Много дискуссий вызвал законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно стимулирования инвестиционной деятельности в Украине" (далее - законопроект) в части отмены долевого участия (№8124 от 15 марта 2018 г.). Приверженцы этих изменений говорят о необходимости улучшить условия для ведения бизнеса в Украине, забывая при этом, что отмена долевого участия может привести к значительному недофинансированию инвестиционных потребностей территориальных громад.
Какие же аргументы выдвигает Министерство экономического развития и торговли Украины в пользу отмены долевого участия и учитывает ли риски, которые несет для местных бюджетов подобное решение?
Что представляет собой долевое участие и для чего оно нужно?
Согласно части 3 действующей редакции статьи 40 Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности" долевое участие заключается в перечислении заказчиком в местный бюджет средств с целью создания и развития социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры населенного пункта. Предельный размер долевого участия в развитии инфраструктуры населенного пункта не может превышать:
- 10% от общей сметной стоимости строительства объекта - для нежилых зданий и сооружений;
- 4% от общей сметной стоимости строительства объекта - для жилых домов.
Средства, полученные как долевое участие в развитии инфраструктуры населенного пункта, используются исключительно для создания и развития инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры соответствующего населенного пункта.
Владея таким источником поступлений, органы местного самоуправления (ОМС) направляют средства на ремонт дорог, развитие коммуникаций возле новостроек, строительство детских садов, школ, лечебных учреждений, улучшая тем самым инвестиционную привлекательность своих территорий.
Паевые взносы являются серьезным финансовым ресурсом муниципалитетов. По результатам 2017 г., их объем составил 1,9 млрд грн (см. рис.). А в общем объеме неналоговых поступлений местных бюджетов в 2017 г. на них пришлось 7,3%.
Почему Министерство экономического развития и торговли Украины поддерживает отмену долевого участия?
Вопрос отмены долевого участия поднимали еще в 2015 г. путем регистрации в ВРУ проекта закона "О внесении изменений в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности (относительно отмены долевого участия в развитии инфраструктуры населенного пункта)" (№3610 от 10 декабря 2015 г.). Законопроект не приняли, поскольку его реализация могла оказать негативное влияние на социально-экономическое развитие территорий и не способствовать обеспечению построенных объектов соответствующей инфраструктурой.
Позже в Верховной Раде был зарегистрирован новый законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно улучшения инвестиционного климата в Украине" (№6540 от 6 июня 2017 г.), который снова предусматривал отмену долевого участия. 20 марта 2018 г. этот законопроект был отозван правительством.
И третью попытку продвинуть идею отмены долевого участия предприняли в законопроекте "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно стимулирования инвестиционной деятельности в Украине" (№8124).
Если раньше обоснованием разработчиков законопроекта №3610 было наличие коррупционной составляющей при определении объема долевого участия, то на сегодняшний день - это установление существенных барьеров для бизнес-деятельности и отсутствие целевого назначения использования средств из долевого участия.
Аргументы Министерства экономического развития и торговли Украины в пользу отмены долевого участия следующие:
- оплата долевого участия приводит к увеличению стоимости нововозведенного жилья на 4%;
- долевое участие не имеет целевого назначения, и существует большая вероятность, что эти средства могут тратиться ОМС на другие цели;
- в местные бюджеты поступает налог на недвижимое имущество, усовершенствование уплаты которого может быть компенсатором потерь местных бюджетов от отмены долевого участия;
- по данным рейтинга Doing Business 2017, существование паевого взноса увеличивает расходы на административные процедуры в строительстве в Украине (при условии возведения промышленного объекта) в среднем до 15,2%, что ухудшает индекс легкости ведения бизнеса Doing Business в Украине;
- в мире нет аналога долевому участию, поэтому целесообразность его внедрения под вопросом;
- долевое участие поступает не во все местные бюджеты, в основном это касается крупных городов, где активно строятся жилые комплексы. Поэтому суммарно местные бюджеты Украины не лишатся значительного финансового ресурса.
Какова позиция ОМС?
1. Об увеличении стоимости нововозведенного жилья на 4%.
По расчетам Ассоциации городов Украины, при уплате застройщиком долевого участия в местный бюджет в максимальном размере - 4% от сметной стоимости строительства, стоимость одного квадратного метра не вырастет на 4%. Объясняется это тем, что при расчете паевого взноса учитывают сметную стоимость строительства, а не рыночную, которая значительно выше. Приведем пример для лучшего понимания.
