В конце ноября Кабинет министров выделил дополнительные дотации местным бюджетам в размере 2,6 млрд грн для погашения задолженности по зарплате. Это лишь частично закроет 4-миллиардную брешь, образовавшуюся в результате недофинансирования деятельности школ, больниц и других бюджетных учреждений в текущем году. Местные органы власти, которым государство делегировало полномочия по обеспечению работы этих учреждений, ничем не могут им помочь, так как объем финансирования зависит исключительно от расчетов Министерства финансов.
Проблема не нова. В конце каждого года мэры городов вынуждены в позе просителя напоминать руководителям государства о том, что деньги заканчиваются. Из года в год законом о госбюджете утверждается недостаточный для финансирования деятельности бюджетных учреждений объем ресурсов. По данным Ассоциации городов Украины, в течение последних пяти лет делегированные местным органам власти полномочия финансировались на уровне от
80,2 до 88,8%.
Наше государство с удивительным упорством сохраняет громоздкую и малоэффективную социальную сферу. Неужели может радовать тот факт, что в Украине почти в два раза больше больничных койко-мест, чем в среднем в странах ЕС, когда показатели смертности у нас в два раза выше? Неужели может радовать формальная доступность образования, если учительские зарплаты не позволяют рассчитывать на повсеместно высокий уровень преподавания? Скудный запас денег, ежегодно направляемых в социальную сферу, государство размазывает тонким слоем по слишком большому количеству бюджетных учреждений, не обеспеченных ни качественным оборудованием, ни квалифицированными кадрами.
Ежегодная нехватка средств на выплату зарплат медикам, работникам образования, культуры и социальной защиты - не единственное проявление неэффективной системы межбюджетных отношений. Еще одно следствие - слабый кадровый состав местных органов власти, в которых естественный отбор закрепляет не эффективных менеджеров, а людей со связями и талантливых просителей.
Реформа местного самоуправления входит в число приоритетных в президентской "Стратегии развития Украины-2020". В апреле Кабмин одобрил соответствующую концепцию, а летом уже был готов пакет законодательных инициатив. Впрочем, местные органы власти не в восторге от предложенных изменений. Правительство планирует передать на места финансирование целого ряда учреждений образования, здравоохранения и культуры, не подкрепляя это передачей адекватных ресурсов. Кроме того, предлагается закрепить за местными органами власти социальную защиту чернобыльцев и выплаты неработающим малообеспеченным гражданам. Это прямо противоречит принципам закона о местном самоуправлении в Украине и положениям Бюджетного кодекса. Социальные выплаты по определению являются прерогативой центральной власти, так как льготы утверждаются парламентом и должны осуществляться за счет средств госбюджета (прямым финансированием или путем передачи трансфертов в местные бюджеты).
Что касается доходной части местных бюджетов, то инициативы реформаторов направлены на банальное и бесполезное перераспределение ресурсов между общим и специальным фондами. Из реальных дополнительных источников доходов - только увеличение отчислений экологического налога. Новые виды субвенций из госбюджета (медицинская и образовательная) по некоторым местным бюджетам даже не покрывают возросшие в связи с расширением полномочий расходы.
Как показывает предыдущий опыт реформирования бюджетной сферы, внесение подобных точечных корректировок в законодательство не дает нужного эффекта. Незначительные изменения в размерах отчислений налогов и сборов в местные бюджеты, а также перераспределение источников доходной части между общим и специальным фондами не дают реального прироста объема поступлений, а регионы Украины не становятся богаче.
Нужно ломать жестко регламентированную систему межбюджетных отношений, которая лишает местные власти как гибкости в принятии решений, так и какой-либо мотивации эту гибкость проявлять. У органов местного самоуправления крайне мало собственных источников наполнения бюджета, на которые они действительно могут оказывать влияние. И даже если регион найдет возможность повышения доходов или экономии расходов на своей территории, все равно уровень его бюджетной обеспеченности не изменится, так как будет увеличен объем изъятий в госбюджет или уменьшен объем дотации выравнивания.
Существующая система межбюджетных отношений диктует местным чиновникам иррациональные решения. Например, запланированные расходы нужно обязательно выполнить, даже если необходимость в них отпала - невыполнение планов по расходам приведет к их урезанию в следующем бюджетном году. В то же время перевыполнение планов по доходам не дает никаких ощутимых преимуществ, так как возникает риск утверждения завышенного труднодостижимого планового показателя на следующий год.
Местная власть лишена всяческой мотивации к использованию гибкого и активного подхода к формированию доходов и расходов местного бюджета, когда он уже утвержден. Единственной важной задачей местных чиновников становится отстаивание интересов региона с точки зрения выбивания максимального уровня дотаций и попыток уменьшить долю перечисления средств с территории в центральный бюджет.
Недостаточный объем доходов местных бюджетов обуславливает финансирование только первоочередных текущих расходов, удельный вес инвестиционной составляющей остается крайне низким. Система межбюджетных отношений предопределяет неравномерность темпов социально-экономического развития регионов, концентрацию финансовых потоков в крупных городах и отдельных регионах. В результате этого доходы бюджетов значительного числа территориальных общин формируются преимущественно за счет трансфертов, получаемых от государства. В условиях экономического спада существующая система не позволяет комплексно реализовать какую-либо программу, требующую большого объема финансирования, так как расходы планируются лишь по первоочередным текущим статьям, исходя из минимальной потребности.
