Национальный регулятор до сих пор не может толком объяснить структуру тарифов на природный газ. Но согласно принятому парламентом Закону "О рынке природного газа" частью платы станет и плата за его доставку.
Наверное, вы уже получили сообщения, что теперь вместо одного договора с обл- или горгазом каждый газопотребитель должен заключить два - на закупку и на доставку газа. Таким образом расходы на это энергоблаго увеличатся. Насколько? Пока неизвестно. Но известно, что и Минэнергоугольпром, и "Нафтогаз Украины" намерены создать управляющую компанию газораспределительными сетями. Вокруг этого кипят страсти. Хотя есть и третий, возможно, наиболее логичный вариант - передать газовые сети в управление Фонда госимущества. Нюанс в том, что в газораспределительных сетях минимум три формы собственности. И прежде, чем кому-то передавать их в управление и устанавливать плату за распределение газа, эти сети нужно инвентаризировать.
Логику этих перемен и тарифообразования на распределение газа, которое ляжет на потребителей, безопасность газопоставок и их беспрерывность ZN.UA и пыталось выяснить в ходе заседания круглого стола "Газораспределительные системы Украины: за что и почему придется платить потребителям газа?", организованного 29 октября в агентстве "Укринформ".
К дискуссии мы пригласили наиболее заинтересованные стороны. И хотя, на первый взгляд, спорили между собой законодатели, представители исполнительной власти и газораспределительных компаний, результат коснется каждого. Проблема оказалась настолько острой, что даже те из приглашенных, кто в силу занятости не смог принять участие в заседании круглого стола, все равно прокомментировали этот вопрос. Разве что НКРЭКУ самоустранилась. Впрочем, это давно никого не удивляет. Удивляет, что это устраивает президента. Или он руками регулятора намерен отобрать облгазы у олигархов? Тогда это не реформа, а очередной передел собственности, энерго- и денежных потоков.
И хотя этот вопрос висит в воздухе, в ходе дискуссии все же искали цивилизованные способы решения проблем. В заседании участвовали:
Алена Бабак - заместитель председателя комитета Верховной Рады Украины по вопросам строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства;
Мирослав Боднар - заместитель главы правления Альянса "Нова Енергія";
Юрий Витренко - директор по развитию бизнеса НАК "Нафтогаз Украины";
Александр Вовк - советник Миненергоугольпрома;
Игорь Диденко - заместитель министра энергетики и угольной промышленности;
Станислав Казда - независимый консультант, с 2010-го по 2013 г. - технический директор компании RWE (Чешская Республика);
Андрей Мизовец - президент ассоциации "Газовые трейдеры Украины";
Леонид Нестер - советник Минэнергоугольпрома;
Александр Овдиенко - глава Ассоциации газового рынка Украины;
Александр Притыка - директор "Региональной газовой компании";
Фидель Тимченко - советник главы правления ПАО "Киевгаз";
Леонид Униговский - генеральный директор ООО "Нефтегазстройинформатика", который также был сомодератором мероприятия.
Свое мнение в интервью ZN.UA высказала Юлия Ковалив, первый заместитель главы Минэкономразвития.
Игорь ДИДЕНКО: "За все всегда платит потребитель"
Заместитель министра энергетики и угольной промышленности Украины Игорь Диденко отметил, что, кроме игнорирующих всех представителей НКРЭКУ (и это отмечают все участники рынка газа), для прозрачной дискуссии "с учетом состава участников не хватает представителей нескольких ведомств - речь о ФГИУ, АМКУ. А также народного депутата Александры Кужель, автора законопроекта №2423".
Открывая по просьбе ZN.UA дискуссию, И.Диденко отметил, что если кратко ответить на заглавный вопрос "Газораспределительные системы Украины: за что придется платить потребителям газа?" - "за безопасное газообеспечение. И за то, что газ будет поступать к ним соответствующего качества и в том объеме, в том количестве, в тех мегаваттах, которые они потребили. На этом можно было бы и завершить, но всех интересуют детали".
Как появились облгазы. "Нынешние газораспределительные компании, которые по-прежнему называют облгазами, - это производная от такой организации, как "Укргаз", созданной во времена Советского Союза. Руководителями подразделений "Укргаза" становились не специалисты, не инженеры, а отставные партийные функционеры. В таком виде это дошло до тех времен, когда началась приватизация украинского имущества или того, что приватизировалось. Корпоратизации-приватизации подверглись и облгазы. Но в отличие от приватизации электросетей, доходящих до конечных потребителей, газовые сети не приватизировались. Потому что считалось и до сих пор считается, что газовая система - это священная корова нашей державы. Поэтому имущество в виде газовых труб не корпоратизировалось.
Когда в 1998 г. была создана НАК "Нафтогаз Украины", облгазы уже существовали и частично были "приватизированы". Нормальные бизнесмены во всем мире имеют одну природу - зарабатывать прибыль, платить как можно меньше налогов и улучшать себе жизнь. Мы все наслышаны о скандалах вокруг "Фольксвагена", "Кока-колы" и многих других. Украинские бизнесмены не уникальны в этом смысле. Поэтому я сегодня как представитель правительства, в определенной мере, должен сказать, что эффективным государством является то, которое не дает бизнесу быть shark-бизнесом, а заставляет бизнес быть социально-ответственным (обязательным), потому что государство должно заботиться о своих гражданах.
В 1999 г., после создания НАКа, возникла идея оценки газораспределительных сетей (сетей низкого давления), чтобы попробовать увеличить уставные фонды облгазов и таким образом увеличить долю "Нафтогаза" в них. Но в 1999–2000 гг. эта идея натолкнулась на противодействие тогдашнего вице-премьера по ТЭК.
С 2000-го по 2006 г. начались процессы, связанные с международным газотрейдерством. На рынке появились серьезные или не очень серьезные структуры -Eural TG, "РосУкрЭнерго", много производных от них. Они концентрировали власть, лоббистский потенциал и деньги. И распыленная собственность была сконцентрирована. Опять-таки, это не украинская особенность, а мировая практика. Бизнес-объединения - это объективно необходимо на определенных этапах развития местных рынков. Потом уже, когда они превращаются в крупные организации, они становятся объективным фактором экономической жизни определенной страны. Так и в Германии, Англии, Франции, везде.