Прогнозная опосредствованная стоимость строительства жилья на 2018 г. по городу Киеву определена в приказе Минрегиона №195 от 9 августа 2017 г. и составляет 14 340 грн, средняя рыночная стоимость одного квадратного метра жилья в Киеве - 24 128 грн (по состоянию на февраль 2018 г.). Таким образом, при опосредствованной стоимости 14 340 грн паевой взнос на один квадратный метр будет равен
574 грн, а при коммерческой цене эти 574 грн составляют 2,3% от реальной стоимости квадратного метра в новостройке.
То есть нет прямой зависимости между увеличением размера оплаты долевого участия и повышением стоимости жилья. Нужно также указать, что при отмене долевого участия отсутствуют какие-либо гарантии, что застройщики снизят цену на жилье даже на эти 2,3%, не говоря уже о 4%.
2. Об отсутствии целевого использования средств, собранных как паевой взнос.
Такое предположение необоснованно по двум причинам. Во-первых, в статье 40 Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности" четко указано, для чего предназначены такие средства: для создания и развития инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры. Во-вторых, согласно пункту 1 статьи 71 Бюджетного кодекса Украины поступления от долевого участия зачисляются в бюджет развития, являющийся составляющей специального фонда местных бюджетов. Расходы бюджета развития четко прописаны в Бюджетном кодексе Украины и направляются на социально-экономическое развитие регионов, капитальный ремонт и реконструкцию объектов социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства и т.п.
На основе опроса некоторых городов, проведенного Ассоциацией городов Украины, в 2017 г. средства от паевых взносов были направлены на следующее:
- строительство дорог к индустриальному парку - 6 млн грн, ремонт и утепление школ - более 3 млн, ремонт учреждений здравоохранения - 400 тыс. грн (город Славута);
- капитальный ремонт дорог и тротуаров - 7,7 млн грн, капитальный ремонт котельной - 1,2 млн, капитальный ремонт городской больницы - 2,5 млн грн (город Умань);
- капитальный ремонт улиц - 5,2 млн грн, строительство спортивного зала в школе - 4,9 млн, капитальный ремонт пешеходной зоны с обустройством велодорожки - 5,8 млн грн (город Ивано-Франковск).
В городе Южном на 2018 г. запланированные поступления от паевых взносов в размере 5 млн грн решили направить на строительство центра реабилитации для детей-инвалидов (на 100 человек).
Конечно, законодательством не предусмотрен такой контроль, который мог бы установить, пошли ли собранные в городе, например, 8 млн грн паевого взноса на развитие инфраструктуры. Но в условиях бюджетной децентрализации это и не требуется. ОМС заинтересованы в улучшении условий жизни своих громад, налаживании связей с бизнесом, поддержке конкурентоспособности территорий. Кроме того, паевой взнос определяется как неналоговый вид поступлений, поэтому контроль над его целевым использованием нецелесообразен.
Анализ показал, что потребность в средствах на финансирование развития инфраструктуры громад значительно больше, чем поступления бюджета развития, и по этой причине ОМС значительную долю поступлений из общего фонда местных бюджетов направляют в бюджет развития. В целом в 2017 г. расходы местных бюджетов на капитальное строительство, капитальный ремонт, реконструкцию и реставрацию составили 33,3 млрд грн. То есть объем поступлений в бюджет развития недостаточен для финансирования всех потребностей инфраструктурного развития громад, и ограничение средствами от паевого взноса обусловит еще большее недофинансирование.
3. О налоге на недвижимое имущество, который может компенсировать потери местных бюджетов из-за отмены паевого взноса.
Рассматривать налог на недвижимое имущество как компенсатор потерь местных бюджетов из-за отмены паевого взноса нецелесообразно по нескольким причинам.
Во-первых, если мы хотим минимизировать негативное влияние на развитие инфраструктуры от недопоступлений от паевого взноса, то как раз определение компенсатором налога на недвижимое имущество этому не способствует. Ведь он поступает в общий фонд местных бюджетов, также у него нет целевого назначения. В отличие от паевого взноса как части поступлений в бюджет развития, о чем уже упоминалось выше.
