Забота о селе всегда была элементом предвыборных программ политиков. В законотворческой практике формированию политики государства по развитию села тоже, казалось бы, отводилось главное место. Но задекларированные нормы и провозглашенные лозунги о приоритетности села чаще всего не реализовывались, поскольку не сопровождались реальными действиями властей. Следствием этого являются упадок, обезлюдение и, наконец, снятие с учета большого количества сел. Для демонстрации этих неблагоприятных процессов можно приводить цифры, более или менее удручающие и ошеломляющие, но очевидно - это сформировавшийся устойчивый тренд.
Как факт, в 2009 г. мир перешел важную черту - половина населения уже проживает в городах. Индустриализация как фактор экономического роста способствует урбанизации, а сельское население сокращается вследствие деаграризации. Обычные, но довольно поверхностные увязки.
Не буду доказывать необходимость сопротивления урбанизации, вместе с тем акцентирую внимание на важности взвешенной государственной политики сельского развития, а также на действиях, которые бы сдерживали процессы деградации социально-экономического потенциала села, и на тех, которые их форсируют. Именно на селах в большей степени сказываются объединительные процессы в новые территориальные громады в контексте реформы местного самоуправления, большое их количество уже вошло и войдет в состав городских объединенных территориальных громад. Организаторы реформы доказывают перспективы развития села именно при таких реформациях. Вместе с тем, очевидно, уже надо вести речь о децентрализации на уровне объединенных громад, в частности, о защите материальных и финансовых позиций периферийных громад в составе объединенных.
К тому же на национальном уровне меняются институциональные подходы к политике сельского развития. Какой она должна быть - самостоятельной, составляющей аграрной или региональной политики?
О сельском развитии как составляющей аграрной политики
В Украине, по оценкам экспертов Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), в течение длительного периода интересы сельского населения надлежащим образом не учитывались, часто игнорировались в процессе разработки политики и программ. Негативные тенденции на селе являются следствием такого вакуума. И это, несмотря на утверждение ряда законодательных актов с громкими названиями, в частности, Закона "О приоритетности социального развития села и агропромышленного комплекса в народном хозяйстве" от 1990 г., Государственной целевой программы развития украинского села на период до 2015 г. и т.п.
Подобный вакуум сформировался из-за того, что в существующих актах и программах мало закреплялись "интересы сельского населения". Эти документы отличались констатацией того, что "приоритетность развития села" базировалась на исключительной "значимости и незаменимости производимой продукции сельского хозяйства в жизнедеятельности человека и общества" (из преамбулы Закона "О приоритетности социального развития села..."). То есть реализовывался подход "государство поддерживает сельское хозяйство и тем самым содействует развитию села". Но в действительности подобная последовательность не проявилась. Более того, очевидной стала разновекторность аграрного и сельского развития - аграрное производство уже несколько лет демонстрирует позитивный тренд, растут все показатели деятельности, а село приходит в упадок.
Дает ли это основания для вывода о том, что аграрная политика не в состоянии решать задачу сельского развития и необходимости "размежевания политики о поддержке сельского хозяйства и развития сельских территорий" (как записано в Государственной стратегии регионального развития, утвержденной постановлением КМУ №385 от 2014 г.)?
Стремясь к евроинтеграции, следует в этих вопросах ориентироваться на политику Евросоюза. Совместная аграрная политика (САП) ЕС, как известно, базируется на двух столпах:
- первый - рыночные меры поддержки (преимущественно прямые выплаты фермерам на гектар сельхозугодий);
- второй - мероприятия сельского развития.
Если исходить из распределения бюджета САП на 2014–2020 гг. по этим блокам - 73 и 23%, то скептики в таком распределении увидят только очевидно меньшую долю сельского развития. Но большие выплаты по первому блоку являются инструментом поддержки доходов фермеров, что прямо способствует сельскому развитию. К тому же в динамике выплаты по первому блоку постепенно сокращаются, а по второму - увеличиваются в пользу сельского развития. Согласно схеме модуляции осуществляется перераспределение средств: 7% суммы ежегодного национального бюджета прямой поддержки, выделенной странам-членам из бюджета Евросоюза, следует перераспределять до 2020 г. на поддержку программ сельского развития.