Итак, увеличилась концентрация этого бизнеса".
"Нафтогазмережі" - история неудачной попытки. "В 2008–2009 гг. государство вернулось к проблематике газораспределения, собственности в ней, эксплуатации и повышения безопасности. Было создано предприятие "Нафтогазмережі", собственником которого стал "Нафтогаз". Опять же, были разговоры о том, что там были злоупотребления с точки зрения закупки оборудования и т.п. Но с точки зрения идеологии создания такого предприятия ни у кого нареканий не было. До тех пор, пока президент Ющенко (который в 2000 г. был премьером) в декабре 2009-го не издал указ, в котором признал неконституционным создание такого предприятия (речь все о тех же "Нафтогазмережах". - А.Е.).
Таким образом, мы подошли к 2012 г., когда появилось незабываемое постановление №770, которое приняли, несмотря на серьезные замечания Минюста. У нас министр юстиции, как мы знаем, имеет социально согласованное право вето на решения любого министерства. Что бы там министерство ни хотело, но если Минюст скажет "нет", то, по идее, решение не принимается. Но оно было принято.
Плавно подходим к Третьему энергопакету, Соглашению об ассоциации с ЕС. Особая благодарность народным депутатам, принявшим весной этого года Закон "О рынке природного газа", прекративший дальнейшее безоплатное использование распределительных сетей".
Как двигаться дальше. "Я начал с того, что за качественную, своевременную и безопасную доставку любого товара до дома должен платить потребитель. И вот почему. Как нельзя продавать дешевый газ, так же нельзя бесплатно или а-ля дешево его транспортировать. Те граждане, которые имеют возможность платить за газ как за товар, должны платить "полной, звонкой монетой" за его доставку. О тех, кто не может это сделать, позаботится государство через свои инструменты перераспределения, которые называются скромно - бюджет Украины. Государство должно помогать своим неимущим гражданам жить нормально и получать услугу в той же безопасности, что и обеспеченные граждане.
И тут мы приходим к проблематике, что все должны быть обеспечены и счастливы, а не больные и бедные. Если мы принимаем аксиому, что государство перестало разворовывать бюджет, то мы должны верить в то, что все средства, которые направляются в государственный или региональные бюджеты, идут в правильное русло.
Итак. Платить должен конечный потребитель - тот, кто в состоянии, платит сам, кто не в состоянии - из субсидий. Все субсидии - на газ, электроэнергию, тепло, газотранспортировку - должны привести к тому, что законодатель задумается: "А достаточно ли вознаграждение за труд или вознаграждение за пенсионные наработки, которые получают сограждане?". И тогда установят, что вознаграждение не должно быть меньше такого-то уровня. И тогда эти цифровые показатели станут маяками в сотрудничестве с МВФ, другими международными донорами нашей любимой экономики.
Также можно поэксплуатировать такой фундаментальный постулат, что государство чаще является худшим управленцем любого имущества, чем частные компании. С этим можно согласиться и, возможно, перейти к процессу приватизации".
О собственности на газораспределительные сети. "Естественно, сети существовали и до "Укргаза". Это была государственная, коммунальная собственность и производственная, частной ранее было немного.
В настоящее время собственность в сетях приблизительно такая же. Плюс еще неопределенная, или спорная, хотя ее владелец рано или поздно будет установлен. Но огромная разница в процентном соотношении принадлежности сетей между периодами 1999–2000 гг., 2008–2009 гг. и сегодняшним. Спорных сетей раньше было не более 5%, затем этот показатель увеличился до 25%, а сейчас, по моей экспертной оценке, их минимум 40%. Вот вокруг этого надо всем вместе поработать. Прозрачно, с учетом безопасности и общественного интереса.
К чему я это все рассказываю? Нам нужно, наконец, принимать законы №2325, 3073 и 3074, которые гармонизируют 17 законов и два кодекса с Законом "О рынке природного газа", обсудить законопроект №2423 и двигаться вперед. Мы все должны работать в нормальном, прозрачном режиме".
Справка ZN.UA
Основные постулаты законопроекта №2423 (авторства Александры Кужель) "Об особенностях передачи в аренду объектов газораспределительных систем, находящихся в государственной и коммунальной собственности":
- арендная плата за пользование объектами ГРС госсобственности должна направляться арендаторами в такой пропорции: 70% -уполномоченному органу, 30% - в госбюджет;
- на период до повсеместной установки счетчиков газа, как предусмотрено законом, 100% арендной платы за пользование гособъектами ГРС передаются хозсубъекту - балансодержателю этого имущества.
В настоящее время в домохозяйствах установлено 8 млн бытовых счетчиков газа, а абонентов у ГРС - около 14 млн. Представители облгазов уверяют, что на установку счетчиков всем абонентам потребуется не менее семи лет и несколько миллиардов гривен.
Алена БАБАК, народный депутат: "Философия и задача Закона "О рынке природного газа" - создание конкурентного рынка"
Заместитель председателя парламентского комитета по вопросам строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства Алена Бабак отмечает: "Сейчас принципиально, чтобы философия Закона "О рынке природного газа" не была нарушена в подзаконных документах, решениях и действиях по реализации положений этого закона.
Философская основа названного закона - изменение структуры рынка газа с монопольной на конкурентную. В том числе и в сегменте розничных поставок (торговли) природным газом.
Что происходит сейчас на уровне внедрения подзаконных актов, которыми обязан заниматься национальный регулятор - НКРЭКУ? Их нет - не разработаны, не утверждены. Подготовленные проекты кодексов и правил поставки газа не в полной мере отражают положения закона, а в некоторых случаях усугубляют и так чрезвычайно сложную систему отношений участников на рынке…".
