Намерения правительства реформировать бюджетную систему, взяв за базовый уровень бюджеты сел, поселков и небольших городов, вызвали неоднозначную реакцию на местах — от беспристрастного анализа до истерики и паники. Или, по крайней мере, растерянности: как же будут финансироваться районные и областные заведения, как будет выполняться масса программ, принятых в последние годы советами разных уровней? Над всем этим нависает зловещая глыба будущих близких президентских выборов — мол, чтобы стать президентом, Юля пойдет на все, вплоть до полного развала.
Но существует и другое, более взвешенное, мнение — бюджетная реформа действительно давно назрела. Мировой опыт подтверждает: взятие за основу бюджетов именно небольших общин обеспечивает более надежную мотивацию к увеличению доходов и, соответственно, развитию территорий. Наконец, централизованный способ формирования бюджета — признак тоталитарного государства, где интересы центрального аппарата, карательных органов, оборонного комплекса — превыше всего.
С этой точки зрения, бюджетную реформу следовало осуществить давно. Но мы так долго находились в составе тоталитарных государств — Российской империи, Советского Союза, когда из низов выкачивали все, что можно, заботясь об их развитии по избирательно-остаточному принципу, что переняли эту систему и в Украинском государстве, идентифицирующем себя как демократическое. В этом государстве до сих пор норма — бедненький сельский совет, где нет лишнего стула, не то что компьютера с Интернетом, такое же убогое село, где обычный тротуар — невиданная роскошь. К тому же мы так долго жили при таком состоянии вещей, что сейчас изменить все одновременно, без отработанных механизмов, без специально подготовленных кадров — то же, что шагнуть в пропасть…
Пирамиду пытаемся перевернуть уже десять лет…
Статистика государства не предусматривает фиксации макроэкономических показателей того уровня, который планируется сделать базовым. Как отмечает председатель постоянной комиссии по вопросам бюджета и финансов Кировоградского областного совета Николай Ковальчук, бухгалтеры сельских советов, как правило, не знают, какая средняя заработная плата на их территории, какой розничный товарооборот в селе, даже какая урожайность тех или иных культур. До сих пор все это у нас рассчитывалось и фиксировалось на уровне района и области. А как же без показателей макроэкономического развития можно прогнозировать состояние поступлений в бюджет?
Например, проектом закона о Государственном бюджете Украины на 2010 год предусмотрено, что 10% налога на прибыль предприятий будут формировать бюджет развития. Эту сумму можно рассчитать, только если речь идет о предприятиях коммунальной или государственной формы собственности. А другие субъекты хозяйствования? Более того, закон о статистике предполагает определенную конфиденциальность данных таких субъектов. Пока бюджет формировался на уровне района, такая проблема не возникала, потому что обнародовались совокупные показатели. Сейчас же этот вопрос придется как-то решать. Как и то, что некоторым сельсоветам придется проводить тендеры. А это, как известно, процедура сложная.
Но это — просто небольшие нюансы по сравнению с тем, что пирамида формирования бюджетов, как писали не один год СМИ, наконец перевернется и твердо станет на свою основу. По логике, это должно было бы придать устойчивость всей финансовой системе государства. Но главное — та локальная справедливость, которой так долго добивались на местах.
— Мы эту пирамиду начали переворачивать еще в 2001 году, когда приняли Бюджетный кодекс, — заметил Николай Ковальчук. — Собственно, во все времена, чтобы рассчитать расходную часть бюджета, начинали снизу. Но предлагаемая реформа поставит более широким концом на твердую основу и пирамиду расходования средств, которая у нас, действительно, опиралась на острый конец. Соответственно, удельный вес местных бюджетов в государственном постепенно возрастает и достигает ориентировочно 50%.
Тришкина кафтана не будет. Дыры останутся
Украинцы, очевидно, не вспомнят те времена, когда в бюджетах хватало бы средств на все. Их всегда мало. А дырок, просто кричащих о бюджетных средствах, — хоть отбавляй. Раньше их как-то пытались латать с помощью районного или областного бюджета. Реализация же предлагаемой бюджетной реформы делает их чрезвычайно зависимыми от доброй воли киевских чиновников. Как сообщила первый заместитель начальника финансового управления облгосадминистрации Анжела Анисимова, увеличится дотационность районов — с 76% в среднем по области до 91%, а в некоторых, например в Знаменском, Ульяновском, и до 95%. Областной же бюджет Кировоградщины, который раньше был дотационным на 54%, может стать дотационным на все 70...