Официально как направление аграрной политики с отдельным финансированием сельское развитие сформировалось с
2000 г. согласно Agenda-2000. Выплаты на соответствующие меры осуществляются из специально выделенного Европейского сельскохозяйственного фонда для сельского развития (European Agricultural Fund for Rural Development). В новом программном периоде 2014–2020 гг. его поддержка регулируется Регламентом (ЕС) №1305/2013. Сообщество определяет главные приоритеты, а каждое государство-член на их основе разрабатывает национальную программу сельского развития на семь лет. Соответствующие мероприятия направлены на обеспечение надлежащего качества жизни в сельской местности и диверсификацию сельской экономики (расширение участия фермеров в продовольственных цепочках, создание разнообразия их деятельности, обучение, развитие органического земледелия; предоставление основных услуг для сельского населения и обеспечение доступа к информации; сохранение и обновление культурного наследия, агроэкологии села).
Таким образом, Совместная аграрная политика ЕС эволюционировала от базовой задачи самообеспечения агропродовольствием до устойчивого (экономически, социально и экологически сбалансированного) сельского хозяйства и до еще более широкого подхода - сельского развития. И в странах, проводящих целенаправленную аграрную политику с включением компонентов сельского развития, при деаграризации (уменьшении доли сельского хозяйства в валовом выпуске продукции и занятости населения) не происходит уменьшение численности сельского населения. Так, в Германии, Латвии, Польше его количество стабилизировалось. И хотя аграрное население в Европе составляет до 6%, сельское - все же 27%. Следовательно, европейское село привлекает граждан как место жизнедеятельности на природе с особым укладом жизни.
Почему же при такой небольшой доле ставку в сельском развитии делают именно на работников сельского хозяйства? Потому что сельское хозяйство остается системообразующей отраслью на этих территориях, сельхозугодия составляют преобладающую часть сельских ландшафтов и пейзажей, а значит, естественно и исторически работники отрасли являются менеджерами на этих территориях и ответственны за весомый сегмент сельского развития.
Вместе с тем аграрная политика не может заниматься всеми аспектами сельского развития, поскольку это развитие касается всего сельского населения, сельской экономики, сельской территории с позиции ориентации на людей (человекоцентризма) (см. рис.).
Разные политики реализуют свою ведомственную деятельность относительно сельского развития согласно разным подходам:
- отраслевому, когда действия направляются на перестройку сельского хозяйства с целью содействия сельскому развитию;
- территориальному, когда в основном поддерживается развитие сельской инфраструктуры, сферы услуг и т.п. А еще можно вести речь о перераспределительном подходе, когда поддержка направляется для горных, депрессивных районов, и социумном, когда основную ставку делают на громады, поддерживая инициированные ими локальные проекты развития.
Поэтому политика сельского развития включена в стратегические рамки ряда европейских структурных фондов - регионального развития; социального фонда; морского дела и рыбалки, фонда сближения.
Следовательно, к сельскому развитию причастен целый ряд политик государства и органов исполнительной власти. И хорошо, если их усилия консолидируются для достижения общей цели. Бесспорно, возникает задача координации политик и управления сельским развитием.
Министерства сельского хозяйства в ряде стран позиционируют свою главную роль в процессах сельского развития. В частности, в 2016 г. Минсельхоз Эстонии переименовано в Министерство сельских дел. В Польше функционирует Министерство сельского хозяйства и развития села. При активном участии Федерального министерства продовольствия и сельского хозяйства Германии поддерживалось сельское развитие до настоящего момента, сейчас происходит реформирование министерства с усилением этого акцента, создано подразделение "сельские территории, стратегические и политические концепции". В "Межведомственной рабочей группе по сельским территориям" при министерстве согласовывается деятельность различных министерств в сельской местности. В составе министерств сельского хозяйства большинства стран есть подразделения по сельским делам, развитию сельских территорий, сельской среде.
Политика сельского развития самостоятельная, в составе аграрной или региональной политики?
Казалось бы, из изложенного выше: о чем тут дискутировать? Каждый госорган, в том числе Минагрополитики и Минрегион, а также органы местного самоуправления пусть делают добрые дела для развития села и консолидируют усилия. Институциональные рамки в некоторой степени определены: Кабинетом министров утверждена Концепция развития сельских территорий (с 2015 г.) и Государственная стратегия регионального развития на период до 2020 г. (с 2014-го). Не преследуя цель оценивать качественный уровень этих документов, акцентируем внимание на новых установках относительно сельского развития во втором документе.