Во-вторых, вопрос налогообложения жилья в новостройках регулируется Налоговым кодексом Украины. Он предусматривает, что база налогообложения объектов жилой недвижимости, в том числе их долей, находящихся в собственности физического лица-налогоплательщика, уменьшается для квартир площадью 60 кв. м. По словам экспертов рынка, доля продаж квартир площадью от 40 до 60 кв. м составляет около 80% от общего объема продаж (на примере Киева). Таким образом, большая его часть не войдет в базу обложения налогом на недвижимость. Понятно, что и поступления от этого налога практически не вырастут, что не компенсирует потерь местных бюджетов.
Конечно, можно пересмотреть положения Налогового кодекса о сокращении перечня льгот по уплате налога на недвижимое имущество (которых на сегодняшний день очень много), что будет способствовать некоторому росту поступлений в местные бюджеты. Однако это не станет достаточным компенсатором. По результатам 2017 г., объем поступлений по налогу на недвижимое имущество составил 2,4 млрд грн, а паевые взносы - 1,7 млрд. Отмена льгот вряд ли приведет к увеличению такого вида доходов на 1,7 млрд грн.
Кроме того, учитывая, что паевые взносы поступают не во все бюджеты (только в бюджеты территорий, где возводятся объекты), то в применении налога на недвижимое имущество как компенсатора города, получавшие значительный объем долевого участия, могут проиграть.
4. О негативном влиянии паевого взноса на индекс легкости ведения бизнеса Doing Business в Украине.
Согласно действующему варианту методики определения индекса легкости ведения бизнеса, одним из ключевых показателей является информированность деловых кругов о процедурных моментах. При этом скорость, простота и стоимость бизнес-операций не считаются настолько важными.
Принятие законопроекта №8124 в части отмены долевого участия не повлияет на рост рейтинга Украины, потому что необходимость оплаты долевого участия является общеизвестным фактом для заинтересованных лиц вследствие существования такой процедуры на протяжении довольно продолжительного времени.
Методика расчетов этого индекса базируется на десяти внутренних индикаторах, одним из которых является процедура получения разрешений на строительство. То есть индикатор формируется путем отслеживания необходимых для начала строительства процедур, временных и финансовых затрат, учета получения необходимых лицензий и разрешений, подключения к коммунальным сетям.
Аргументирование возможностью значительно повысить рейтинг Украины по индексу легкости ведения бизнеса в случае отмены долевого участия является манипуляцией. Отмена одной из десятков разрешительных процедур в одном из десяти индикаторов не сможет существенно изменить позицию Украины в этом рейтинге. Сторонники такой позиции, оценивая место долевого участия в индексе легкости ведения бизнеса, по ошибке относят долевое участие к стоимости процедуры получения разрешения на строительство как одной из процедур, используемых при определении индикатора.
Долевое участие не является административным сбором за получение одного из разрешительных документов на начало строительства. Это необходимый взнос в развитие инфраструктуры определенного населенного пункта. После окончания строительства эта инфраструктура будет эксплуатироваться с дополнительной нагрузкой.
5. О международном опыте использования элементов долевого участия.
Идею внедрения паевых взносов в развитие инфраструктуры населенного пункта используют не только в Украине. В частности, это касается США (impact fee) - в среднем 60% всех городов, в некоторых штатах, например во Флориде, - 90%; Австралии (local infrastructure contributions, в виде налога): если стоимость строительства от 100 тыс. до 200 тыс. долл., ставка налога составляет 0,5% от стоимости, свыше 200 тыс. долл. - 1%.
6. О масштабности покрытия местных бюджетов поступлениями от долевого участия.
Хотя не все местные бюджеты получают паевые взносы, однако, как показал анализ, охват этим видом поступлений не такой уж и низкий. Ассоциация городов Украины провела опрос 142 городов (почти половины от их общего количества). В результате этого было установлено, что 92% опрошенных городов получают паевые взносы от застройщиков (см. табл.).
Из 142 городов в 42 городах доля паевых взносов в бюджете развития составляет свыше 50% (без учета средств, передаваемых из других бюджетов), в том числе в 12 городах паевые взносы полностью формируют бюджет развития (100%). К таким городам можно отнести Яремче, Болехов (Ивано-Франковская обл.), Синельниково (Днепропетровска обл.),. Кропивницкий, Светловодск, Александрию (Кировоградская обл.) и др.
Из опрошенных 283 ОТГ в 26 из них паевые взносы составляют более 50% бюджета развития, в том числе в 18 ОТГ удельный вес паевых взносов в бюджете развития равен 100%.
