Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2005 год» и некоторые другие законодательные акты Украины» от 25 марта 2005 года было значительно изменено законодательство о специальных (свободных) экономических зонах (СЭЗ). Суть внесенных изменений состоит в отмене льготных таможенных и налоговых режимов предпринимательской деятельности на территории СЭЗ. Иными словами, были отменены те льготы, которые собственно и составляли содержание этих зон и делали их привлекательными для инвесторов. При этом с формально-юридической точки зрения специальные экономические зоны как таковые ликвидированы не были.
Такой подход — форма остается, а суть ликвидируется — вызывает немало вопросов.
Первый из них касается целесообразности дальнейшего существования СЭЗ в их нынешней форме. Дело в том, что законодательно определенная цель их создания (в соответствии с п.2 ст.401 Хозяйственного кодекса Украины и частью 2 ст.1 Закона Украины «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон») состоит в привлечении иностранных инвестиций и содействии им, активизации совместно с иностранными инвесторами предпринимательской деятельности для наращивания экспорта товаров и услуг, поставок на внутренний рынок высококачественной продукции и услуг, привлечении и внедрении новых технологий, рыночных методов хозяйствования, развитии инфраструктуры рынка, улучшении использования природных и трудовых ресурсов.
Все это, в конце концов, должно было содействовать ускорению социально-экономического развития Украины. При этом средствами достижения указанной цели и должны были быть специальные таможенные, налоговые и другие режимы экономической деятельности на территории СЭЗ, которые законом о бюджете были полностью отменены. Взамен не предусмотрено никаких новых средств достижения указанной выше цели создания этих зон.
В связи с этим привлекает внимание часть 1 ст. 1 Закона Украины «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон», которая на сегодняшний день остается действующей. Она устанавливает, что на территории СЭЗ «вводятся льготные таможенные, валютно-финансовые, налоговые и другие условия экономической деятельности национальных и иностранных юридических и физических лиц». Из редакции этого положения (в котором используется императивный термин «вводятся», в отличие от диспозитивной нормы «могут вводиться») вытекает, что упомянутые льготные режимы деятельности рассматриваются в качестве неотъемлемого атрибута СЭЗ. Следовательно, возникла юридическая несогласованность между основополагающим для специальной экономической зоны законом, в котором процитированное положение остается действующим, и специальными законами для каждой такой зоны, из которых положение о льготных таможенных и налоговых режимах деятельности было изъято.
Логики в таком подходе не видно, если только настоящей целью законодательных изменений в отношении СЭЗ не является их фактическая ликвидация с избежанием соответствующей формальной процедуры. Закон Украины «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» не отрицает возможности ликвидации этих зон, но устанавливает четкий алгоритм действий в случае принятия соответствующего решения: создание Верховной Радой Украины комиссии независимых экспертов для изучения предложения о ликвидации СЭЗ, принятие соответствующих законов и создание правительством Украины ликвидационной комиссии с целью решения имущественных и других вопросов, связанных с процедурой ликвидации. Безусловно, применение указанного механизма требует некоторого времени, «в одно касание» такие вопросы не решаются. Поэтому, очевидно, и было принято решение, оставив форму такого понятия, как СЭЗ, лишить его содержательного наполнения. Но в таком случае логика права уступает место логике целесообразности.
Конечно, можно исходить из того, что настоящей целью правительства была ликвидация злоупотреблений в СЭЗ, наносящих серьезный ущерб государству. Тем не менее анализ результатов функционирования таких зон Кабмин официально не обнародовал, хотя соответствующая нормативно-правовая база для этого существует: постановлением Кабинета министров Украины от 28 февраля 2001 года №184 установлен порядок проведения анализа с целью определения социально-экономических результатов функционирования СЭЗ, тенденций их развития, проблемных вопросов организационного, юридического и экономического характера и внесения соответствующих предложений об их дальнейшем функционировании. Кроме того, привлекает внимание отсутствие дифференцированного подхода к оценке деятельности зон: вопрос «быть или не быть» должен рассматриваться отдельно по каждой СЭЗ.
