В Украине есть развитые самодостаточные регионы, успешно зарабатывающие на жизнь себе и государству. А есть города и районы отсталые, депрессивные, где кризисные явления накапливаются. Поставленная правительством задача преодолеть бедность требует выравнивания регионального развития, однако сделать это непросто — возникает ряд проблем как экономического, так и правового характера.
Верховная Рада Украины приняла в первом чтении законопроект «О стимулировании развития регионов». В стране проходят общественные слушания по этому вопросу. Не обошли они и Крым. Их проводили специалисты Министерства экономики АРК и ученые Института реформ из Киева. В обсуждении также приняли участие экономисты, статистики, специалисты из городов и районов, журналисты, руководители коллективов, предприниматели. Что думают по поводу преодоления депрессивности на местах?
Соглашение «центр—регион» — новая ступень отношений
В современном мире регионализм реализуется, как правило, снизу, а не сверху, и суть его — в поиске оптимальных механизмов участия регионов с ярко выраженными региональными признаками в общегосударственных процессах. При этом государство предлагает себя как силу, не только способную содержать свои экономически отсталые регионы, тем самым лишая их собственных внутренних импульсов к росту, но и готовую создавать им условия для саморазвития. Роль государства повышается от уровня простого управления до уровня осуществления программ по комплексному развитию региона как целостного образования. Такое участие государства в решении региональных проблем является взаимовыгодным, ведь суммарное развитие регионов — это системное развитие его самого, ускоренное интеграционными возможностями.
Украина уже сделала несколько шагов в этом направлении. Указом Президента «О Концепции государственной региональной политики» в 2001 году определены ее основы. По итогам прошлогодних парламентских слушаний Верховная Рада приняла постановление «О состоянии и перспективах развития депрессивных регионов, городов и поселков Украины». Потом был разработан проект закона «О стимулировании развития регионов», который сейчас обсуждается.
Законопроект вводит институт соглашений по региональному развитию, призванных стать новым механизмом для стимулирования роста. В проекте закона определено, что такие соглашения заключаются между Кабинетом министров Украины и местными органами представительной власти. Они предусматривают общие мероприятия по региональному развитию, порядок, объем, формы и сроки финансирования, плановые показатели, которых должен достичь регион в результате выполнения соглашения, порядок информирования и т.д. Причем инициировать заключение соглашения по региональному развитию могут как Кабинет министров Украины и центральные органы исполнительной власти, так и органы власти из региона.
На сегодняшний день есть достаточно примеров более-менее успешного взаимодействия центра и регионов. Только в Крыму это программы по восстановлению Щелкино, развитию Керчи, формированию Евпатории как общегосударственного детского курорта, оказанию Крыму помощи в репатриации и обустройстве бывших депортированных — всего на более чем 775 млн. гривен!
Можно привести еще немало примеров региональных и общегосударственных программ, призванных выравнивать развитие регионов. Потребность в этом большая. Ведь, по данным Института реформ, масштабы «региональной эрозии» отечественной экономики Украины поражают: если в 1996 году минимальный (Закарпатская область — 0,7 тыс. грн.) и максимальный (г.Киев — 1,9 тыс. грн.) региональный ВВП на душу населения отличался в 2,7 раза, то в 2001-м — уже в шесть раз. Минимальный в Черновицкой области — 2,0 тыс. грн., максимальный в Киеве — 11,9 тыс. грн. А это почти вдвое превышает показатель межрегиональных отличий стран ЕС.
Однако разработанные у нас программы пока бессистемны, субъективны, ведь процесс их подготовки не был научно взвешенным, а в его ходе, не исключено, лоббировались те или иные районы или города, предприятия или организации. Как следствие — очень часто программы недостаточно эффективны.
Например, в Крыму действует свыше 20 разных программ выравнивания. И при таких условиях местная власть, которой «на месте виднее», должна была бы уже за 12—13 лет по крайней мере сблизить отличающиеся по уровню развития районы. К сожалению, практика свидетельствует об ином. Именно эти многоточечные, но бессистемные попытки выровнять развитие регионов являются причиной феноменальной разбалансировки показателей.
По одним и тем же показателям (это видно на диаграмме) районы кардинально отличаются друг от друга. Различие иногда достигает десятков раз, например, по производству продукции. В Симферопольском районе объем промышленной продукции на одного человека на 175% превышает средний показатель, а в Ленинском — на 80% меньше его. Подобные скачки показателей наблюдаются и в отношении городов, где такие важные цифры, как среднемесячная зарплата или уровень безработицы, тоже зашкаливают то в одну (+), то в другую (–) сторону.