Функционирование в Украине централизованной бюджетной модели оправдано лишь с точки зрения армии украинских чиновников, которых она обеспечивает работой, а зачастую и дополнительными коррупционными доходами. Только глубокая реформа бюджетного и налогового законодательства в направлении децентрализации сможет обеспечить создание точек экономического роста в регионах. Изменения должны фокусироваться на следующих аспектах.
Децентрализация бюджетной системы. Подготовленный правительством проект закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс" предусматривает обеспечение бюджетной автономии и финансовой самостоятельности местных бюджетов, а также стимулирование общин к объединению и формированию самостоятельных территориальных объединений. Однако эти изменения должны коснуться не только бюджетного законодательства, но и других элементов децентрализации системы местного самоуправления. Основная нерешенная проблема заключается в следующем. Несмотря на то, что первичными субъектами и носителями местного самоуправления являются территориальные общины, в Украине они не имеют законодательно закрепленного статуса юридического лица. Такой статус имеют лишь органы местного самоуправления. Это ограничивает возможности территориальных общин по реализации права на местное самоуправление и препятствует их становлению как полноправных участников политических и финансово-экономических отношений.
Налоговая политика и механизмы мотивации. Наиболее эффективным механизмом мотивации является передача местным бюджетам части общегосударственных налогов (например, не менее 10% налога на прибыль предприятий частной формы собственности) и части сверхплановых
поступлений. Интерес местной власти в обеспечении социально-экономического развития территорий сильно вырастет, если на местах оставлять не менее 80% от суммы сверхплановых поступлений в госбюджет, собранных на территории региона.
Необходимо запретить передачу части налога на доходы физических лиц в госбюджет. Этот налог - базовый источник поступлений в местные бюджеты (формирует до 80% доходной части бюджетов отдельных территорий). В случае передачи части этого налога в госбюджет, в соответствии с предложенными изменениями в Бюджетный кодекс, компенсировать потери части поступлений за счет других источников будет практически невозможно.
Стимулирующим фактором также является предоставление местной власти полномочий по регулированию ставок местных налогов и сборов, а также по расширению доходной базы за счет других источников. Это можно сделать, прежде всего, за счет имущественных налогов. Налог на недвижимость во многих европейских странах является финансовой основой местных бюджетов. В Украине этот вид налогообложения впервые стал применяться лишь с 2013 г., и механизм его администрирования еще только совершенствуется. Как показывает мировая практика, имущественные налоги, по сравнению с другими источниками налоговых поступлений, удобны для использования именно в качестве местных: налоговая база является достаточно стабильной и относительно пропорционально распределена по территории всей страны, а динамика поступлений от имущественных налогов почти не зависит от колебаний деловой активности. По мере выведения из "тени" доходов физических лиц местные власти также могли бы задуматься над введением дополнительных налогов на доходы граждан.
Использование коммунальной собственности. Существенным источником увеличения поступлений в местные бюджеты может и должно стать повышение эффективности использования коммунальной собственности. Территориальные общины должны не только тратить значительные средства на содержание объектов коммунальной собственности, но и получать от них доход. Это касается не только доходов от сдачи в аренду нежилых помещений, но и средств, полученных от реализации самоокупаемых инвестиционных проектов в сфере ЖКХ, дорожного хозяйства, коммунального транспорта.
Важным направлением реформы должно стать улучшение финансового состояния коммунальных предприятий и рост объемов поступлений налога на прибыль от их деятельности. В отдельных странах за счет прибыли коммунальных предприятий, а также платежей за коммунальные услуги формируется значительная часть доходов местных бюджетов. Такие платежи составляют 22% доходов местных бюджетов в Греции, 16% - в Испании и Германии, 13% - в Нидерландах. В Украине даже в городах областного значения поступления налога на прибыль коммунальных предприятий не превышают 1–2% доходов бюджета. Ситуация усугубляется из-за отсутствия инвестиционной составляющей в тарифах на коммунальные услуги, необходимости дополнительных затрат на осуществление капитальных вложений в обновление инфраструктуры.
Опыт европейских стран свидетельствует: все крупные реформы происходят в период геополитических трансформаций. В спокойные времена внутриполитическая борьба является серьезным препятствием для проведения реформ даже в развитых странах. Однако глубокие традиции патернализма в Украине и сейчас могут привести к тому, что наиболее радикальные нормы будут сглажены в ходе рассмотрения законопроектов. В результате мы можем получить "косметическую" реформу, при которой центр поделится с регионами лишь частью своих властных и финансовых полномочий.
Остается надеяться, что к проведению реформы местного самоуправления подстегнет ощущение угрозы полного краха слабых государственных институтов в Украине. Если децентрализация будет глубокой и успешной, это сможет дать толчок к повышению самостоятельности и ответственности местных органов власти. В результате политический ландшафт в регионах станет значительно более конкурентным. Это позволит постепенно обновить политическую элиту на всех уровнях и создать предпосылки для устойчивого экономического роста в Украине за счет развития ее регионов.