В Государственной стратегии регионального развития в рамках цели региональной политики "1.Повышение уровня конкурентоспособности регионов" впервые предусмотрена операционная цель - развитие сельской местности с рядом соответствующих задач. Предусмотренные задачи "широкозахватные" - от поддержки сельхозпроизводителей до обустройства сельской местности. Следует отметить для сравнения, что в предыдущей Государственной стратегии регионального развития до 2015 г. сельская местность была упомянута только относительно развития туризма как фактора роста занятости сельского населения.
Известные эксперты доказывают, что правительству следует определиться, политика развития сельских территорий является самостоятельной политикой или составляющей государственной региональной политики, поскольку от этого зависят не только способы ее формирования и реализации, но и распределение полномочий между центральными органами исполнительной власти и способы финансирования мероприятий такой политики, ее мониторинга и корректирования. Утверждая, что для Украины, где уровень урбанизации является одним из самых низких в Европе, а доля сельхозпроизводства в структуре ВВП - самой высокой среди европейских стран, политика сельского развития должна быть одной из приоритетных в составе государственной региональной политики.
И с определением "одной из приоритетных" трудно не согласиться, вместе с тем указанные сельскохозяйственная весомость и высокая неурбанизированность тем более дают основания для вывода о важности сельского развития и в аграрной политике Украины.
Интересы и соответствующие позиции немного проясняются после ознакомления с сообщением "Финансовая помощь ЕС для местных и региональных органов власти в странах Восточного партнерства" (на русском языке). Здесь указывается, что уже на этапе определения содержания пилотных программ регионального развития (кстати, срок их реализации продлен до 2017–2018 гг.) ЕС и партнеры столкнулись с трудностями, поскольку стороны по-разному понимали региональные отличия и по-разному решали эти проблемы. Потому что, как правило, в странах Восточного партнерства вопросами регионального развития, развития сельских регионов и инфраструктуры занимается одно и то же министерство. И черным по белому здесь записано, что, поскольку сельское хозяйство по-прежнему является важнейшей отраслью в этих странах, "практически не делается различий между региональным развитием и развитием сельских регионов".
Получается, что в том числе и в Украине не делается такое различие, а в Евросоюзе его усматривают.
А значит, в положении о Министерстве регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины (от 2014 г.) отмечается, что министерство осуществляет общую координацию развития сельских территорий, разрабатывает и обеспечивает выполнение программ их развития, проводит мероприятия, направленные на комплексное развитие сельских территорий. Оно же вносит на рассмотрение Кабинета министров соответствующие предложения. В то время как в положении о Министерстве аграрной политики и продовольствия Украины (от 2015 г.) осталось только то, что это министерство тоже разрабатывает и осуществляет мероприятия, направленные на комплексное развитие сельских территорий, и вносит на рассмотрение правительства соответствующие предложения. А еще - содействует развитию физической культуры и спорта в сельской местности, осуществляет мониторинг состояния ее обеспечения объектами социальной инфраструктуры. Перетягивание одеяла относительно сельского развития в сферу региональной политики очевидно и мотивировано в значительной степени вот этой вот "финансовой помощью ЕС".
Наконец, если в 2015 г. доля расходов на сельское развитие в расходах Минагрополитики, по оценкам, едва достигала 10% (бенефициарами поддержки были не сельхозпроизводители, средства часто направлялись не на развитие, а на защиту от вредного воздействия вод, экологическую реабилитацию территории), то в 2017-м предусмотренные расходы сведены почти к нулю.
Приходится слышать в кругах ученых и практиков: "а в чем здесь проблема?". В том, что Минагрополитики отмежевывается от сельского развития, и выглядит, как будто Минрегион берет на себя эти функции, поддерживая пока в основном инфраструктурные проекты. Тогда как не реализуется важнейшая задача - формирование сферы занятости для сельского населения в селе. Именно в рамках аграрной политики можно поддерживать развитие сельской экономики путем модернизации хозяйств, улучшения производственной инфраструктуры, диверсификации деятельности за счет несельскохозяйственных видов и т.п. И хотя социальная инфраструктура в селе может быть хорошей, а люди все же выезжают в поисках работы.