Безусловно, существовал и альтернативный вариант решения вопроса о специальных экономических зонах. Он состоял в детальном и объективном анализе существующей ситуации и принятии на основе его результатов комплекса мер (как организационного, так и законодательного характера) по предотвращению в дальнейшем выявленных злоупотреблений. Необходимо было бы изучить вклад каждой СЭЗ в экономику конкретного региона, подсчитать сальдо поступлений налогов и сборов от субъектов зоны и полученных ими льгот. Но преимущество было предоставлено такому радикальному решению, как фактическая ликвидация. При этом в основе этого решения лежит презумпция неправомерности или неэффективности деятельности всех субъектов СЭЗ, в том числе иностранных инвесторов, среди которых немало добросовестных предпринимателей, в свое время доверившихся украинскому законодательству.
Вряд ли такой подход оправдан. Тем более что ликвидация специального режима функционирования СЭЗ влечет за собой определенные негативные последствия и для Украины: например, отдельные производства, налаженные иностранными инвесторами на территории зоны, могут быть перенесены в другие государства.
Приведенные аргументы касаются в той или иной степени целесообразности фактической ликвидации СЭЗ. Вместе с тем существует также юридическая сторона вопроса: насколько правомерно решение о ликвидации льгот для субъектов СЭЗ?
В связи с этим особое внимание хотелось бы обратить на то, что одновременно с ликвидацией льготных режимов функционирования СЭЗ были отменены предоставленные государством субъектам СЭЗ специальные гарантии стабильности таких режимов. Из специальных законов о зонах было изъято положение, в соответствии с которым государство гарантировало стабильность специальных режимов деятельности на территории СЭЗ на весь законодательно определенный срок существования СЭЗ и предоставляло их субъектам право, в случае изменения законодательством Украины специального режима деятельности на территории таких зон, требовать применения условий, действовавших или на момент государственной регистрации субъекта СЭЗ, или на момент заключения им договора о реализации инвестиционного проекта.
Не отрицая суверенного права государства на свободное установление, изменение и ликвидацию на ее территории специальных режимов предпринимательской деятельности (в том числе в форме СЭЗ), можно сомневаться в правомерности отмены гарантий стабильности уже введенных льготных режимов предпринимательской деятельности на территории СЭЗ. Ведь в этом случае специальные гарантии имеют природу обязательства, от которого государство не может отказаться в одностороннем порядке. В случае, если такой односторонний отказ все же имеет место, наступают правовые последствия нарушения обязательства, среди которых — возмещение убытков и морального вреда.
Опровергая такой вывод, Кабинет министров Украины в своем письме от 18 апреля 2005 года, адресованном Верховному суду Украины (обнародованном, в частности, на официальном сайте Верховной Рады Украины), сослался на ст.19 Закона Украины «Об инвестиционной деятельности» и ст. 5 Закона Украины «Об устранении дискриминации в налогообложении субъектов предпринимательской деятельности, созданных с использованием имущества и средств отечественного происхождения», в соответствии с которыми «государственные гарантии защиты инвестиций не касаются вопросов финансово-хозяйственной деятельности участников инвестиционной деятельности и уплаты ими налогов, сборов (обязательных платежей)». А также на решение Конституционного суда Украины от 29 января 2002 года в деле о налогообложении предприятий с иностранными инвестициями, подтвердившее правомерность процитированного положения.
По этому поводу хотелось бы высказать несколько замечаний.
Во-первых, государственные гарантии защиты инвестиций и специальные гарантии стабильности льготного режима деятельности на территории СЭЗ — это разные категории. Специальные гарантии стабильности для субъектов СЭЗ дополняли государственные гарантии защиты инвестиций; собственно, их целью и было гарантирование субъектам таких зон стабильности в той сфере, в которой переставали действовать государственные гарантии защиты инвестиций (то есть в таможенной, налоговой и валютно-финансовой сферах). Государственные гарантии защиты инвестиций закреплены в основоположных законах «Об инвестиционной деятельности», «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон», в то время как специальные гарантии стабильности для субъектов СЭЗ были закреплены в специальных законах, каждый из которых касался создания и функционирования отдельной зоны. Уже сам факт отмены законом от 25 марта 2005 года специальных гарантий стабильности — при том, что положение нормативно-правовых актов, касающихся государственных гарантий защиты инвестиций, остались в силе и никаких изменений не претерпели — свидетельствует о том, что специальные гарантии стабильности отличались от государственных гарантий защиты инвестиций.
