просто направлять их в бюджет, после чего они будут идти неизвестно куда, или вкладывать в государственные газовые сети, - говорит технический директор ПАО "Львовгаз" Павел Сербан. - При инвестировании в сети часть этих средств пойдет в бюджет в виде налогов, но мы будем иметь бесперебойное и надежное газоснабжение населенных пунктов".
Похожая ситуация и в "Ровногазе". Согласно плану развития, утвержденному НКРЭКУ, инвестиции в модернизацию газовых сетей и сооружений Ровненской области должны составлять 80 млн грн в год. Но при нынешней величине тарифа на распределение газа ПАО "Ровногаз" получает только 25% этих средств. Поэтому за последние пять лет удалось заменить всего 25 км газопроводов и модернизировать 120 газораспределительных пунктов, которые уже были аварийными.
Как считают в "Ровногазе", государству необходимо выбрать, что в данной ситуации является приоритетом: газоснабжение и безопасность жителей населенных пунктов или плата за пользование сетями?
"Прежде чем говорить об арендной плате за пользование сетями, государство должно подумать о безопасности людей и дать возможность газораспределительным компаниям достойно выполнять свои обязанности по безопасному и бесперебойному газоснабжению, - считает технический директор ПАО "Ровногаз" Александр Ганжа. - Иначе нужно быть готовыми к ухудшению качества газоснабжения и увеличению аварийности на газопроводах".
Если же речь идет об обоих пунктах сразу - взимании платы за пользование сетями и инвестициях в поддержание и развитие газораспределительных систем, находящихся в государственной собственности, то это очевидно приведет к увеличению платежей конечных потребителей. Причем непосредственно через тариф на распределение газа и стоимость товаров и услуг, в которые будут включены затраты юрлиц.
Потребности газораспределительных сетей в инвестициях колоссальны. На данный момент общая протяженность полностью амортизированных газопроводов вплотную приблизилась к отметке в 20 тыс. км. Это десятая часть всей (газораспределительной) системы Украины.
Для того чтобы провести модернизацию всех устаревших сетей и заменить оборудование, исчерпавшее свой срок эксплуатации, понадобится около десяти лет. Безусловно, для этого понадобятся существенные средства. Но если сравнить инвестиции, утвержденные госрегулятором для операторов ГРС в Украине, со средними затратами на газовые сети в странах Евросоюза, то разница окажется значительной. В нашей стране в поддержку безопасности газопроводов выделяют почти в восемь раз меньше средств, чем в Европе. В таких условиях поднимать вопрос о взимании дополнительной платы за сети выглядит нецелесообразным.
"Согласно законодательству единственным источником финансирования расходов операторов газораспределительных сетей является тариф, устанавливаемый государством. Любые расходы на оплату за государственную часть сетей возможны только после включения таких расходов в тариф, - отмечает глава Ассоциации газового рынка Украины Александр Овдиенко. - Это неизбежно приведет к его повышению и увеличению платежек для бытовых потребителей, а также к повышению тарифов для бизнеса, что автоматически повлечет/спровоцирует рост цен на товары и услуги для населения".
***
Если основной целью исков ГПУ к газораспределительным компаниям является получение платы за пользование сетями, то они могут завести правительство в тупик. С одной стороны, прокуратура пытается расторгнуть уже готовую договорную базу для легитимного и прозрачного процесса перечисления средств за сети, находящиеся в госсобственности. Целью ГПУ являются в том числе и договоры об эксплуатации газовых сетей, заключенные летом 2017 г.
С другой стороны, локальная "победа" в вопросе платы за пользование сетями может обернуться проблемой на электоральном фронте. Любой пересмотр действующих тарифов на распределение газа будет негативно воспринят избирателями на пороге нового электорального цикла и скажется на предвыборном рейтинге депутатов и кандидатов.
С третьей стороны, взимание дополнительной платы за пользование сетями на фоне хронического недовложения инвестиций в газораспределительные сети является очень рискованным для государства как собственника критической инфраструктуры. Предполагаемый платеж "за сети" примерно в два раза превышает текущие суммарные отчисления на амортизацию всей газораспределительной системы.