Итак, выход один — принять специальный закон, который бы поднял взаимодействие центра с регионами до уровня взвешенной научной системы.
По мнению сотрудников правового управления Верховной Рады, «проблемы регионального развития в определенной мере уже имеют правовое разрешение в Законе Украины «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины». В частности, установлен принцип совмещения общегосударственных и региональных интересов (ст. 2 закона), необходимости разработки прогнозных и программных документов экономического и социального развития Крыма, областей, районов и городов (раздел ІІІ)». Вместе с тем эксперты признают, что в Законе Украины «О государственном прогнозировании...» не предложены механизмы эффективного взаимодействия центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления именно с точки зрения создания целостной системы развития регионов.
Преимущества нового закона в том, что он провозглашает программно-целевой подход (ст. 2 и 3 проекта), акцентирует внимание на заключении соглашений по региональному развитию, которыми должны определяться совместные мероприятия центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (ст. 3, 4, 5). Следовательно, предлагается новый механизм реализации государственной региональной политики.
Следует отметить, такой механизм уже давно действует в странах Европы, именно он принят Евросоюзом в целом. Он состоит в том, что по определенным параметрам те или иные регионы признаются депрессивными, и государство разрабатывает специальные программы преодоления депрессивности, которые должны обеспечить одинаковое развитие всех территорий.
Если бы подобная практика применялась в Украине, то только в Крыму признание депрессивными районов или городов и принятие ряда предупредительных мер помогло бы избежать трагедии Щелкино, например. Или ликвидировать отставание самого большого в Украине Ленинского района Крыма по показателям уровня жизни. Вполне справедливо отмечалось, что если бы такой закон был принят лет десять назад, то это помогло бы предотвратить критическое отставание и района на Тарханкуте — Черноморского, до сих пор не имеющего даже железной дороги.
Ответственность сторон
Но может ли механизм заключения соглашений регионального развития в том виде, как это предусмотрено проектом закона, помочь в этой беде? У участников крымской дискуссии есть по крайней мере три оговорки.
Во-первых, нынешний проект закона построен на принципе «инициатива наказуема». Статья 5 предусматривает, что «инициатор заключения соглашения по региональному развитию обеспечивает разработку и согласование его проекта», хотя до сих пор в основе работы лежал принцип сотрудничества сторон. Более того, подобные соглашения и программы всегда будут разрабатывать с точки зрения возможностей региона, хотя на самом деле они должны соответствовать возможностям государства, о которых разработчики из регионов могут попросту не знать. Следовательно, по мнению крымчан, закон должен предусмотреть, что соглашение не только разрабатывается совместно, но и учитывает более высокие, чем у регионов, возможности государства.
Во-вторых, в той же статье отмечено, что «соглашение по региональному развитию заключается с учетом объемов имеющихся и прогнозных ассигнований на соответствующие цели, которые предусмотрены в Государственном бюджете Украины и соответствующих местных бюджетах». Положение понятно с точки зрения прагматичности экономики. Однако и раньше при разработке различных программ руководствовались именно этим необходимым условием, но это не дало качественно новых результатов. Поэтому на слушаниях в Крыму говорилось о том, что соглашения о выводе регионов из состояния депрессивных должны предполагать оказание региону не только обычно ограниченной бюджетом финансовой помощи, но и другой.
Скажем, если бы в свое время Красноперекопский городской совет не предложил центру создать СЭЗ «Сиваш» и заключить соответствующее соглашение, которое по своей сути было соглашением о региональном развитии, то сегодня о Северном регионе Крыма можно было бы говорить, как о самом депрессивном в автономии. В то время Украина, возможности которой были намного более ограниченными, чем сегодня, не могла выделить Красноперекопску значительные финансы или разработать масштабные программы, но Президент и правительство дали региону шанс самостоятельно использовать свои внутренние возможности. Государству это не стоило практически ничего, кроме задержки с выплатой определенной суммы налогов, которые со временем вернулись в больших объемах. И это было оправданно.
Другой пример — создание в автономии территорий приоритетного развития. В Крыму их семь.
Таким образом, закон должен предусмотреть, что программы регионального развития могут финансироваться не только за счет бюджетов. В отдельных случаях — это средства инвесторов, привлеченные в свободные экономические зоны, в том числе точечные и локальные, территории приоритетного развития, гранты и т.п. Механизмы преодоления депрессивности можно предусмотреть и при разработке других законов, например, «О статусе крымскотатарского народа в Украине», «О статусе города Севастополя» и т.п.
