В конце прошлого года «ЗН» в публикации «За все заплатит население» (№ 48 от 13 декабря) рассказало о передаче в аренду «Одесводоканала» одной из коммерческих структур. В самой Одессе этот шаг мэрии вызвал бурную и неоднозначную реакцию. Из-за спешки с принятием и тайны, в которой решение готовилось, даже сегодня, когда страсти улеглись, остается ощущение какого-то подвоха.
Городские власти посчитали, что в условиях дефицита бюджетных средств инвестиции в размере 500 млн. грн. — дело стоящее. Эту сумму фирма «Инфокс» пообещала вложить в реконструкцию водоканала в течение семи лет. Взамен власти предоставили фирме льготу по арендной плате. И возможность эксплуатировать прибыльное предприятие, которое будет получать на свое развитие ежегодно порядка 20 млн. грн., заложенных в тарифе на воду для предприятий и организаций города.
Естественно, возникает вопрос, насколько такая «сделка» выгодна горожанам и городу в целом? И зачем объект, от которого зависят жизнеобеспечение города и здоровье населения, передавать в аренду на такой огромный срок — целых 49 лет? Что думают по этому поводу специалисты? И какова, наконец, политика государства в вопросах развития водного хозяйства страны — насколько она стыкуется с действиями одесской мэрии, которая, кстати, уже заявила о необходимости передачи в аренду теплоснабженческих предприятий?
К сожалению, госчиновники в открытую не решаются комментировать и говорить все, что они по этому поводу думают. Хотя у них те же вопросы и сомнения. А вот что касается документов, то в Программе реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2002—2004 годы и на период до 2010 года сказано, что эксплуатация объектов коммунальной теплоэнергетики, водоснабжения и водоотвода может осуществляться предприятиями разных форм собственности на основе контрактов на управление, договоров аренды, концессии. При этом отмечается, что следует учитывать особенности данных предприятий. Говорится о необходимости эффективного регулирования со стороны центральных и местных органов власти, о проведении мониторинга их деятельности, о соблюдении прозрачности при формировании тарифов и многом другом.
Стратегия повышения эффективности работы жилкоммунхоза Украины предусматривала разработку порядка предоставления (на конкурсных началах) этих целостных имущественных комплексов в управление, аренду, концессию. Однако, несмотря на то, что сроки давно истекли, такого документа до сих пор нет. В этой связи можно говорить, что одесская мэрия действовала по принципу: что не запрещено законом, то разрешено.
Между тем передача в аренду систем водоснабжения города-миллионника — шаг для Украины новый и ответственный. В таких случаях «первый блин комом» может дорого стоить. Даже в развитых странах считают, что вовлечение частного капитала в сферу водоснабжения и канализации не всегда способствует повышению ее эффективности и даже провоцирует новые проблемы, которые сопровождаются мощными коррупционными скандалами и десятками тысяч судебных дел о нарушении прав потребителей. Что в этой связи может ожидать украинского потребителя? Не следует забывать, что в развитых странах сформировано гражданское общество, существует сильное государственное регулирование, имеются законодательные акты, определяющие правила игры, а также независимая судебная система, что и позволяет справляться с новыми проблемами или не допускать их.
В этом отношении весьма показателен конфликт между мэром Нью-Йорка Рудольфом Джулиани и главой контрольно-финансового управления города Аленом Дж. Хевеси в связи с предложением о продаже системы водоснабжения Нью-Йорка — так называемое дело «Джулиани против Хевеси». В начале 1995 года в условиях бюджетного дефицита мэр Джулиани предложил продать ее за 2,3 млрд. долларов. Г-н Хевеси отказался дать согласие организации на выпуск облигаций, необходимых для финансирования этой сделки, мотивируя тем, что продажа системы водоснабжения не отвечает интересам населения города и их будущему благополучию. Администрация города подала в суд. В начале 1997-го апелляционный суд штата Нью-Йорк постановил, что подобная продажа противоречит закону о муниципальном финансовом управлении водного хозяйства.
А на что может рассчитывать украинский потребитель, учитывая наши методы и правила игры? Решение о передаче одесского водоканала в аренду готовилось втихую. А принималось под аплодисменты депутатского корпуса. Это в то время, когда сессию пикетировали представители политических партий, когда общественность возмущалась, требуя обсуждения путей реформирования водоканала, предоставления годового отчета о деятельности и финансовых результатах этого предприятия, а также открытости и прозрачности во всем, что касается объектов водоснабжения.
Согласно Орхусской конвенции, ратифицированной Украиной в 1999 году, государство обязано разрабатывать и внедрять механизмы активного информирования и привлечения общественности к решению экологических проблем. В контексте реформирования водного сектора эти механизмы предусматривают широкий опрос и участие общественности в рабочих группах и комиссиях, проведение общественных консультаций и слушаний, общественного контроля и экспертиз (государственной тоже), обеспечение прозрачности соглашений между водоканалами и местной властью, ведение открытых переговоров о привлечении частного сектора к решению проблем водоснабжения и канализации. И все это для того, чтобы граждане имели гарантированное право на доступ к безопасной питьевой воде.
Одесские власти эти требования проигнорировали. Они вели переговоры втайне от горожан и общественности, поставив всех перед фактом. Может быть, власти не знакомы с Орхусской конвенцией? Но ведь государственная программа реформирования жилкоммунхоза содержит те же требования: гласность и прозрачность при принятии решений, формировании тарифов, привлечение общественности к проведению мероприятий, связанных с реформированием и т. д.
