Уже второй год подряд правительство демонстрирует новое качество бюджетного процесса. Проект госбюджета на 2018 г. и пакет законодательных изменений в него поданы в парламент своевременно. С 15 сентября этого года началась широкая и открытая дискуссия по поводу его основных параметров. Блок местного самоуправления не исключение, ведь децентрализация задекларирована как один из правительственных приоритетов. Системный анализ предложенных изменений позволяет выделить ряд значительных рисков для местного самоуправления в следующем году.
Во-первых, в государственном бюджете на следующий год в части межбюджетных отношений из состава субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг исключена оплата льгот и оставлено финансирование из государственного бюджета только субсидий. То есть на уровень местных бюджетов передается оплата льгот населению за жилищно-коммунальные услуги, что нарушает принцип субсидиарности, может значительно разбалансировать местные бюджеты в следующем году и в результате привести к невыполнению государством своих социальных обязательств по предоставлению гражданам Украины социальных льгот, компенсаций и гарантий, установленных законами Украины.
Органы местного самоуправления вынуждены будут за свой счет финансировать льготные категории граждан, перечень которых определен государством, и отвлекать собственные средства, которые можно было бы направить на развитие инфраструктуры. Это дополнительно обременит местные бюджеты на 7 млрд грн. Но самое главное - не все муниципалитеты смогут за счет своих денег финансировать переведенные на них льготы.
Кроме передачи на уровень местных бюджетов финансирования оплаты льгот населению за жилищно-коммунальные услуги, в изменениях в Бюджетный кодекс(п. 45 заключительных положений законопроекта №7116) предлагается погасить образовавшуюся за прошлые годы задолженность по таким услугам за счет средств местных бюджетов. Это приведет к значительному ухудшению состояния выплаты льгот за указанные услуги, рост задолженности при значительном снижения уровня финансовой состоятельности местных бюджетов. По состоянию на 1 сентября 2017 г. задолженность составляет 8 млрд грн, а с началом отопительного сезона она может увеличиться в несколько раз.
Такое ежегодное изъятие из государственных программ по социальной защите населения и перенесение льгот на местный уровень без компенсационных ресурсов (изменения к статьям 91, 102 Бюджетного кодекса) являются сужением конституционных гарантий.
Во-вторых, учитывая значительную ежегодную нагрузку на местные бюджеты, Минфин предусмотрел дополнительную дотацию в объеме 16,5 млрд грн на осуществление переданных из государственного бюджета расходов по содержанию учебных и здравоохранительных учреждений, но без равного и справедливого подхода к ее распределению. Так, в расчеты включены только областные бюджеты с дальнейшим перераспределением средств областными государственными администрациями. Это нарушает децентрализационные принципы, ведь громады для того и объединялись, чтобы иметь прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом, и закладывает коррупционные риски, поскольку ОГА будут определять распределение средств самостоятельно.
Это ставит органы местного самоуправления базового уровня - объединенные территориальные громады и города областного значения - в значительную зависимость от областной власти. Такое решение о централизации ресурсов относительно социально важных сфер может привести к торможению процесса объединения громад и будет означать откат назад децентрализационной реформы. Кроме того, это положит начало негативным тенденциям перенесения полномочий на высший уровень.
В-третьих, средств, предусмотренных местным бюджетам за счет образовательной и медицинской субвенций, недостаточно для полного обеспечения полномочий, делегированных государством.
Так, объем образовательной субвенции составляет 61,2 млрд грн (рост 16,5%), тогда как Кабинет министров Украины заложил увеличение заработных плат педагогических работников на 25%. Таким образом, недофинансирование образовательной субвенции может достигать 4,5 млрд грн. В Минфине объясняют это применением новой формулы, разработанной МОН. Поэтому для урегулирования этой проблемы срочно необходимо провести повторное моделирование с применением новых формульных подходов, поскольку и Минфин, и МОН, и большинство муниципалитетов соглашаются с необходимостью внедрения новой формулы. Но муниципалитеты настаивают на усовершенствовании подходов к ее использованию, в частности на закладывании в нее объективных исходных данных.