ZN.UA, как и наши коллеги из других изданий, может предположить, что именно поэтому публичная дискуссия для НКРЭКУ и его главы Дмитрия Вовка не то что неинтересная, она "отставочная"… Впрочем, если вы, мягко выражусь, лишь исполнитель, и не закона, а желаний конкретного человека, то чему удивляться? На фоне происходящего вряд ли кто-то заметит перемены в составе нацрегулятора. До первого решения НКРЭКУ.
Алена Бабак считает: "Если говорить о рынке услуг распределения газа, то следует говорить о самой услуге, ее цене, спросе, предложении и условиях, способствующих развитию конкуренции в этом сегменте рынка".
Услуга. "Вряд ли потребитель может в полной мере оценить качество предоставляемой ему услуги по распределению газа. (Надеюсь, меня правильно поймут сограждане.) Разве что выполнение такого условия, как круглосуточный доступ потребителя к сетям, поддается очевидному контролю. А добавленная регулятором к услуге составляющая "порядок формирования фактических объемов распределения и потребления природного газа потребителем" вообще малопонятна для потребителей".
О справедливой цене услуги. "НКРЭКУ предлагает определить все это и зафиксировать в плате за присоединенную мощность, которая зависит также от типоразмера счетчика. Других пояснений методики формирования тарифа на услугу распределения газа, как и начисления платы пока определить не удается из существующих подзаконных актов регулятора. По сути можно сделать один вывод: это означает, что даже если вы используете меньше газа, чем максимальная мощность счетчика, то все равно платить придется исходя из мощности счетчика. Потребителям предлагают к тому же новый подход к оплате за газораспределение - на условиях предоплаты".
О спросе на услугу распределения газа. "Национальный регулятор, видимо, считает, что объем необходимой услуги должен определять сам потребитель газа. Поэтому ему, потребителю, следует заключить еще и договор с оператором газораспределительной сети. То есть, если до сих пор у потребителя был договор только с поставщиком газа, то впредь потребитель должен заключать договор и с оператором ГРС. Это значит, что вместо одного договора у потребителя газа должны быть два договора.
Считаю это нарушением ст. 19 Закона "О рынке природного газа", в которой указано, что любой участник рынка должен иметь доступ к сетям. Поэтому следует дать возможность делегировать право на заключение договора об услуге распределения газа непосредственно поставщику газа. Это позволит потребителям газа не путаться в отношениях с несколькими субъектами рынка".
Возможность выбора оператора ГРС - теоретическая. "Якобы мы можем выбирать себе этих операторов газораспределительных систем (как и поставщиков газа). Но, безусловно, это не полное понимание выбора. Мы сможем выбрать только того, кто получит право пользования сетями от собственника таких сетей. А потребитель просто должен будет заключить договор с таким оператором. По сути, если собственник сменит оператора, потребитель должен будет перезаключить договор с другим оператором. Важно понимать, на каких условиях газораспределительные сети достанутся операторам. Ведь условия пользования ГРС влияют на цену услуги. В настоящее время мы не знаем стоимости услуги, потому что неизвестен правовой механизм их (газораспределительных сетей) передачи. Это аренда, концессия или иной правовой механизм?
В законе указано, что платной будет только государственная часть сети. Ничего не сказано о том, какие условия использования коммунальных сетей. Как их амортизация скажется на цене услуги? Как отразится амортизация частных сетей?
Логично было бы с собственником сети заключить договор на присоединение и больше не изменять его при смене оператора, а уже с оператором - договор на фактическое перемещение газа.
Ответы на эти вопросы хотелось бы услышать от нашего регулятора, который должен прозрачно объяснить, показать на примере типовых договоров на присоединение к сетям. Но пока мы этого не видим, и нет понимания, из чего будет состоять плата за услугу".
Конкуренция. Конкуренция на рынке транспортировки газораспределительными сетями еще некоторое время будет отсутствовать. Возможность выбора оператора ГРС - это теория, потому что это пока монопольный рынок. "Мы пока не будем иметь возможности выбирать себе операторов газораспределительных сетей. Именно поэтому важно максимально защитить права потребителей.
А вот среди поставщиков - да, конкуренция ожидаема. И в связи с этим надо создать все условия для стимулирования такого рода конкуренции, в том числе чтобы поставщики свободно сотрудничали с операторами газораспределительных сетей, и чтобы через них с операторами взаимодействовали потребители. Надо понимать, что заключение потребителями договоров на транспортировку газа, например в многоквартирных домах с операторами ГРС, - это административно сложный процесс. Поэтому необходимо привести данную норму в проекте Кодекса ГРС в соответствие с положениями ст. 19 Закона "О рынке природного газа" и дать возможность потребителю передавать право на заключение таких договоров поставщикам. Думаю, ожидать всплеска интереса к этому бизнесу не стоит. Поэтому, скорее всего, это означает нашу с вами привязку к одному оператору на долгий срок".
Подводя итоги. "Потребителям в рамках даже проектов подзаконных актов усложнено администрирование услуги газораспределения. Затем однозначно следует ожидать повышения цены услуги газораспределения, как минимум, на цену пользования сетями, которую мы с вами до сих пор не платили. И получать ее должны все владельцы сетей - государство и каждый собственник газораспределительных сетей. Но как теперь учитывать и делить то же коммунальное, кооперативное и частное имущество, как учитывать амортизацию сетей, которые переданы на баланс другим субъектам? Нужно ли платить людям, которые строили (финансировали) сети?
Следует также определиться с элементами такой цены. Сейчас эта цена непрозрачна и непонятна. На мой взгляд, для того чтобы сделать эту цену максимально прозрачной, следует выделить из нее как постоянную, так и переменную составляющие.
Мы требуем четких пояснений как от профильного министерства, так и от регулятора.
И еще остается вопрос: что же тогда приватизировали облгазы в первую и вторую волны приватизации? Госимущество они не приватизировали, коммунальное - тоже. Фактически сам бизнес, юрлицо или что?.
(Замминистра энергетики и угольной промышленности Игорь Диденко ответил однозначной репликой: "Приватизировали доступ к потоку денег. И к алгоритму поставки газа".)