— До сих пор из областного бюджета, — рассказывает заместитель главы Кировоградской облгосадминистрации Виктор Серпокрылов, — мы могли, например, предоставить помощь на капитальный ремонт водовода Днепр—Кировоград, который является предприятием общеобластного значения. Также содействовали учреждениям сферы медицины, культуры, выделяли определенные средства общественным организациям. Если проект бюджетной реформы в его нынешнем виде будет принят, таких возможностей не будет. Более того, придется пересмотреть более шестидесяти региональных программ, которые принимались в последнее время областным советом.
Программы развития жилищно-коммунального хозяйства, социальной защиты, ликвидации чрезвычайных ситуаций, поддержки средств массовой информации фактически останутся без финансирования. В целом в области на такого рода потребности необходимо более 20 млн. грн., распоряжаться же областной бюджет, как заметила Анжела Анисимова, сможет разве что миллионом.
— Кроме того, на Кировоградщине могут возникнуть проблемы с охраной окружающей природной среды, — добавляет Николай Ковальчук. — В области действуют мощные загрязнители: Заваловский графитовый комбинат, Побужский ферроникелевый завод, другие. Отныне соответствующие отчисления будут оставаться на базовом уровне, но что делать тем, кто находится рядом? Их территории тоже нуждаются в экологической реабилитации, а средств на это у них не будет. Есть сельские советы, где ноль поступлений от загрязнителей окружающей среды, а проблемы есть, другие же будут получать по этой статье до полумиллиона гривен. Это именно тот случай, когда где-то пусто, а где-то густо.
Достаточно острой остается проблема унификации требований к социальному положению территориальных общин, фактически отсутствию общих социальных стандартов на государственном уровне. Ведь есть общины численностью 250—300 человек, а есть и 5—10 тысяч. Конечно, инфраструктура разная, но по формульному подходу деньги, например, на детское дошкольное воспитание будут начисляться всем. Их нужно оперативно передать — заключив соответствующее соглашение — бюджету, который финансирует те учреждения, где обслуживаются жители небольшого населенного пункта, где нет детсада. Сложно представить, что этот механизм будет работать четко. А есть еще немало схожих статей: клубы, библиотеки и т.п. По мнению Виктора Серпокрылова, отраслевые министерства должны были бы отработать модель финансирования бюджетной сферы, чтобы она была действительно эффективной.
В этом контексте просто напрашивается вопрос об административно-территориальной реформе. Собственно, предложенная бюджетная должна была бы стать следующим шагом после ее внедрения. Мы, как известно, на эту тему только поговорили. По мнению председателя Новомиргородского районного совета Леонида Орлова, нужно было бы обратить внимание не только на польский опыт, но и на варианты, апробированные в других странах. Бюджетная реформа обязательно подтолкнет административно-территориальную, и тут важно выбрать оптимальный для Украины вариант.
Деньги умеют тратить все?
Общеизвестная проблема: на базовом уровне, где сейчас будут концентрироваться средства, нет квалифицированных специалистов, которые могли бы их грамотно обслуживать и осваивать. Даже беглый опрос сельских голов показал, что они вообще не готовы к серьезному разговору на эту тему, им трудно что-либо прогнозировать или комментировать. А кто-то, как, например, заместитель председателя поселкового совета Новой Праги Александрийского района, вообще не знает, о чем идет речь. В таких условиях совершенно апокалиптическими кажутся картины взятия в осаду Кабмина более чем 12 тыс. руководителей территориальных общин ради решения проблем их территорий...
К тому же в Кировоградской области, например, далеко не в каждом сельсовете есть Интернет (специальной статистики никто не ведет, но такие сельсоветы есть практически в каждом районе). Как теперь эти финансово независимые, но неинтернетизированные органы местного самоуправления будут выходить на прямую связь с казначейством? Может, действительно, как считает Николай Ковальчук, бюджетную реформу следовало бы отработать в каком-то отдельном регионе, а потом, учитывая все особенности, выносить на общегосударственный уровень?
Также не может не заслуживать внимания его мнение о том, что бюджетную реформу вряд ли стоит внедрять во время кризиса. Сколько бы мы ни говорили, что она уже завершается, но ведь та же Кировоградщина не может не ощущать 30-процентного падения промышленного производства и уменьшения других показателей на 15—20%. Если раньше бюджеты входили в новый год с немалыми остатками, то в этом году придется подметать все копейки, как баба из «Колобка» скребла муку по сусекам.
В случае же внедрения бюджетной реформы средства фактически будут распыляться. Что уж говорить о каких-то форс-мажорных обстоятельствах? Сейчас существующая бюджетная система кажется более рациональной.
* * *
И все же бюджетная реформа назрела. Это понимают все. Внедрить бы ее только таким образом, чтобы была польза людям, а не так, как всегда...