ZN.UA обратилось с вопросами о судьбе ГРС и исках ГПУ в "Нафтогаз Украины", который никогда не скрывал, что нынешние облгазы действуют не в интересах государства. Тем не менее в данной ситуации в НАКе предпочли не отвечать на связанные с облгазами вопросы. И заявили, что у них есть более важные дела, нежели реагировать на то, что "Нафтогаз" пытаются привлечь к этой проблеме. "Иски ГПУ - это решение государства", - отметили в НАКе.
Явные и неявные бенефициары идеи возвращения ГРС государству
В связи с обращениями Генпрокуратуры Украины в хозяйственный суд г. Киева с исками о признании недействительными договоров хозяйственного ведения на обслуживание государственной доли газораспределительных систем и заявленными требованиями о взыскании убытков в виде арендной платы с 2013 г. Ассоциация газового рынка Украины подчеркивает, в частности, несколько моментов, о которых или не упоминали, или упомянули вскользь.
Во-первых, согласно положениям законодательства единственным источником для финансирования затрат операторов является тариф, устанавливаемый государством. Учитывая это, любые затраты на оплату за государственную долю сетей возможны только после включения таких затрат в состав тарифа. А это неизбежно приведет к его повышению и, как следствие, к увеличению платежек для бытовых потребителей и повышению тарифов для бизнеса, что в конечном счете обусловит рост цен на товары и услуги для населения.
С учетом вышеизложенного поданные на сегодняшний день иски касаются не субъектов, а газораспределительной отрасли в целом, ставя под угрозу ее стабильную и слаженную работу. Ассоциация решительно осуждает такие деструктивные по своей сути действия, которые могут привести к усилению социального напряжения и дестабилизации в обществе.
По нашему мнению, ключевыми показателями эффективного государственного регулирования должны быть стабильность регулирования, прогнозируемость и защита инвестиций, вместо этого сегодня государство демонстрирует деструктивный подход, что оказывает негативное влияние на имидж страны в инвестиционной сфере. Из-за подобных действий Генеральной прокуратуры Украины, а также отсутствия понятного и стабильного правового регулирования правоотношений инвесторы еще больше будут избегать Украины, считают в Ассоциации. Несмотря на то, что после 2014 г. экономика страны более или менее стабилизировалась, поступление прямых иностранных инвестиций в 2017 г., по данным НБУ, уменьшилось почти на треть. Совокупно в прошлом году в Украину поступило 2,3 млрд долл. иностранных инвестиций, хотя страна испытывает в них колоссальную потребность. Причиной таких показателей является недоверие к судебной, исполнительной, законодательной ветвям власти, а также к правоохранительной системе.
Во-вторых, попытки в судебном порядке восстановить status quo и расторгнуть договоры, действовавшие последние пять лет, по нашему мнению, имеют своего бенефициара, и им является не государство. О своих амбициозных целях в сфере распределения газа давно заявил менеджмент НАК "Нафтогаз Украины", которая сейчас контролирует ¾ национальной добычи газа, 80% объема импортированного в Украину газа, газотранспортную систему и подземные газохранилища и активно борется за рыночные цены для бытовых потребителей, при установлении которых заявляет о готовности поставлять газ напрямую.
Для установления тотальной монополии и вертикального контроля над всем газовым рынком "Нафтогазу" не хватает только объединения в пределах группы деятельности по распределению газа в масштабах страны. О своих планах стать единственной распределительной компанией (этаким единственным облгазом) "главный движитель реформ" заявил незадолго до принятия Закона Украины "О рынке природного газа". Тогда дочерняя компания монополиста пыталась обжаловать постановление, на основании которого были заключены договоры хозяйственного ведения. Участие в судебном процессе приняли и Фонд госимущества, и та же ГПУ. Но в указанном иске было отказано.
На этапе судебного разбирательства дела и накануне голосования в Верховной Раде в законопроект "О рынке природного газа" неожиданно была внесена поправка №237, которая по своей сути является политической, не имеет ничего общего с содержанием указанного законопроекта и не касается предмета его регулирования. Указанной поправкой введен запрет на право хозяйственного ведения газораспределительных систем, владельцем которых является государство, субъектами хозяйствования, не относящимися к государственному сектору экономики.