Однако важно дать оценку не самому факту приватизации, который уже в прошлом, а эффективности приватизации "бизнеса" газораспределения. Потери в системах газораспределения, которые в разы превышают европейские показатели, свидетельствуют, среди прочего, об отсутствии инвестиций в модернизацию. Фактически облгазы отвечали преимущественно за эксплуатацию систем и не имели возможности привлекать средства для капитального улучшения, так как газораспределительные сети не являлись их собственностью. При этом и государство не имело правовых механизмов предоставления государственных гарантий для заимствований частным структурам, пользующимся де-факто государственным имуществом. Данная проблема на сегодняшний день усугубляется увеличением задолженности населения и вымыванием оборотных средств газораспределительных и газопоставляющих предприятий для латания дыр бюджета НАК "Нафтогаз Украины" по оплате кредитных обязательств.
Важно, чтобы в ходе реформы газовой отрасли операторы газораспределительных систем имели обязательства инвестирования в системы, которые они эксплуатируют, независимо от правовых механизмов пользования (право собственности, аренда, концессия, управление и т.д.). Для этого собственник систем (государство, община, частный инвестор) должен выставлять требования к оператору по модернизации, а регулятор - разработать методику, стимулирующую новые инвестиции в системы газораспределения, ориентированные на улучшение показателей деятельности (например, сокращение процента потерь). Сегодня мы говорим, что это методика определения прибыли от инвестирования как процента от регуляторной базы активов и фиксирование тарифа на средне- или долгосрочную перспективу. При этом из регуляторной базы нужно исключать активы, созданные за средства бюджетов всех уровней, самих потребителей, то есть за финансирование, которое предоставлялось для создания газораспределительных систем на безвозвратной основе".
Александр ПРИТЫКА, директор "Региональной газовой компании": "В интересах всех собственников проведение инвентаризации газораспределительной системы"
Первый важный момент. Как получилось, что газораспределительные компании (облгазы) ведут на своих балансах учет всех сетей разных форм собственности, кому бы ее элементы и составляющие ни принадлежали?
Дело в том, что как только возникла бы разная балансовая принадлежность разных собственников, то есть если бы каждый собственник вел свой балансовый учет, то газораспределительная компания не смогла бы за свой счет содержать, обслуживать, эксплуатировать эти сети.
В связи с вышесказанным возникает проблема учета газа по границе разделения балансовой принадлежности сетей. Если разделить балансовый учет сетей согласно формам собственности, то вся страна будет опоясана сотнями тысяч узлов учета, со всеми вытекающими отсюда затратами - и не только на их установку, но и на постоянное обслуживание.
Итак, когда на разных территориях различные по форме собственности участки сетей находятся на балансе естественных монополий, то следствием является удешевление услуги газораспределения для потребителей. То есть потребители газа платят меньше.
Второй важный момент. Безопасность распределительных сетей, несмотря на их плачевное состояние (а в большинстве своем они уже такими достались газораспределительным компаниям), обеспечивается жесткой исполнительной дисциплиной. Когда сети находятся на балансе оператора, за ними закреплены конкретные должностные лица, начиная от обходчика и заканчивая руководителем предприятия. Если что-то происходит с этими сетями, какие-то утечки, какие-то аварии, то эти должностные лица несут персональную ответственность. И не только административную, но и уголовную.
Третий момент - о доходе за пользование сетями. Сколько денег и за что получают газораспределительные компании? Хочу сказать о том, что с 1 июля 2015 г. операторы газораспределительных сетей, то есть те же облгазы, не имеют других денежных потоков, других средств, кроме поступлений от утвержденного государством тарифа. И этот тариф расходуется исключительно на поддержание, восстановление, ремонт всех этих сетей независимо от того, кто является их владельцем.
При этом ведется отдельный бухгалтерский учет как остаточной, так и привнесенной стоимости, которая возникает в ходе модернизации.
Следует отметить, что сейчас прибыль в тариф газораспределительных компаний регулятором фактически не закладывается. Из-за низких тарифов полученных отечественными газораспределительными компаниями средств достаточно лишь для поддержания работоспособности газопроводов.
И если в прошлом году примерно половина газораспределительных компаний понесли убытки из-за экономически необоснованных тарифов, то в этом году убыточными будут все компании.
Четвертый момент - платить или не платить за пользование сетями? В Европе нет единого подхода, у каждой страны свои, традиционно сложившиеся системы и подходы. Напомню, кто выгодополучатель строительства сетей был, есть и будет. В основном это компании, добывающие газ. Вспомните, сколько факелов когда-то горело на скважинах в Сибири, в Украине. И не только потому, что сначала извлекали нефть, - газ, который находится на скважине, не стоит ничего, его раньше просто сжигали.
Для того чтобы газ стал товаром, газодобывающие компании начали строить газопроводы. И расходы на такое строительство, конечно же, были включены в конечную цену газа. То есть построенные газопроводы окуплены давно и несколько раз.
Следующая категория выгодополучателей - это потребители. Бытовой потребитель готов тратить деньги на то, чтобы получить газ, с помощью которого обеспечивается комфорт (тепло, горячая вода). Ни один другой энергоноситель не сравнится в удобстве использования с газом. За подключение к этому удобству платят деньги - платят за то, чтобы потреблять газ. Платят, либо объединяясь в кооперативы, либо в рамках сельских или других коммунальных бюджетов, либо индивидуально, - и проводят газопроводы.
Так какой смысл таким потребителям требовать введения платы за использование построенных ими сетей? Ведь понятно же, что такая плата будет включена в тариф, который им вернется, то есть им придется это компенсировать, оплачивая тариф по транспортировке газа.
Еще одна категория потребителей - бизнес, промышленники и сфера услуг. Они подключаются к газу для того, чтобы с его помощью производить продукцию или предоставлять услугу. Очевидно, что расходы на газ и его доставку включаются в себестоимость, что находит свое отражение в цене товара или услуги, которую оплачивает покупатель, то есть конечный потребитель.
