Сейчас правительство активно обсуждает концептуальные положения новой программы реформирования угольной промышленности. В начатом диалоге с регионами вскрываются аспекты, которые раньше не вызывали сомнений. Именно поэтому конечный продукт обсуждения — программа реформирования — еще не представлен. Однако уже прорисовываются ее очертания. Луганская область в полной мере ощутила на себе последствия реализации предыдущей программы реформирования, которая состояла в бессистемном закрытии шахт и может быть лучшим примером для иллюстрации допущенных промахов.
Массовое закрытие шахт началось в Украине в 1996 году. Пятилетняя работа показала, что так и не был выработан системный подход к принятию решений по ликвидации шахт. Из 34 шахт, которые должны быть закрыты в Луганской области, 30 — из-за чрезмерной себестоимости добываемого угля. Причиной (закрытия) было не истощение запасов угля или неблагоприятные горно-геологические факторы (именно эти условия оговорены в постановлении Кабмина Украины №280 от 28 марта 1997 года и Программе закрытия неперспективных угольных шахт и разрезов, утвержденной этим постановлением). Эти предприятия переводились в так называемую 4-ю группу, ограничивалась их господдержка. Как правило, одновременно начиналось разворовывание материальных ценностей.
Пока индикатором в процессе закрытия шахт не является рентабельность угольной добычи. Средняя себестоимость добычи тонны угля в Украине составляет около 50 долл. Большую долю в этих 50 долл. составляют расходы на поддержание социальной сферы, которая все еще остается на балансе шахт. Только сейчас обсуждаются варианты передачи социальной инфраструктуры в коммунальную собственность территориальных общин. На эти нужды в госбюджете 2001 года предусмотрено 7,9 млн. грн. (в виде трансфертов местным бюджетам); реальная же потребность в средствах на реализацию этих программ составляет 41 млн. грн.
Во-вторых, в себестоимость угля входит ряд косвенных затрат. При этом они рассчитываются по нормативам еще советских времен, которые с того времени не пересматривались.
В-третьих, необходимо тщательно проанализировать эффективность существующей господдержки, которой, кстати, тоже по старым нормам не хватает. Конечно же, над расчетами этих нормативов работают серьезные специалисты, профессионалы, существует целая наука, опыт, наработанные алгоритмы. Другой вопрос: как угольные предприятия распоряжаются теми средствами, которые им предоставляются?
И в-четвертых, необходимо учитывать, что расчеты в угольной промышленности все еще в достаточной степени «тенизированы», что, конечно же, отражается на искусственном завышении себестоимости угля, добываемого государственными холдингами, и создает прибыль для коммерческих структур. «Тень» будет существовать до тех пор, пока для этого есть почва, а деньги будут «уходить», если есть возможность их «вывести». Больше всего возможностей для этого возникает при проведении бартерных операций. Когда расчеты производятся деньгами, тогда товар имеет реальную цену. При бартере тонна угля может стоить 20, 40 или 50 долл., и ее даже могут приобрести по такой цене, но продав оборудование той же шахте по цене, завышенной в 4—5 раз.
Все это подтверждается примерами того, как шахты, уже попав в 4-ю категорию «бесперспективных», впоследствии налаживали рентабельную работу. Например, в свое время «бесперспективная» шахта «Матросская» получила в рамках системы «Луганскуглереструктуризации» солидную дотацию материалами и оборудованием с уже закрытых шахт. В результате предприятие было переведено в группу перспективных.
Кто заказал
закрытие шахт?
Еще ряд спорных моментов заложен в самой схеме принятия решения о закрытии шахт. Закрытием шахт занимается отдельная компания «Укруглереструктуризация» (УДКР), на баланс которой передаются все бесперспективные шахты. В былые времена никакой отдельной дирекции или предприятия по закрытию шахт не существовало, их закрывали по мере выработки ресурса. При создании УДКР считалось, что концентрация ресурсов приведет к более эффективному их использованию, а также создаст четкую ответственность одной компании за процесс закрытия шахт.
В реальности же ответственность УДКР размыта. Когда начинает работать УДКР, шахта уже более не контролируется Минтопэнерго. С другой стороны, не понятно, кто выступает заказчиком этого процесса и кто будет принимать работы по закрытию? В закрытии шахты самый простой момент — забить ствол, однако основную стоимость и сложность работ составляет экологическое и социальное благоустройство территории. Таким образом, целесообразно было бы поставить процесс закрытия на контроль территориальных общин, которым потом и достанутся все проблемы территории с закрытыми шахтами.
