Новый проект «Энергетической стратегии Украины до 2030 года» в очередной раз засвидетельствовал нежелание Украины перенимать европейский опыт подготовки стратегических документов. Нарушение целого ряда принципиальных этапов стратегического процесса, отсутствие эффективного диалога с общественностью привели к такому же неэффективному варианту Энергетической стратегии, как и все предыдущие. Украинцы получили хороший аналитический отчет, но не стратегию.
«Успешная формула» подготовки стратегии — это сумма профессионализма команды разработчиков и качества анализа ситуации, умноженная на количество желающих принять участие в этом процессе. На Западе к активному привлечению общественности к формированию стратегий подходят очень серьезно — ведь только тогда финальный вариант документа можно будет называть всеобщим, а не правительственным. Задача же органов государственной власти — сделать процесс привлечения общественности к стратегическому процессу интересным и открытым.
В Украине процесс разработки Энергетической стратегии в части привлечения общественности так и не изменил свою постсоветскую окраску. Открытость процесса обсуждения проекта стратегии подменена ограниченностью доступа к нему. Во вступлении к последнему проекту «Энергетической стратегии до 2030 года» четко говорится о факте общественных обсуждений проекта, однако на практике этого не было.
Западная практика предусматривает инициативу «снизу вверх»: население делает заказ правительству на создание подобного документа. Это важно, поскольку свидетельствует о том, что общество не только нуждается в стратегии, но и осознает, понимает ее необходимость и высказывается по этому поводу. На практике же соответствующую идею часто «подбрасывают» органам государственной власти представители аналитических центров, научные работники, журналисты. В ответ органы госвласти принимают решение о начале стратегического процесса. При этом правительство является лишь менеджером процесса, формируя единую команду профессионалов из СМИ, научных учреждений, международных и национальных общественных организаций.
Инициатива же разработки Энергетической стратегии родилась и умерла в коридорах власти. Правительство Ю.Тимошенко, объявив о своем благородном намерении довести до логического завершения этот процесс, закрылось в кабинете и взвалило на себя непосильное бремя — анализа ситуации, генерирования идей, изучения международного опыта. Разумеется, такой объем работы собственными силами невозможно выполнить ни за два-три месяца, ни за год. Представление стратегии затягивалось на месяцы, и, что хуже всего, на выходе был получен некачественный продукт — почти 130 страниц аналитики вместе со статистикой, разбитые на отдельные главы без единого внутреннего стержня.
Чтобы обеспечить «объемность» стратегического видения, на Западе практикуют создание специальной рабочей группы, в которую приглашают специалистов различных отраслей. Например, группа по развитию энергетической политики США, занимавшаяся разработкой соответствующего стратегического документа, включала тогдашнего вице-президента страны Дика Чейни, госсекретаря Колина Пауэла, секретарей кабинета в таких сферах, как транспорт, сельское хозяйство, энергетика, окружающая среда, экономическая политика и т.д.
В украинском варианте подготовки Стратегии такая команда не настроена на конструктивную работу, а трудится в критическом русле. В начале ноября Кабмин негативно оценил Стратегию и отправил ее на доработку. Попытаемся представить процесс доработки. Документ возвращают непосредственным исполнителям, заинтересованным минимально вмешиваться в выполненную ими же работу...
Практика Запада показывает: идейная основа для разработки стратегии должна формироваться в ходе дискуссии и диалога. Именно поэтому важно уже на начальном этапе проводить круглые столы. Для обсуждения необходимо готовить не сформированный проект стратегии, а только драфт, который определяет рамки дискуссии. Драфтом может быть перечень вопросов к общественности, экспертам, энергетическим компаниям.
Так, например, делала Комиссия ЕС — очертила круг вопросов, ответы на которые должны были показать направление дальнейшего энергетического развития. Как сообщалось позже в отчете Европейской комиссии, «ежедневно на сайт Зеленой книги (Энергетическая стратегия ЕС) заходили около 1000 посетителей, из которых 340 «скачивали» документ, было сделано более 20 тыс. копий Зеленой книги, подготовлено свыше 300 конференций, из которых 28 — в странах-кандидатах». После соответствующей подготовки документ вынесли на обсуждение.