Таким образом, когда становится ясно, что единственным источником оплаты арендной платы за использование сетей является потребитель, возникает вопрос: а стоит ли вводить такую плату именно сейчас, в такое непростое время? Или стоит повременить? Может, следует спросить об этом у потребителей?
Убежден в том, что в Законе "О рынке природного газа" достаточно пунктов в принципе правильных и логичных, но для их реализации следует подготовить почву, а не действовать наобум. Ведь многое из того, что сделано поспешно, приходится пересматривать - это касается и необоснованного уменьшения норм потребления, и введения льготных кубометров в пределах месяца, хотя мы сразу говорили о проблеме учета потребления газа.
Что стоит делать, так это обсуждать проблему оценки газораспределительной системы. Оценивать следует, исходя из того, какую прибыль приносит та или иная трубопроводная система. И лучшим вариантом является прозрачная, открытая приватизация. И, конечно же, инвесторы придут на такую приватизацию только в том случае, если государство создаст нормальные регуляторные условия.
Пора отказаться от напыщенных фраз под предлогом всеобщей справедливости. В интересах всех собственников проведение настоящей инвентаризации газораспределительной системы. Для этого следует нанять не "Газ Украины", где нет профессионалов, а авторитетную, компетентную компанию с международным опытом, оценке которой бы все доверяли.
Провести полноценную инвентаризацию сетей, сделать геоинформационную систему, а затем газораспределительные сети выставить на конкурсные торги. Мы - за такой взвешенный подход.
Юлия КОВАЛИВ:
"Государственными активами должен управлять
Фонд госимущества"
По поводу создания, а точнее, подчинения государственной доли ГРС у меня есть свое мнение как у человека, работавшего в НКРЭ и знакомого с этой проблемой, которой уже почти два десятка лет.
Первое. Обязательно должно быть платное пользование сетями. Государство владеет
частью этих активов и, как и любой собственник, должно зарабатывать на этом активе. И этот вопрос напрямую связан с собственностью и управлением ею. Тот, кто управляет активами, получает прибыль. Цивилизованно это можно сделать с помощью RAB-регулирования, то есть регулирования доходности на активы. Тогда все участники и владельцы получат свой процент доходности на активы, установленный государством и регулятором. Если это частная компания, и газопровод построен за деньги ее акционеров, хорошо, это будет прибыль частной компании. Если это доход на государственный газопровод, то это деньги государства, которые в полном объеме должны перечисляться в бюджет, так же, как свою долю за коммунальное имущество должен получить и местный бюджет.
Второе. Как считать эту доходность? В юридической плоскости на самом деле все сделано: оценка стоимости газораспределительных сетей всех форм собственности независимыми оценщиками по методике, уже утвержденной Фондом госимущества. Оценили имущество, закрепили ставку доходности, и каждый из владельцев имущества будет получать свою долю дохода.
Третье. Кто должен управлять этим доходом? Я считаю, что Фонд госимущества в части государственных газопроводов. И если государство будет сдавать в аренду свое имущество, то логично, что оно должно получать за это соответствующую плату, как любой арендодатель. Это если мы говорим об аренде.
А на самом деле следует говорить о значительно более перспективном подходе - передаче газораспределительных сетей в концессию на нормальном, урегулированном праве пользования без права отчуждения. Но в любом случае государственным имуществом должен управлять Фонд государственного имущества, который должен обеспечить перечисление всех ста процентов от аренды в госбюджет.
Однако если для управления создается специальная, пусть даже государственная компания, возникает вопрос: зачем? Это позволяет не направлять 100% дивидендов в бюджет, а только 70. При этом 30% остаются такой компании.
Еще один вопрос: где будет создано это предприятие? Если это будет дочерняя компания "Нафтогаза Украины", то согласно Третьему энергопакету возникает конфликт интересов, в частности в части принятия инвестиционной программы. Поэтому, на мой взгляд, лучшим решением в этой ситуации будет отдать управление Фонду госимущества. И перейти к концессии с нормальным концессионным конкурсом. Потому что ни та ситуация, как она была урегулирована до 2015 г., скажем так, с полузаконными договорами хозяйственного ведения, ни предлагаемые варианты не являются окончательными и цивилизованными способами управления газораспределительными сетями, которые помогут привлечь инвесторов.
Мирослав БOДНАР: "Вместо финансирования установки счетчиков средства направят управляющим из НАКа?"
Заместитель председателя правления Альянса "Нова Енергія" высказал свое мнение о том, насколько право хозяйственного ведения применимо к государственным или частным субъектам хозяйственной деятельности.
Да, до 2004 г. позиция в этом отношении была полностью "совковая". С 2004 г. это стало одним из вариантов аренды. Этот термин даже на английский язык невозможно перевести. Если рассмотреть суть вопроса, это аренда.
("Бесплатная" - реплика И.Диденко.)
Платность. Сегодняшние договора хозяйственного ведения предусматривают плату - возьмите и перечитайте договор. Могу перечислить пункты, в которых есть обязательства оплаты за те функции, которые выполняет облгаз. То есть вкладывать свои деньги в государственное имущество.
Другое дело, что источник этих средств - тариф. Да, тариф, да, амортизация, но других денег у облгаза нет. И не придет акционер, собственник, инвестор, чтобы сказать: возьмите денег, потому что я добрый, вкладывайте в сети, чтобы стране было хорошо.
Источник формирования любых денег - затратных, доходных - это тариф. Сколько тариф позволял выдавать денег на эксплуатацию, такую эксплуатацию мы и имеем. В договорах хозяйственного ведения есть обязанность пользователя, предприятия вкладывать деньги в улучшение сетей. Более того, это улучшение становится государственным, является неотъемлемой частью ГТС.
Прав Игорь Николаевич (Диденко), газотранспортные предприятия ежегодно проводят инвентаризацию и выявляют новое имущество. Если это имущество других заказчиков, это отмечается в государственных реестрах.
И то, что в 2012–2013 гг. сети были переданы на балансы облгазов бесплатно, - неправда. Эти сети еще за царя Гороха числились на их балансе - тогда еще у нас с вами в голове не было и мысли, что мы будем работать в энергетике.