В подразделении УДКР в Луганской области работают 85 человек, которые вряд ли могут вникнуть в проблемы шахты (хотя бы в силу малочисленности персонала этого подразделения) и принять взвешенное решение относительно закрытия. В настоящее время в Луганской области 34 шахты подлежат закрытию, на этот год запланировано передать на закрытие еще 11. Останется всего 54 работающие шахты.
УДКР зачастую не утруждает себя согласованием проектов закрытия шахт с областью, а по некоторым шахтам даже не проводит технико-экономического обоснования (ТЭО) целесообразности их дальнейшей эксплуатации. В Луганской области по 13 закрывающимся шахтам не выполнено указанное ТЭО. При этом нарушается порядок ликвидации шахт, согласно которому окончательное решение о закрытии принимается Кабмином по представлению Минтопэнерго после согласования с облгосадминистрациями и предоставления ТЭО.
В Луганской области ни одно выполненное ТЭО не было согласовано с местной властью. При этом из 21 шахты, по которым ТЭО выполнены, 8 при вложении достаточного количества средств могли бы работать рентабельно. Для этого нужно 280,8 млн. грн. А на закрытие потребуется 786,7 млн., что в 2,8 раза больше. Возрожденные шахты добывали бы около 2,5 млн. тонн угля в год. Ежегодная расчетная прибыль составила бы 23,9 млн., что за 10—12 лет окупило бы затраты на реанимацию шахт. Для сравнения: строительство новой шахты с добычей в миллион тонн угля в год стоит порядка 800 млн. грн.
Несогласованность работ по закрытию шахт с местными органами власти, установление лимитов финансирования без учета региональных программ привели к дисбалансу в распределении средств между регионами. С начала закрытия шахт до 1 января 2001 года при относительно равных объемах работ Луганская область получила 489 млн. грн., а, например, Донецкая — 679 млн. В Донецкой области обеспечены жильем 350 семей работников закрывшихся шахт, в Луганской — только 31, хотя именно она должна была получить ассигнований на жилищное строительство в 1,8 раза больше.
Заказчиком закрытия, как и его исполнителем, выступает УДКР. При определенных обстоятельствах это может провоцировать злоупотребления, при полном отсутствии мотивов согласовывать закрытие или же более взвешенно подходить к этому процессу. Сложно оценить, насколько эти возможности используются работниками УДКР, известно лишь, что в 1999 году Счетная палата обнаружила нецелевое использование средств при закрытии шахт на сумму свыше 200 млн. грн. Формально все эти нецелевые затраты УДКР может объяснить, но гораздо тяжелее объяснить 4-годичные итоги закрытия шахт: до сих пор ни одна шахта не закрыта как юридическое лицо.
Зачастую УДКР демонстрирует примеры не совсем рачительного и хозяйского отношения к ресурсам. В каждой шахтерской области есть ряд примеров, свидетельствующих о том, что можно более эффективно использовать деньги УДКР, получая значительно больший эффект.
Например, в Лисичанске (Луганская обл.) передаются под закрытие шахты только потому, что они не обеспечены рабочими. Хотя радом — тысячи безработных шахтеров, уволенных из других шахт. Вряд ли недостачу рабочих можно квалифицировать как достаточное условие для закрытия производства, в которое было инвестировано около 800 млн. грн.
Сейчас на многих шахтах могут быть реализованы проекты закрытия, которые предполагают передачу «бесперспективных» шахт стабильно работающим, с предоставлением некоторого дополнительного финансирования. Если закрытие шахты стоит в среднем 70 млн. грн., то ряд директоров уже заявили, что с предоставлением 15—20 млн. грн. они смогут взять на свой баланс соседние «бесперспективные» шахты, закончить на них выработку угля, перенести оборудование и реализовать проект закрытия самостоятельно. Пока такая схема невозможна хотя бы в силу того, что закрытием шахт монопольно занимается УДКР.
Деньги на угле зарабатываются
не под землей,
а на поверхности
Не менее сложно оценить и перспективы приватизации шахт. Есть ряд ключевых вопросов, на которые нужно ответить перед тем, как принять решение о целесообразности передачи шахт частным компаниям. Во-первых: с какой целью это делается? Целесообразной может быть приватизация шахт только в том случае, если при этом снизится объем госдотаций как в процессе добычи угля, так и при закрытии. Необходимо также предусмотреть механизмы социальных гарантий, которые защитили бы людей, проживающих в шахтерских регионах, во время работы шахты и после ее закрытия. Это значит, что нужно формулировать очень жесткие требования к инвестору, а его деятельность при этом окажется в подвешенном состоянии, когда в любой момент государство сможет вернуть шахту в свою собственность за невыполнение взятых при приватизации обязательств. Это связано с огромным риском для инвесторов.
