Алексей Кучеренко |
После принятия проекта закона «Об основах организации оптового рынка электроэнергии в Украине» прошло три месяца. Сегодня дискуссии о том, является ли этот законопроект рыночным и к чему может привести его реализация в Украине, продолжаются. Много было сказано по этому поводу и в средствах массовой информации, и на проходившем недавно международном энергетическом форуме СНГ, и на последнем семинаре в ВР Украины по проблемам реформирования рынков электроэнергии. Автор настоящей публикации хотел бы поделиться с читателями своим мнением по данному вопросу.
Является ли законопроект рыночным?
Для того чтобы ответить на этот вопрос, вспомним о том, что такое рынок и что такое конкурентная среда. В отличие от «базара», с чем у нас «советских» часто ассоциируется рынок, рыночная модель предполагает не беспорядок и вседозволенность, а наличие четких, ясных и равных правил для всех его участников. А конкурентная среда возможна лишь в том случае, когда все участники рынка имеют равные условия (в том числе стартовые) для осуществления своей деятельности.
Устаналивает ли предложенный закон такие правила? Давайте посмотрим.
Закон «Об основах организации оптового рынка электроэнергии в Украине» вводит новых субъектов рынка, до сегодняшнего дня не существовавших. Это Ассоциация и Оптовая биржа электрической энергии. Поскольку при этом существующее госпредприятие «Энергорынок» в новом законе не упоминается вовсе, то можно сделать вывод: этот субъект к оптовому рынку электроэнергии после принятия закона никакого отношения иметь не будет, а следовательно, не сможет выполнять те функции, которые выполняет сегодня. Очевидно, что в таких условиях часть или все его функции должны взять на себя новые субъекты рынка.
Что же собой представляют эти новые субъекты — Ассоциация и Оптовая биржа электроэнергии?
Что касается Ассоциации, то согласно законопроекту она является юридическим лицом, договорным объединением производителей и транспортировщиков электроэнергии, которые владеют местными электросетями.
Заметим, что уже само определение этого субъекта в качестве оператора рынка противоречит основным принципам организации конкурентных рынков. Хотя в законопроекте и предусмотрено, что в состав Ассоциации могут входить и другие субъекты рынка, но не они ее формируют. Т.е., поставщики электроэнергии, не владеющие местными сетями, государство, как владелец высоковольтных сетей, а также представители потребителей могут остаться в стороне при формировании Ассоциации, по сути являющейся оператором рынка. Тем самым создаются возможности для создания неравных условий на рынке электроэнергии, затрудняется конкуренция в сфере сбыта электроэнергии.
Кроме того, если в состав Ассоциации первоначально войдут лишь генераторы и естественные монополисты-облэнерго, то они смогут довлеть над всеми остальными участниками рынка при формировании цен на электроэнергию, определении порядка осуществления расчетов и установлении ответственности участников рынка (что входит в функции Ассоциации).
Можно ли в такой ситуации говорить о конкурентных рыночных отношениях на оптовом рынке электроэнергии? Конечно же, нет.
Оптовая биржа, согласно закону, вообще является крайне таинственным субъектом. Целью ее создания декларируется упорядочение отношений между субъектами оптового рынка (как будут разведены функции Ассоциации и Биржи из текста законопроекта не ясно). Более того, согласно законопроекту Биржа может быть создана, а может, и нет, т.е. предполагается, что от наличия Биржи на рынке электроэнергии ничего не изменится. Кроме того, непонятно, кто и зачем будет создавать такую Биржу, если в законе написано, что она «не занимается коммерческим посредничеством и не имеет целью получение прибыли».
С субъектами вроде бы разобрались. Попробуем ответить на следующий вопрос: когда же смогут начать работать на энергорынке новые субъекты в случае принятия закона?
На этот вопрос довольно сложно ответить, поскольку сроки создания Ассоциации в законопроекте не определяются. Следовательно, Ассоциация может создаваться и полгода, и год, и более длительный период. Ведь для ее создания потребуется не только договориться со всеми соучредителями об их долевом участии, правах и обязанностях, ответственности, но и разработать и согласовать с будущими членами Ассоциации порядок утверждения и принципы формирования цен на электрическую энергию, которая будет продаваться через Ассоциацию, порядок осуществления расчетов за эту электрическую энергию, порядок разрешения споров и многие другие вопросы. Даже в развитых, готовых к таким отношениям странах решение этих задач требует значительных финансовых и интелектуальных усилий, а также длительного периода. Аналогичная ситуация складывается и с Биржей.
Как же будет функционировать энергорынок с момента принятия закона и до момента начала работы оператора рынка (Ассоциации)? Кто в этот переходный период возьмет на себя учетно-расчетные функции оптового рынка?