В каждый период прихода к власти тех или иных госдеятелей менялись только способ, условия и антураж. По каким принципам деньги за это госимущество доходили или не доходили до этих госдеятелей? Договор хоздеятельности всего лишь зафиксировал условия, на которых имущество находилось и находится на балансе газораспределительных предприятий.
Что касается контроля, то есть минимум четыре серьезных госоргана, осуществляющих контроль за условиями эксплуатации сетей и, как следствие, за безопасностью и надежностью газообеспечения. В Минэнерго есть структура, которая занимается управлением имуществом. Затем нынешнее Гоструда, Госэнергонадзор, который, скорее всего, взял на себя функции прежней газовой инспекции. И НКРЭКУ. Я уж не говорю о правоохранителях, которые появляются, если, не дай Бог, кто-то на что-то пожаловался.
В результате мы имеем аварийность, которая не выше, чем во всех соседних странах, включая и европейские. Хотя совокупные затраты, которые мы несем при этом, гораздо меньше, в разы.
Поэтому создавать пятый орган, условно государственный, в такое время - слишком большая роскошь. Более того, как показывает наша ментальность, чем больше контролеров, тем выше коррупционность процесса.
Понятно, что сейчас в совершенно европейский закон добавлены фразы, нетипичные для Европы. Например, запрет хозведения для частников. На мой взгляд, такое явление - акт политический.
Какие возможны варианты, когда есть желание, чтобы за сети платили, но сохранился правовой режим хозяйственного ведения, без использования этого термина? Самый простой и быстрый способ - просто переименовать договора хозведения в договора платного использования. Более того, Кабмин такую практику переименования в "использование" применяет налево и направо.
Далее. Никто не мешает в этот договор вставить пункт об обязательной оплате за госсети и оплату в бюджет. Без оплаты каких-то профессиональных управляющих, которых нет, даже если поискать с лупой. Затем соответственно увеличить тариф и перечислять положенные средства в бюджет.
Для этого достаточно воли Минэнергоугольпрома, премьер-министра, который инициирует изменение постановления №770, - и перезаключить договоры. И будет вам счастье - деньги в бюджет и профессиональные управляющие в лице облгазов. Они лучше всех понимают, как правильно эксплуатировать сети.
Второй вариант - налоговый. Никто не мешает государству ввести ренту за распределение. Получится тот же эффект - потребитель вместо того, чтобы платить целевую надбавку за газ, которая заканчивается в этом году, будет платить ренту. И плата за транспортировку в Налоговом кодексе предусмотрена. Установите ренту в процентах, которые считаете необходимыми, а собирать средства будут облгазы. И эта рента достанется всем.
Третий вариант - самый трудный, на который нас толкают. Разругаться, поломать действующую схему. Мне непонятно, как вы будете расторгать договоры хозведения? Ведь юридически этот процесс растянется на годы. Более того, законопроект №2432 предлагает некоторые варианты выхода из ситуации - пресловутая модель 30/70, но мы понимаем, что за этим стоит.
Немного цифр. Если оценить те 410 тыс. км по методологии ФГИ (это восстановительная оценка), выходим на цифру 80–90 млрд грн, по которой можно дискутировать.
Александра Кужель предлагает оплату в размере 5% за аренду. По схеме 30/70 получается 1,3 млрд грн на счета "профессионального" управляющего. У нас финансирование министерства - 45 млн грн в год. Но эти средства пойдут на счета в структуру "Нафтогаза" вместо того, чтобы устанавливать за эти деньги, например, счетчики.
Я против сложных решений, когда есть простые, тем более в нынешней ситуации".
Альберт ЗАНГИЕВ, глава правления ПАО "Херсонгаз": "Газораспределительные предприятия - кому и за что они платят и будут платить?"
Первый вопрос: кому и по каким ставкам платить аренду, если газовые сети находятся в разных формах собственности (государственной, коммунальной, частной), обслуживаются лицензиатами по договорам хозяйственного ведения, пользования, заключенными с юридическими и физическими лицами, или вообще являются собственностью лицензиата?
Второй вопрос: на что сейчас тратится нормативно установленная целевая надбавка к тарифу на природный газ, то есть 2–4% от стоимости газа?
В СМИ много нареканий на непрозрачный механизм формирования цены газа для населения Украины, но при создании дополнительного руководящего аппарата новообразованного предприятия (или Минэнергоугольпромом, или как дочерней компании НАКа) без какой-либо ответственности не исключается новая волна повышения стоимости потребления газа для граждан. При этом гарантий пересмотра тарифа для предприятий по эксплуатации, которых вообще превращают в "стрелочников", - никаких.
Логичен третий вопрос: не многовато ли управляющих и контролирующих с властными полномочиями - Минэнергоугольпромом, НКРЭКУ, Гоструда, АМКУ, "Нафтогаз"? Тем более что полный контроль над соблюдением газораспределительными предприятиями технических регламентов, дисциплины и направлениями расходования средств, предусмотренными тарифами на распределение природного газа, постоянно осуществляет НКРЭКУ. Неужели этого регулятора недостаточно для контроля над эффективным использованием газораспределительных сетей лицензиатами, и нужно ли выдумывать еще одну компанию, которая будет дублировать функции контроля НКРЭКУ и на счета которой будет поступать плата за аренду ГРС? Если так, то нужно будет создавать еще один контролирующий орган для новообразованной компании.
Можно однозначно констатировать, что, кроме дополнительных непонятных затрат конечного потребителя, такой "новаторский" подход в виде платы за аренду газопроводов ничего не принесет, особенно по направлениям, которые прежде всего интересуют потребителя: безопасность, качество, обоснованная и прозрачная стоимость услуг по распределению газа.
Сегодня очень много говорят о нашем движении в Евросоюз. Что касается газовой отрасли, то очевидно движение в обратном направлении - в Советский Союз, но при этом добавляется боевой дух 1990-х - распределение "сверху" сфер влияния с намеренным доведением до банкротства действующих газораспределительных предприятий.
Рассмотрим неотложные проблемы.