В свою очередь, объем медицинской субвенции на 7 млрд грн меньше уровня прошлого года, что обусловлено медицинской реформой и запланированным финансированием первичной медпомощи национальным оператором исключительно медицинским учреждениям за предоставленные услуги.
Следует отметить, что введение нового подхода к финансовому обеспечению первичной медпомощи с 1 января 2018 г. предусмотрено законопроектами под реестр. №6327 и 6604, которые парламент еще не принял. Учитывая указанное, предложенные изменения о финансировании первичной медпомощи преждевременны, что может привести к недофинансированию в 2018 г. коммунальных учреждений здравоохранения, предоставляющих первичную медпомощь.
Вместе с этим в случае одобрения парламентом первого этапа медицинской реформы выделенных средств на вторичную и третичную медпомощь катастрофически не хватит. Уже сейчас объем недофинансирования медицинской отрасли из государственного бюджета превышает 30%. Задолженность по выплате заработной платы, по данным Минздрава, составляет 2,8 млрд грн.
Таким образом, органы местного самоуправления могут снова оказаться в ситуации, когда необходимо будет дофинансировать за счет собственных средств зарплаты учителей, медиков и содержать указанные отрасли в относительно надлежащем состоянии.
В-четвертых, не предусмотрено урегулирование вопроса среднесрочных займов. Минфин пытается решить эту проблему принятием соответствующего постановления, что неправомерно, поскольку согласно нормам Бюджетного кодекса (п. 21 заключительных и переходных положений) этот вопрос нужно урегулировать законодательно. Поэтому целесообразно предусмотреть списание такой задолженности за счет свободного остатка средств государственного бюджета на 1 января 2018 г., ведь долг в объеме почти 9 млрд грн возник именно из-за просчетов в бюджетном планировании Минфином в 2009–2014 гг.
В-пятых, не предусмотрена субвенция на льготную перевозку отдельных категорий граждан. Напомним, что в последнее время катастрофически растет задолженность перед перевозчиками и теми, кто предоставляет соответствующие услуги. Так, "Укрзалізниця" заявила об отмене некоторых остановок, а "Укртелеком" направил многочисленные обращения в судебные инстанции и пригрозил прекратить предоставлять услуги. Дополнительная нагрузка на местные бюджеты составит 2,5 млрд грн. Следует отметить, что право на льготные проезд и связь закреплено государством, а не органами местного самоуправления.
Гарантированные государством льготы фактически будут предоставляться, исходя из финансовой состоятельности того или иного местного бюджета, что нарушает основные принципы Бюджетного кодекса по справедливому и непредвзятому распределению.
В-шестых, и самое главное - вбюджетном пакете предлагается изменить существующий мотивационный механизм горизонтального выравнивания увеличением с 50 до 80% объема изъятия средств из местных бюджетов в государственный бюджет (так называемая реверсная дотация). Это приведет к необоснованному уменьшению финансового ресурса местных бюджетов, имеющих уровень поступлений налога на доходы физических лиц на одного жителя выше 1,1.
Именно в этом предложении заложен наибольший риск для дальнейшего продвижения децентрализационной реформы. Все приведенные новации, кроме последней, министерства объясняют как необходимость закрепить солидарную ответственность местного самоуправления в условиях нехватки ресурсов у центральной власти. При наличии политической воли негативные последствия от их внедрения можно перекрыть монетизацией льгот, реформированием системы социальных стандартов, введением новых формульных подходов финансирования медицины и
образования.
Изменение же механизма горизонтального выравнивания лишает громады мотивации наращивать финансовые ресурсы - чем больше ты зарабатываешь, тем больше у тебя заберут. Вместе с тем стимулирует иждивенческие настроения: зачем хорошо работать, если лучше ничего не делать и получить дотацию из государственного бюджета за счет других. Такая система действовала до 2014 г., когда 96,3% местных бюджетов были дотационными (см. рис.). Благодаря реформе ситуацию удалось изменить - местные бюджеты начали демонстрировать ежегодный рост. Не хотелось бы возвращаться в прошлое…
Остается надеяться, что компромисс будет найден, и все риски для местного самоуправления будут сняты в госбюджете-2018.