При этом могут существовать какие-то инвестиционные программы. Хотя на сегодняшний день эффективность большинства инвестиционных программ в угольной промышленности весьма сомнительна. Фактически идет кредитование коммерческими структурами угольных предприятий под получение угля. Коммерческие структуры при этом зарабатывают прибыль, а вот выгоды угольщиков не видно. Даже на тех шахтах, где работа частных структур приносит «видимые» позитивные результаты, идет наращивание кредиторской задолженности — обязательств шахты перед поставщиком, по которым рано или поздно придется расплачиваться.
Еще одним важным моментом является то, что коммерческим структурам необходим некий средний уровень прибыльности, иначе они будут вкладывать деньги в другие секторы промышленности. Не секрет, что государство как экономический агент требует меньшего уровня прибыльности. Даже сейчас, когда в отрасли нет прозрачных расчетов и существуют огромные возможности для частных компаний, нельзя утверждать, что многие «горят желанием» инвестировать в угольную промышленность. Когда говорят, что как только объявят приватизацию или передачу шахт в управление — выстроится очередь, это далеко от правды. Потенциальных собственников можно пересчитать по пальцам — тех, кто реально «полезет добывать уголек», а не будет зарабатывать деньги на поверхности.
Поэтому пока о приватизации говорить рано — вряд ли инвестора заинтересуют условия продажи шахт на выгодных государству условиях, а государству не будут выгодны условия продажи, удовлетворяющие инвестора.
Правительство должно сосредоточиться на том, как привлечь в отрасль на государственные угольные предприятия эффективных и агрессивных менеджеров. От менеджеров очень многое зависит. Мы уже сейчас видим, что на тех предприятиях, где работает молодой и агрессивный управленец, у которого «глаза горят», удается достичь позитивных финансовых результатов. Угольная отрасль предполагает, что за менеджера могут думать другие — министерство или частные структуры. Но это путь к неэффективности работы шахты, как госпредприятия.
Кризис —
в непрозрачности
и непредсказуемости процессов
Об угольной отрасли сейчас можно сказать, что она сложилась как неэффективная экономическая система, — менеджмент в системе неэффективен. Можно предположить, что он был заангажирован не интересами эффективности, а какими-то другими. Система не была построена прозрачно и нацелена на эффективную работу, и сейчас она самопожирающая, т.е. самоуничтожающаяся.
Выход из кризиса состоит в том, чтобы остановить экстенсивное развитие отрасли и заставить работать существующие ресурсы на развитие. Мы не можем обсуждать ни целесообразность импорта угля, ни закрытие шахт, не имея прозрачных финансовых потоков в отрасли. Мне импонирует подход вице-премьера Олега Дубины, который обсуждает программу реформирования угольной промышленности не в рамках структурных трансформаций, а исключительно в рамках налаживания прозрачных финансовых потоков и построения взаимной ответственности потребителей и угольщиков. По сути это и реформой не стоит называть, просто происходит упорядочивание тех хаотических процессов, которые до последнего времени были нормой в отрасли.
Новым подходом в политике правительства в отношении угольной отрасли является также попытка привести весь ТЭК к общему знаменателю. Таковым является долгосрочный энергобаланс страны. Нам нужно знать, сколько угля, газа, нефти и электроэнергии будет необходимо в долгосрочной перспективе, чтобы сейчас принимать решения о закрытии или же наоборот увеличении добычи собственных энергоресурсов. Эти вопросы связаны с национальной энергетической безопасностью и их нельзя рассматривать только в рамках экономической выгоды. Государству придется пойти на определенные затраты в целях обеспечения этой безопасности.
Еще одним новым подходом в обсуждении темы угольной реформы стала ориентация на конечного потребителя — промышленность. Впервые решения принимаются исходя из понимания, что ТЭК — это не самодостаточная отрасль. Продукция ТЭКа — не более чем сырьевая составляющая в производстве других товаров, и политика правительства в ТЭКе влияет на формирование конечной цены товаров. Энергия является одним из определяющих факторов конкурентоспособности национальных производителей и привлекательности инвестиционной среды.
Угольная отрасль не будет сопротивляться тому реформированию, концепция которого сейчас обсуждается правительством, потому что она (концепция) построена на эффективности деятельности отрасли. Выступить против — значит признать, что работа в условиях кризиса и непрозрачности платежей в твоих личных интересах.