Пользование газопроводами, которые сегодня учитываются как государственные
Закон Украины "О рынке природного газа" содержит дискриминационные относительно субъектов хозяйствования и противоречивые нормы. Преамбула этого закона четко устанавливает, что он определяет правовые принципы функционирования рынка природного газа Украины, который основывается на принципах свободной конкуренции, надлежащей защиты прав потребителей и безопасности поставок природного газа и т.п. Но абз. 2 п. 1 ст. 37 закона содержит дискриминационную норму, а именно: газораспределительные системы, собственником которых является государство, не могут находиться в пользовании оператора ГРС на праве хозяйственного ведения, кроме случаев принадлежности такого оператора к субъектам хозяйствования государственного сектора экономики.
Эта норма противоречит не только положениям самого закона, но и принципам, установленным Конституцией Украины и требованиями действующего законодательства. Требование, определенное ст. 37 закона, ставит в неравное положение субъектов хозяйствования разных форм собственности. В одностороннем порядке, без каких-либо переходных периодов и разъяснений определяет дальнейшую судьбу предприятия. К тому же государство не является собственником ГРС и сооружений в понимании современного законодательства, оно является лишь собственником отдельных газопроводов, которые были переданы на баланс газоснабжающим и газораспределительным предприятиям в 1993 г.
Газораспределительная система - это сложный технологический комплекс, который принадлежит десяткам тысяч владельцев. И ПАО "Херсонгаз" приложило и продолжает прилагать невероятные усилия, тратить время и средства для сбора на балансе предприятия такого имущества исключительно в целях более качественного их обслуживания, обеспечения безопасности, оптимального управления режимами газоснабжения в Херсонской области. Кроме того, жизнедеятельность ГРС поддерживается и за счет собственных средств, что подтверждается недостаточным финансированием за счет тарифов.
Замечу, что действующие договоры на хозяйственное ведение государственным имуществом не устанавливают прямой фиксированной платы за пользование этим имуществом. Но государство через уполномоченные органы указывает, сколько, когда и на какие цели (содержание, ремонт, эксплуатацию) тратить средств. То есть о бесплатном пользовании государственным имуществом речь не идет.
Статья 136 Хозяйственного кодекса Украины, которая определяет понятия и принципы хозяйственного ведения имуществом, не содержит запрета на установление платы за пользование имуществом на праве хозяйственного ведения. То есть непонятными являются намерения, закрепленные в ст. 37 закона.
По законам экономики, при установлении платы за пользование государственным имуществом в любом случае эти дополнительные расходы лягут на конечного потребителя. Кроме того, плата у каждого газораспределительного предприятия, учитывая все критерии для определения ее размера, будет отличаться, что также приведет к установлению разной конечной стоимости природного газа. Более того, на территории одной газораспределительной сети конечный потребитель может вообще не быть физически связанным (присоединенным) с государственными газопроводами, но при сегодняшнем механизме тарифообразования в его плату за распределение все равно будет включена плата за пользование госимуществом.
Кабмин постановлением №796 от 30 сентября 2015 г. возвратил распределительные газопроводы в пользование НАК "Нафтогаз Украины". Но вопросы остаются:
- каким образом оператор ГРС, который сегодня является балансодержателем объектов ГРС по договорам с Минэнергоугольпромом, должен передавать сети "Нафтогаза" (учитывая не оформленное право собственности на эти объекты, не проведенную детальную инвентаризацию и выделение земельных участков под объекты трубопроводного транспорта);
- как передавать сети коммунальной и частной форм собственности, спорные объекты, не нарушая эксплуатационной и имущественной целостности ГРС;
- не определены функции и ответственность пользователя ГРС - "Нафтогаза".
О нормах потребления газа для населения без счетчика
29 апреля 2015 г. правительство приняло постановление №247 "О внесении изменений в нормы потребления природного газа населением в случае отсутствия газовых счетчиков", которым нормы потребления природного газа были снижены в два раза по сравнению с действующими на тот момент и более чем в три раза по сравнению с нормами потребления, которые действовали до 1 октября 2014 г.
Как свидетельствует статистика, потребление газа абонентами со счетчиками для приготовления пищи в Херсонской области в среднем в течение года одним жителем составляет 14 кубометров газа ежемесячно, что на 9,5 кубометра в месяц больше установленной нормы для потребителей с постоянно отсутствующим в Херсонской области централизованным горячим водоснабжением. То есть даже при наличии счетчика, который фактически заставляет потребителей экономно и рационально использовать газ, потребление газа превышает установленные на сегодняшний день нормы, где потребление осуществляется бесконтрольно. Разница между фактическим потреблением и рассчитанным по нормам потребления в Херсонской области на 100 тыс. жителей без счетчиков составит за год 11 млн кубометров.
Отдельно были проведены исследования независимыми экспертами (а именно: УкрНИинжпроектом) относительно фактического потребления газа, которые доказывают, что фактическое потребление природного газа не может быть меньше 6 кубометров на одного жителя в месяц.
Более того, в отопительный период в связи с неудовлетворительным обеспечением централизованным отоплением (а в некоторых городах Херсонской области и с полным его отсутствием) население использует газовые плиты для обогрева своих помещений. В таких случаях потери природного газа рассчитываются согласно Методике расчета объема потерь природного газа, возникающих в ГРС вследствие непредоставления или некачественного предоставления услуг по централизованному отоплению и горячему водоснабжению, утвержденной приказом главы Минэнергоугольпрома еще 23 июля 2007 г. (№346) и зарегистрированной Минюстом 8 августа 2007 г. (№910/1417), и достигающих 15 кубометров в месяц на одну газовую плиту без счетчика, что в целом по Херсонской области на 45 тыс. газовых плит составляет 675 тыс. кубометров газа в месяц.