Либо никто, либо то же госпредприятие «Энергорынок». Но в этом случае его деятельность уже не будет лигитимной. Но, скорее всего, оптовый рынок электроэнергии, по-крайней мере какое-то время, будет функционировать без участия трех вышеперечисленных субъектов, т.е. будет полностью «дерегулирован».
Кто в таких условиях будет отвечать за то, что не всем потребителям будет поставляться электроэнергия? Как и кем будут утверждаться цены и осуществляться расчеты за электроэнергию, которая не была продана производителями непосредственно поставщикам или потребителям? Кто будет осуществлять учет договоров по продаже электроэнергии и их соответствие фактической поставке? На каких принципах и в соответствии с какой процедурой будут решаться спорные вопросы между участниками рынка? Как можно будет оценить уровень розничных цен на электроэнергию для потребителей и учесть это при формировании бюджета?
Перечень таких вопросов можно продолжить, и все они не имеют ответа. И несмотря на это, мы вполне серьезно рассматриваем возможность принятия этого закона.
Хочу еще раз подчеркнуть, что если этот закон все-таки вступит в силу, на энергорынке воцарится хаос: будет как в джунглях — кто сильнее, тот и прав. Поэтому, честно скажу, мне трудно понять тех «профессионалов-энергетиков», которые безапелляционно поддерживают этот законопроект.
Каковы перспективы законопроекта
об оптовом рынке?
За период, прошедший с момента принятия проекта закона об оптовом рынке, у многих до сих пор не сформировалось четкой позиции относительно того, какова должна быть судьба этого законопроекта. Но основные действующие лица в стране, а также уважаемые международные организации уже высказали свое мнение.
Позиция Президента Украины Леонида Кучмы выразилась в вето и состоит в предложении «отклонить законопроект как такой, который может принести серьезный вред объединенной энергетической системе Украины и привести к нарушению ее целостности и непрерывности функционирования, что в свою очередь негативно отразится на экономической и социально-политической ситуации в стране в целом».
Международные организации (ЕБРР, Европейская комиссия, Агенство США по международному развитию, Всемирный банк) в своем письме от 14 сентября 2001 года к первому вице-премьер-министру Украины Олегу Дубине тоже достаточно четко и однозначно высказали свою позицию: «Реализация положений закона может иметь негативное влияние на ситуацию в сфере электроэнергетики Украины и воспрепятствовать процессам реструктуризации и приватизации». Международные организации считают, что «оптовый рынок электрической энергии Украины должен продолжать развитие на базе действующей модели, которая в принципе отвечает потенциалу и требованиям экономики Украины, а также ее электроэнергетической отрасли».
Министр топлива и энергетики Украины Станислав Сташевский на последнем заседании профильного парламентского комитета тоже достаточно четко изложил позицию Минтопэнерго по этому вопросу — поддержать предложение Президента Украины и отклонить законопроект, после чего создать рабочую группу для подготовки нового проекта закона об оптовом рынке электроэнергии.
Консультативный Совет по вопросам сотрудничества между правительством и парламентом Украины имеет отличное от вышеуказанных сторон мнение, а именно: считает необходимым создание рабочей группы по доработке закона Украины «Об основах функционирования оптового рынка электроэнергии в Украине» с учетом предложений Президента Украины (напомню, что предложение Президента состояло в том, чтобы «отклонить законопроект»).
Позиция народных депутатов станет ясна по результатам голосования в сессионном зале, если законопроект все же будет внесен на рассмотрение в обозримом будущем, и лично мною не предсказуема. В том числе пока не ясна и позиция членов нашего комитета, являющегося профильным для данного законопроекта.
В заключение хочу вспомнить проходившую в июне этого года международную конференцию «Опыт реформирования энергетических рынков», где для меня очень показательными стали рекомендации квалифицированных экспертов из тех стран, которые успешно осуществили реформы в электроэнергетике. В концентрированном виде их можно выразить следующим образом.
Главным при осуществлении реформ в электроэнергетике должен быть принцип — не навреди. Любые преобразования должны быть тщательно проанализированы с точки зрения обеспечения необходимого уровня надежности энергообеспечения.
Осуществление реформ в электроэнергетике следует начинать лишь тогда, когда существует уверенность в том, что новая система взаимоотношений позволит достигнуть значительных преимуществ по сравнению с существующей.
Реформы в электроэнергетике — сложный и чрезвычайно тонкий процесс, требующий внимательного, квалифицированного подхода, значительных финансовых и интеллектуальных вложений на протяжении всего периода реформирования.
Электроэнергетика — инфраструктурная отрасль, и от того, как она будет функционировать, зависят не только экономические показатели, от этого зависит жизнь и здоровье населения страны, возможности общества нормально жить и работать.