Поскольку согласно Конституции Украины законы не имеют обратного действия во времени, КМУ делегированы полномочия по приведению в соответствие действующих актов с положениями закона. Якобы во исполнение указанной нормы закона КМУ впопыхах принимает постановление №796, которым не отменяется постановление №770 (им введены договоры хозяйственного ведения), а видоизменяется таким образом, что государственные газовые сети передаются в управление НАК "Нафтогаз Украины".
Однако от такого урегулирования на практике ничего не меняется, поскольку постановление Кабмина №770 является актом индивидуального действия и было фактически выполнено в момент составления между операторами сетей и определенным органом управления договоров хозяйственного ведения. Вместе с тем операторы систем остались в полной мере ответственными за обслуживание государственной доли сетей. При этом широко распространяется тезис о том, что закон заставил олигархов платить за сети, хотя на самом деле закон запретил правовой механизм, на основании которого отношения уже урегулированы, а нового механизма не предусмотрел.
Только в начале 2017 г. вопрос дальнейшего использования государственных сетей для обеспечения распределения был урегулирован КМУ путем принятия постановления №95. Таким образом, на сегодняшний день правоотношения урегулированы между органом управления и операторами систем распределения газа.
При этом вопрос внесения платы за эксплуатацию лежит исключительно в плоскости тарифного регулирования и учета нового вида расходов операторов в составе тарифа.
В-третьих, ГПУ через суд пытается прекратить договоры, которые были заключены после принятия якобы "неправомерного акта" КМУ, а вдобавок взыскать арендную плату - при законодательном запрете арендных отношений. Получается, что ответственность за якобы "неправомерные действия" несет не правительство, а субъект хозяйствования, который надлежащим образом выполнял свои обязательства по договору.
При этом, принимая участие в судебных делах, предметом которых было само постановление КМУ №770, Генпрокуратура три года назад не предъявляла никаких претензий к субъектам хозяйствования. Более того, мотивировала свое участие в деле защитой интересов государства в лице Минэнергоугольпрома, которое теперь оказалось соответчиком в "деле облгазов". При этом никакие требования к Минэнергоугольпрому не предъявляются, просто такая подсудность удобна, ведь если установить, что требований к органу управления нет, то, исходя из предмета договора, которым является в том числе недвижимое имущество, исключительной подсудностью дел является местонахождение такого недвижимого имущества.
Кроме того, необходимо отметить, что выгодополучателями сегодняшней цены на газ являются государственные компании - НАК "Нафтогаз Украины" и ПАО "Укргаздобыча". Они являются конечными бенефициарами роста стоимости газа, поскольку получают львиную долю средств, уплачиваемых бытовыми потребителями. За последние три года их финансовые показатели постоянно растут.
Для примера: "Укргаздобыча", получающая пять из семи гривен за каждый кубический метр газа, в 2017 г. увеличила чистую прибыль в 2,6 раза - до 30,5 млрд грн. Согласно аудиторскому заключению компании, чистый доход последней вырос на 36,4%, а валовая прибыль - в 2,2 раза. Прогнозируемо и улучшение финансового состояния "Нафтогаза". Только за первые девять месяцев 2017 г. чистая консолидированная прибыль компании увеличилась до 27,1 млрд грн.
Между тем операторы газораспределительных систем в 2017 г. получили около 1,5 млрд грн убытков.
Таким образом, выгоду получают исключительно владельцы ресурса газа. При этом стоимость работ и услуг компаний, обеспечивающих распределение природного газа потребителям, не покрывается действующим тарифом.
Текущая модель ценообразования на газ заводит потребителя в тупик, поскольку любой рост стоимости газа или ее повышение до уровня рыночной не приносит какой-либо пользы в виде улучшения уровня предоставления услуг или обеспечения безопасности газоснабжения.
Следует подчеркнуть то, что управление государственным имуществом, имеющим общегосударственное значение, как это определено законом (относительно систем распределения газа), должно учитывать прежде всего обеспечение его надлежащего технического состояния. НАК "Нафтогаз Украины" постоянно отчитывается о колоссальных налогах, уплаченных в государственный бюджет Украины, в результате, в частности, повышенной цены, уплаченной конечным потребителем. Возникает вопрос: недостаточно ли такой платы за пользование системами распределения, может, стоит наконец задуматься о техническом состоянии газопроводов, обеспечивающих бесперебойную доставку "дорогого товара" потребителю?