Во-вторых, в деле о налогообложении предприятий с иностранными инвестициями, рассмотренном Конституционным судом Украины в 2002 году, речь шла не об отмене государственных гарантий, а об уточнении сферы их применения. А к специальным гарантиям стабильности для субъектов СЭЗ было применено значительно более жесткий и, как нам кажется, неправомерный подход в виде их отмены.
Учитывая, что среди субъектов СЭЗ есть немало иностранных инвесторов, вопрос изменения статуса зоны необходимо рассматривать также в контексте международно-правовых обязательств Украины по ее двухсторонним международным договорам о взаимной защите инвестиций.
На первый взгляд, международные договоры Украины о взаимной защите инвестиций закрепляют положение о правах иностранных инвесторов, не касающихся изменения статуса СЭЗ (предоставление иностранным инвесторам режима не менее благоприятного, чем предоставляемый собственным инвестициям или инвестициям из третьих государств; право на компенсацию потерь, понесенных из-за войны, вооруженного конфликта и т.д.; запрет национализации или экспроприации иностранных инвестиций; право на свободный перевод платежей, касающихся инвестиций и доходов).
Вместе с тем, если читать упомянутые международные договоры более внимательно, то можно заметить, например, следующее. В соответствии с п.2 ст.8 Соглашения между ФРГ и Украиной о содействии осуществлению и взаимной защите инвестиций «каждая из Договорных Сторон будет соблюдать другие обязательства, которые она взяла на себя относительно инвестиций граждан или обществ другой Договорной Стороны». А в соответствии с п.3 с) ст. 2 Договора между Украиной и США о поощрении и взаимной защите инвестиций, «каждая из Сторон будет соблюдать любое обязательство, которое она может взять в связи с инвестицией».
В этом контексте специальная гарантия стабильности для субъектов СЭЗ — иностранных инвесторов подпадает под вышеупомянутые договорные положения, поскольку такая гарантия является взятым Украиной обязательством относительно инвестиций, сделанных субъектами СЭЗ — иностранными инвесторами. Это означает, что отмена указанной специальной гарантии может рассматриваться как нарушение соответствующего международно-правового обязательства Украины.
Следует также обратить внимание на другое обязательство Украины по международным договорам о взаимной защите инвестиций — не ухудшать неоправданными мерами управление, обслуживание, использование, владение или распоряжение инвестициями иностранными инвесторами. В связи с этим возникает вопрос, может ли ликвидация льготных режимов для субъектов СЭЗ — иностранных инвесторов считаться оправданной мерой? Особенно с учетом того, что анализ эффективности функционирования СЭЗ официально обнародован не был, так же как и не была соблюдена формальная процедура ликвидации СЭЗ, хотя введенные изменения именно на это и направлены.
Как видим, вопросов возникает немало, и все они требуют основательного и аргументированного ответа со стороны правительства. Остается надеяться, что из непростой ситуации, возникшей в связи с фактической ликвидацией СЭЗ, выход будет найден в диалоге власти с соответствующими субъектами предпринимательской деятельности, в том числе иностранными инвесторами. Если же взаимоприемлемого компромиссного решения достичь не удастся, то субъекты СЭЗ смогут защитить свои права в судебном порядке. При этом не исключено, что субъекты СЭЗ, являющиеся иностранными инвесторами, обратятся с исками против Украины в Международный центр по урегулированию инвестиционных споров или применят другие правовые средства урегулирования инвестиционных споров, предусмотренные международными договорами Украины о взаимной защите инвестиций, в том числе третейские и арбитражные.