Таким образом, расчеты показывают, что паевые взносы являются весомым источником поступлений в бюджет развития не только Киева, Одессы, Львова, Днепропетровска, но и других городов и ОТГ Украины.
Какие риски для местных бюджетов несет отмена долевого участия?
1.Разбалансировка местных бюджетов.
В городах и ОТГ в 2017 г. поступления от этих средств составляют от 40 до 100% общих поступлений бюджетов развития. Реализация норм законопроекта приведет к их разбалансировке и появлению дефицита - около 1,7 млрд грн.
Много это или мало, если объем субвенции на развитие инфраструктуры в объединенных громадах составляет такую же сумму, вопрос риторический.
В результате на местах будут значительно недофинансированы проекты и программы создания и развития инженерно-транспортной, социальной инфраструктуры, что обусловит ухудшение уровня жизни жителей территориальных громад.
Прежде всего, негативное влияние ощутят районы новостроек, где эта инфраструктура должна создаваться именно за счет долевого участия застройщиков.
Следует отметить, что застройщики, в частности, тоже заинтересованы в повышении инвестиционной привлекательности территорий, на которых они возводят объекты жилой и нежилой недвижимости. Так, по результатам опроса десяти городов в рамках проекта "Партисипативная демократия и обоснованные решения на местном уровне в Украине", внедряемого Ассоциацией городов Украины совместно с Норвежской ассоциацией местных и региональных властей, Норвежским институтом городских и региональных исследований в 2017 г., предприниматели в своих ответах неоднократно отмечали готовность принимать участие в развитии своей местности и сотрудничать с властями ради улучшения благосостояния населения (семь из десяти городов). Ведь предприниматели не могут получать высокие прибыли из-за общего низкого уровня жизни в стране и на местах. Это, по их мнению, серьезный барьер на пути развития бизнеса на территориях.
По результатам упомянутого опроса, представители бизнес-среды осознают, что ОМС необходимо принять все возможные меры для привлечения туристов, содействия привлечению инвестиций (Коростень, Шумск), усовершенствования инфраструктуры городов и общего вида города (Владимир-Волынский, Самбор, Каменец-Подольский, Шепетовка).
Для этого необходим финансовый ресурс, достаточный для развития территорий, а не, наоборот, его уменьшение, приводящее к еще большему разрыву между реальной потребностью в капитальных расходах и фактическими поступлениями в бюджет развития.
2. Коррупционная составляющая.
Реализация предложенных норм может привести к коррупционным отношениям между заказчиком строительства и должностными лицами всех ветвей власти, поскольку последние будут иметь основания давить по корыстным мотивам на заказчика путем несогласования необходимых документов на объект строительства.
3. Нарушение требований Конституции и Бюджетного кодекса.
Авторы законопроекта не предлагают никаких компенсаторов местным бюджетам. Это противоречит статье 142 Конституции: "Расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством".
5. Ухудшение инвестиционного климата территорий, бюджеты развития которых формируются за счет паевых взносов.
В заключении Главного научно-экспертного управления к законопроекту №8124 отмечается, что из-за невозможности финансировать меры, связанные с сохранением и развитием инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры населенных пунктов исключительно за счет государственного финансирования или других поступлений в местные бюджеты, средства, полученные от долевого участия, направлены именно на улучшение инвестиционного климата в Украине и являются весомым источником поступлений в местные бюджеты, предназначенных как раз для реализации таких мер.
***
Подводя итоги, можно сделать несколько выводов о возможном влиянии принятия законопроекта №8124 и отмены паевого взноса. Прежде всего, не следует ожидать ощутимого снижения цен на жилье в новостройках для граждан, его ощутят лишь застройщики. Нововозведенные объекты через механизм налогообложения недвижимого имущества не повлияют на рост поступлений в местные бюджеты. Показатель легкости ведения бизнеса Doing Business для Украины фактически не изменится, а вот возможности для коррупционных злоупотреблений гарантированно увеличатся. При этом нарушение баланса бюджетов громад приведет к их дефициту и снижению уровня финансирования проектов развития. И в дальнейшем из-за существенного уменьшения поступления в местные бюджеты целевых средств на развитие инфраструктуры она не будет развиваться. В наибольшей степени пострадают районы новостроек. Кроме того, усилится нагрузка на инженерные сети, что приведет к их быстрому износу.