Принятие неоправданно заниженных норм привело к еще одному весьма негативному факту - потребители, у которых нет счетчика газа и в жилье которых зарегистрировано менее пяти человек, экономически не заинтересованы в установке счетчиков даже за счет газораспределительных предприятий. Сегодня потребители препятствуют выполнению Закона Украины "Об обеспечении коммерческого учета природного газа", мотивируя это тем, что согласно этому закону они имеют право потреблять газ без счетчика до 1 января 2018 г. Ответственность потребителя за отказ от установки счетчика за счет газораспределительных предприятий (только в виде прекращения подачи газа) законом предусмотрена лишь с 1 января 2018 г. Так что заниженные нормы потребления природного газа фактически делают невозможным выполнение закона.
Проблемы газораспределительных предприятий при уплате налога на добавленную стоимость кассовым методом
При внедрении системы электронного администрирования НДС, а именно: при расчете "регистрационной" суммы, не учтены особенности формирования налоговых обязательств и налогового кредита предприятиями, подпадающими под действие п. 187.10 ст. 187 Налогового кодекса.
Согласно п. 187.10 ст. 187 НКУ при поставке природного газа физическим лицам и бюджетным учреждениям датой возникновения налоговых обязательств является дата зачисления средств на банковский счет продавца, а датой возникновения права на налоговый кредит - дата списания средств с банковского счета в оплату приобретенных товаров.
Если положения п. 187.10 ст. 187 НКУ при расчете "регистрационной" суммы не учитываются, это приводит к формированию отрицательного значения суммы, на которую общество имеет право зарегистрировать налоговые накладные, к невозможности своевременно регистрировать налоговые накладные (расчеты корректирования) и лишает покупателей права своевременно воспользоваться правом на налоговый кредит, что негативно влияет на деловую репутацию облгаза. Кроме того, нарушение сроков регистрации налоговых накладных/расчетов корректирования приведет к применению к обществу штрафов, предусмотренных ст.120' Налогового кодекса.
С другой стороны, подобная ситуация стала причиной вымывания оборотных средств, которое в условиях экономического кризиса приводит к тому, что общество не имеет возможности в обычном режиме осуществлять свою хозяйственную деятельность, техническое обслуживание и ремонт распределительных газопроводов. Это, в свою очередь, приведет к появлению задолженности по заработной плате и налогам и, наконец, к банкротству.
Имущественные и земельные отношения
Требует упрощения процедура оформления земельных участков под действующими составляющими Единой газотранспортной системы Украины, которые являются государственной собственностью и находятся на техническом обслуживании газораспределительных предприятий, а также процедура получения права на выполнение строительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте составляющих ЕГТСУ.
Тарифообразование
При рассмотрении и утверждении НКРЭКУ тарифов на распределение природного газа необходимо предусмотреть механизм возврата долгосрочных (до 10 лет) инвестиций в составляющие ЕГТСУ, принадлежащие государству.
Кроме того, существует очень большая задержка в рассмотрении и утверждении тарифов на распределение и поставки газа при резких колебаниях цен, особенно на природный газ для нормированных потерь.
Нормированные потери природного газа
Ежегодно Минэнергоугольпром утверждает для каждого облгаза объем нормированных потерь, стоимость которого включается в тариф на распределение газа. Но объем, утверждаемый регулятором, значительно ниже реального, часто втрое ниже рассчитанного согласно действующим методикам расчетов.
В структуру нормированных потерь газа входят потери, возникающие вследствие неприведения объемов измеренного счетчиками газа, которые установлены у населения, к стандартным условиям. У "Херсонгаза" такие потери уже превышают 10 млн кубометров в год, и подобная тенденция сохраняется. С дальнейшей установкой счетчиков потери будут расти, их оплату предлагается возложить на население, как это делают во многих странах ЕС и даже в РФ. Это позволит существенно снизить себестоимость услуги по распределению природного газа, а также избежать зависимости газораспределительных предприятий от изменения стоимости газа.
Болевые вопросы известны. Кто расставит точки над "і" и когда?
***
В результате профессионального обсуждения проблем газораспределительной отрасли в ходе круглого стола "Газораспределительные системы Украины: за что и почему придется платить потребителям газа" Игорь Диденко резюмировал:
- Сейчас могу отметить, что все, о чем я говорил в начале, нашло отражение во всех выступлениях в той или иной мере. Это убедило меня в том, что мы думаем одинаково, только надо не бояться честно сейчас все делать. Потому что схема зарабатывания денег и бизнес, который приносит заработок, - это совсем разные вещи. Работайте над капитализацией, вы же бизнесмены!
Я же говорю, схема не продается и в наследство ее не оставишь. Покупается только цивилизованный бизнес, который ощущается инвестбанкирами и обществом.
Жаль, в нашей стране все реформы надо начинать с суда, потому что все идут в суд, а там - "Именем Украины…". Не государства, не именем людей, а "именем Украины" "продают" такие решения, что хочется повеситься, прочтя одно, второе, третье, десятое, двадцать пятое, стопятидесятитысячное. И вы все это знаете.
Парламент, который записывал конкретную офшорную компанию в Закон "О госзакупках", - это не законодатель. НАК утратила доверие. Облгазы, которые творили и творят… "Киевгаз"… Теневой оборот, теневой ВВП если не на порядок, то в разы больше, чем мы читаем в газетах, с чем госпожа Яресько борется.
Так вот, нельзя говорить, что реформироваться должна только власть. Реформироваться должно все общество. Поэтому и нужна открытая, прозрачная дискуссия. Еще раз говорю - приватизация. Но подготовительную работу надо пройти так же, как и для качественной работы арендодателя.
Благодарю "Зеркало недели. Украина" за организацию такой плодотворной, надеюсь, дискуссии и рекомендую в следующий раз пригласить господина Бойко, чтобы он нам рассказал что-нибудь прозрачно и открыто. Особенно без анонса, что будут камеры.
От автора. Благодарю всех, кто ищет ответы и пытается разобраться, в данном случае, в проблемах газораспределительной системы. Мнения не всех экспертов представлены в этом материале. Но это не первая и, наверное, не последняя публикация на эту тему, так что и с мнениями других участников дискуссии еще можно будет ознакомиться. Надеюсь, благодаря общим усилиям, а не конфронтации, нам удастся найти правильное решение.