Во время консультативного процесса важно не только обеспечить активную дискуссию, широкую информационную кампанию, но и скрупулезно собирать каждую конструктивную идею и предложение от общественности. При этом нужно отчитываться перед общественностью о выполненной работе — четко говорить о судьбе каждой аналитической записки, доклада, отчета. Практика свидетельствует: обратная связь значительно облегчит работу с общественностью на этапе общественного обсуждения и утверждения Стратегии. Количество ее врагов уменьшится, что значительно повысит шансы на «продолжительную жизнь» документа: придя к власти, следующая политическая сила не будет заинтересована кардинально менять Стратегию.
В этом контексте нынешний вариант Энергетической стратегии существенно проигрывает. Уже сегодня у него немало критиков среди представителей общественности, энергетических компаний, самих членов правительства. Закрытость процесса создания Стратегии дает возможность каждому последующему правительству, придя к власти, заявить о неэффективности документа и начать работу над его доработкой.
Если бы сегодня проект Энергетической стратегии Украины был вынесен на широкое обсуждение, вряд ли он сохранил бы свой нынешний вид. Экспертная среда высказала бы серьезные замечания по поводу структуры документа и собственно стратегическим вопросам — чего Стратегия должна достичь. Перегруженность цифрами, чрезвычайно громоздкая констатирующая часть делают документ немобильным и неповоротливым. Если ситуация в энергетическом секторе государства будет развиваться динамично (о чем уже свидетельствуют темпы перемен в этом году), то в скором времени документ в лучшем случае будет требовать пересмотра, в худшем — будет не нужен.
Выходом из этой ситуации может быть разделение Энергетической стратегии на две части — стратегию как видение (vision) и план достижения поставленных целей. Оставляя неизменной первую часть, базирующуюся на ценностях здоровья, безопасности и благосостояния украинских граждан, вторую можно сделать мобильной с точки зрения изменения показателей, анализа ситуации и т.д. Рядовому читателю Стратегии не так уж и важно знать характеристики современного состояния тепловых сетей — это компетенция специалистов. Зато ему необходимо знать, сможет ли он через пять лет выбирать оператора поставок электроэнергии или через десять — купить дешевое горючее.
Важно и то, что этот громоздкий труд не учитывает такой важный фактор, как вероятность опасности со стороны других государств, чьи энергетические стратегии могут негативно влиять на энергетическую независимость Украины.
Проект Энергетической стратегии не дает ответа на вопрос: как избежать субъективного фактора, сделать невозможным проталкивание невыгодных для Украины решений. Ситуация войны вокруг нефтепровода Одесса—Броды между сторонниками и противниками реверса стала ярким примером высокого уровня лоббирования в энергетике. Неэффективность при принятии стратегически важных решений, возможность вмешательства иностранных государств или иностранных частных компаний, лоббирующих свои интересы, в стратегически важный процесс являются вопросами национальной безопасности Украины.
Допустив борьбу за нефтепровод, продолжавшуюся в течение нескольких лет, Украина не только потеряла серьезные средства, но и упустила новые возможности в политическом диалоге с ЕС. Несмотря на это, нынешний стратегический документ не дает ответы на эти вопросы. Поэтому одна из главных задач для Украины — реформа не только энергетической политики, но и системы институтов, формирующих эту политику. О них стратегический документ тоже не упоминает.
Большинство критических замечаний к предыдущим проектам Энергетической стратегии сводилось к тому, что документ не показывает путей повышения энергетической безопасности в комплексе. Нет этого и в нынешнем варианте Стратегии. Вместе с тем, учитывая ситуацию в нефтегазовой сфере, угольной отрасли, стратегическое видение и умение спланировать свои шаги являются не просто важными — жизненно необходимыми. Отсутствие прозрачного процесса разработки и утверждения Энергетической стратегии, формальная, а не реальная формулировка цели и задач энергетической политики Украины тормозят развитие страны сегодня. Как политики, так и энергетики не понимают, куда двигается украинская энергетика, каковы критерии ее успешного развития. В результате украинская политика может стать легкой добычей внешних игроков. Полагаю, члены СНБО Украины, на чье рассмотрение будет представлен очередной вариант Энергетической стратегии Украины, должны осознавать, что энергетическая безопасность государства является залогом его независимости.