В-третьих, закон предполагает, что соглашением должна определяться «ответственность сторон соглашения за невыполнение или ненадлежащее выполнение предусмотренных им мероприятий». И здесь возникает вопрос — какой она должна быть? С точки зрения региона (города, района, поселка) ситуация понятна: если руководитель признанного депрессивным региона по собственной вине не выполнил соглашение и в результате депрессивность региона не была преодолена, то совершенно ясно, что руководитель не справился со своими обязанностями, а посему должен освободить должность. Вопрос в том, какой может быть ответственность другой стороны соглашения — Кабинета министров? Ответа на этот вопрос пока нет.
В то же время на слушаниях в Крыму отмечалось, что отношения «центр—автономия» (как и «центр—Севастополь») являются особым случаем этой методологической проблемы, не тождественным отношениям «центр—область» или «центр—город». Например, об особом статусе Севастополя в Верховной Раде готовится соответствующий закон. Крым, являясь автономией, руководствуется собственной Конституцией, отдельными законами. За свою короткую новейшую историю Крым уже испытал не одну форму содействия государства региональному развитию: это и одноканальный бюджет в 1997—1998 годах, когда в государственный бюджет перечислялось всего 4,3% средств, и право на использование целого ряда собранных в Крыму налогов. Способствовало ли это преодолению отставания Крыма?
С учетом того, что по интегрированным показателям развития автономия за последние годы поднялась с 24-го места на 14-е, эффективность очевидна. Но, с другой стороны, как это сказалось на жизни крымчан и почему продолжают существовать явно отсталые районы? Это говорит о необходимости поиска еще более эффективных форм регионального развития.
Крымская дискуссия по поводу критериев
Какие критерии должны использовать экономисты, определяя депрессивность регионов? По мнению некоторых из них, это самое слабое место законопроекта.
С одной стороны, выписанные в законопроекте критерии сложно назвать системными, а с другой — не разработан единый методический подход к оценке состояния регионов, районов или городов. Совершенно очевидно, что абсолютными признаками депрессивности (кризисности, проблемности) могут быть показатели производства и динамика их спада. Ведь в случае роста показателей можно говорить о том, что регион (район, город) переживает не период депрессии, а уже период рецессии. И ему, возможно, нужны иные виды помощи, но не признание депрессивным.
Во-вторых, таким признаком может быть достаточно низкий (ниже, чем в других) уровень жизни, также имеющий тенденцию к снижению. В-третьих, с точки зрения крымских участников дискуссии, для большей уверенности депрессивность следует определять и по вспомогательным показателям: по уровню занятости, приросту населения, развитости инфраструктуры и т.п. Если и основные, и вспомогательные показатели говорят о более низких, по сравнению с другими регионами, объемах производства и уровне жизни и о дальнейшем их ухудшении, то такой регион, район или город, безусловно, является депрессивным. Следовательно, применяя общегосударственные меры, необходимо оказать ему помощь.
По правилам Евросоюза, депрессивным может быть признан регион, интегральные показатели которого не превышают 75% от средних. Поэтому вполне закономерен вопрос: а сколько регионов Украины одновременно могут быть признаны депрессивными, ведь возможности государства не безграничны? По мнению начальника управления Минэкономики Крыма Леонида Целищева, закон также должен устанавливать этот предел, ведь статус депрессивного открывает региону путь к сравнительно легкой государственной помощи.
Нужна ли в законе дифференциация районов на промышленные и сельские? По мнению крымских экспертов, в любом случае сравниваемый валовой показатель производства всегда будет выражаться в деньгах, независимо от того, из объема какой продукции — промышленной или сельскохозяйственной — его вывели. Важно только, что он слишком мал для самодостаточности региона. Например, по критериям закона Черноморский район Крыма является промышленным, хотя на самом деле он относится к сельским. Во-вторых, в некоторых городах Крыма львиную долю производства составляет оказание курортных услуг. Поэтому для определения депрессивности более приемлемыми будут общие интегрированные показатели. Во время крымского обсуждения звучали предложения изъять из законопроекта разделение на промышленные—сельские районы, вместо этого добавив норму о том, что существуют аграрно-индустриальные и другие регионы, где преобладает не материальное производство, а предоставление услуг.
И последнее. На первый взгляд, факт признания региона депрессивным — это позор для него и его руководителей, а также для всего населения. Но, как свидетельствует мировая практика, многие регионы стран Центральной Европы, рассчитывая на помощь Евросоюза, наоборот, добивались этого статуса. Совершенно очевидно, что после принятия этого закона подобных процессов следует ждать и в Украине.