Сельское развитие все же должно стать вторым столпом украинской аграрной политики наряду с сельским хозяйством, как это происходит в европейской практике. Поскольку в ином случае разновекторность роста агробизнеса и упадка села будет усиливаться. В то время как процессы должны быть согласованы с помощью различных инструментов. В частности, следует реально усилить социально-экологическую ответственность агробизнеса перед крестьянами-арендодателями и в целом сельскими громадами путем создания рабочих мест за счет развития животноводства (уже 63% средних и крупных сельхозпредприятий его не ведут), других трудоемких отраслей (хмелеводства, льноводства и т.п.), интегрирования малых хозяйств в продовольственные цепочки и производство продукции на условиях контрактации, инвестирования в профессиональное обучение сельской молодежи с дальнейшим трудоустройством на своих предприятиях и других сферах села и т.п. А не обходиться "компенсацией" сельскохозяйственными предприятиями 100 грн на гектар обрабатываемых земель в рамках социальных соглашений на развитие сельских громад.
Ученые предлагают закрепить функции формирования политики сельского развития за Минагрополитики (за исключением вопросов региональной инфраструктуры) и создать Межведомственный комитет по делам сельского развития, возложив на него координацию деятельности.
Село только в связке с городом?
Всего лишь некоторые соображения о сформированной гипотезе региональной политики в части сельского развития, которая взята на вооружение и реализуется при реформировании местного самоуправления с созданием объединенных территориальных громад. Прежде всего, очевидно превалирование интегрирующей роли городов как центров экономического и социального развития, точек роста, и сельская местность практически является только пространством "для распространения позитивных процессов развития городов на другие территории" (как следует из операционной цели действующей Государственной стратегии регионального развития на период до 2020 г.).
Досадно, что развитие сельской местности (по нашему мнению, глубже - сельское развитие) часто не является самостоятельным сегментом, а только имеет перспективы развития в связке с городами. Для подкрепления такой позиции цитируют высказывание американского ученого Яна Якобса: "Города, а не нации являются настоящими двигателями экономического роста", известного именно как урбанист. У нас не ставилась и сейчас не ставится цель урбанизации, наоборот, речь идет о ее сдерживании с целью как можно лучше использовать природно-экономический потенциал сельских территорий и сохранять над ними социальный контроль.
Вместе с тем в Госстратегии регионального развития констатируется как факт повышение концентрации экономической активности на общегосударственном (в частности в г. Киеве) и региональном уровнях (в областных центрах и близлежащих районах) и угроза того, что "динамика экономического роста в крупных городских агломерациях ускорит миграционное движение из сельских населенных пунктах и малых городов с ограниченным потенциалом развития". Действительно, ситуацию по многим признакам уже можно охарактеризовать как "Киев и украинская пустыня". По аналогии с книгой Ж.-Ф. Гравье "Париж и французская пустыня", 1947 г., тогда же было образно сформулировано - "одна нога на тормозе - это для Парижа, другая слегка давит на акселератор - это для провинции", и долгое время этот подход реализуют в практике перестройки национальной территории.
Со вступлением в силу принятого ВР 14 марта 2017 г. Закона №5520 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно особенностей добровольного объединения территориальных громад, расположенных на территориях сопредельных районов", будут активно создаваться объединенные территориальные громады еще и городами областного значения. Города будут разрастаться под действием эффекта от агломерации. Для упорядочения процесса урбанизации также важна взвешенная государственная политика сельского развития.
Наконец, вследствие реформирования местного самоуправления на карте могут оказаться только "громады" (как административно-территориальная единица базового уровня, определенная в системе трехуровневого устройства - громада, район, регион в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти). Тем не менее важно идентифицировать сельскую территорию как такую, учитывать и всячески поддерживать ее специфику и социально-экономическое развитие инструментами различных политик - аграрной, региональной, экономической, финансовой, социальной, гуманитарной и других, консолидируя усилия для общей цели.
Христиан Вайзер (Christian Weiser) в 2016 г. привел пример:
- население Нордерфридрихскоог (Германия), 49 жителей;
- до 2004 г. не было налога на бизнес, налога на недвижимое имущество;
- 460 компаний.
Подобное небольшое село в Украине исчезнет с лица земли с диагнозом "депрессивное" или все же у него появятся хорошие перспективы?