В общем, при отсутствии действенных регуляторов и форм прямого влияния потребителей на сферу водных услуг одесситы рискуют получить самую дорогую в стране воду. Даже опыт европейских стран показывает: после прихода частных структур потребители часто сталкиваются с повышением тарифов и более жесткими финансовыми требованиями. Причем ориентация на получение прибыли в условиях естественной монополии приводит к неоправданному удорожанию этой социально значимой услуги. Все это сказывается не только на благополучии населения, но и конкурентоспособности предприятий и в целом на экономическом здоровье города. В итоге в европейских странах — везде, кроме Великобритании и Франции, — системами водоснабжения и канализации преимущественно управляет государственный сектор. Да и в других развитых странах соотношение между государственными и частными компаниями не в пользу последних.
В США, к примеру, существует более 60 тыс. компаний питьевого водоснабжения. Около 40% из них — частные. Однако обслуживают они, согласно данным Агентства по охране окружающей среды США, не более 15% населения страны. А в сфере очистки стоков на их долю приходится менее 2% из 16 тыс. станций очистки. И менее 10% этих станций эксплуатируется частниками по контрактам.
Интересно, кто-то учитывал зарубежный опыт? Разумеется, для нашей страны с переходной экономикой он, может быть, не совсем приемлем. Хотя, как отмечают специалисты, в большинстве стран в основном одни и те же проблемы и задачи. Это — снижение потерь воды, замена и расширение сетей, усовершенствование технологий, формирование устойчивых и справедливых тарифов, поиск инвестиций, который является ключевым для любого водного предприятия. Поэтому для Украины должны быть полезны подходы и ориентиры, выработанные в других странах, которые имеют возможность сравнивать работу частных и государственных или муниципальных предприятий. Но для тех, кто собирается заводить «роман» с иностранными компаниями, опыт других стран особенно поучителен.
Накануне судьбоносной сессии горсовета, давшей добро на аренду «Одесводоканала», экологическая общественная организация «Мама-86» попыталась привлечь к данному опыту внимание депутатов, чиновников, журналистов. При финансовой поддержке Нидерландов она реализует проект «Питьевая вода в Украине». В частности, были представлены материалы об опыте приватизации в США и работа, проведенная исследовательской группой Международных коммунальных служб (ИГМКС) Школы вычислительной техники и математики Гринвичского университета в Лондоне. (Она была основана в 1998 году для выполнения практических исследований в области приватизации коммунальных услуг, глобализации и коррупции.) Данное исследование основано на обширных наблюдениях, проведенных в течение последних лет. И содержит весьма ценное замечание о том, что вода — общественное благо и является правом человека, а не просто экономическим товаром, который получают только те, кто может заплатить. Отсюда вывод: системы водоснабжения и канализации не должны быть отданы на откуп частным структурам.
Следует отметить, что данная работа была подготовлена в противовес публикациям, отстаивающим главенствующую роль частного сектора. И в связи с этим имеет определенную направленность. В частности, в предисловии говорится, что такие организации, как Всемирный банк, МВФ и транснациональные водные компании, отстаивают мнение, что путь к решению проблем — это привлечение в данный сектор частника. Они выставляют приватизацию в любой форме одним из условий предоставления финансирования. И таким образом подталкивают развивающиеся страны к приватизации систем водоснабжения и канализации.
В связи с этим данная работа иллюстрирует проблемы, возникшие вследствие привлечения частного сектора. И показывает преимущества, которые обеспечивают государственные или муниципальные водные предприятия — поставщики услуг подавляющему большинству населения развитых стран. Именно они и являются серьезными конкурентами для частных компаний.
Что интересно, передача в управление, концессия, аренда рассматриваются в данной работе как формы приватизации. Передачу в аренду «Одесводоканала» многие специалисты тоже назвали приватизацией, скрытой, с чем власти города категорически не согласны, назвав данное заявление, да и все остальные критические оценки насчет аренды, политической трескотней.
Но вернемся к зарубежному опыту.
Продажа всей системы водоснабжения и канализации полностью была осуществлена только в Великобритании. В других же странах наиболее распространенной является французская модель, включающая концессию и аренду, при которых частный подрядчик собирает все доходы водных служб, несет затраты на управление и содержание оных и оставляет себе разницу в качестве прибыли. Более жесткой формой является агентское соглашение, при котором компания получает комиссию за управление, но не распоряжается доходами.
Если говорить о концессии, то долгосрочные договоры заключаются обычно на 20—30 лет. Строительство и управление конкретным водным или канализационным предприятием обычно тоже являются концессией на такой же срок. Эти договоры очень сложно прервать в случае неудовлетворительного предоставления услуг. Компании требуют компенсаций, которые превращают расторжение договора в непозволительную роскошь. Кстати, то же самое может ожидать и Одессу в случае расторжения договора аренды: город будет вынужден возместить компании все инвестиции, вложенные в реконструкцию водоканала.
А вот насчет самих инвестиций в работе ИГМКС приводятся интересные факты. На одни и те же цели у частных компаний по сравнению с муниципальными они получаются намного выше. В Венгерском городе Дебрецен прокладка 23 км труб обошлась в сумму, которая на 40% меньше тех средств, которые на эти же работы собиралась затратить частная компания. К счастью, городской совет отклонил ее приватизационные предложения.
В США, где во многих муниципалитетах тарифы тоже не обеспечивают адекватного покрытия затрат и их повышение для выборных должностных лиц является непопулярным шагом, делают выбор в пользу приватизации станций водоснабжения и очистки стоков. Но наиболее распространенным опытом становится партнерство частного и государственного сектора. В его рамках частные компании берут на себя функции управления водными предприятиями на условиях контрактов сроком от трех до пяти лет.
Но, как отмечают исследователи, проблемы возникают при всех формах приватизации. И практически во всех странах они одинаковы: более высокие цены на фоне слабых результатов частного управления, сложность прекращения договоров концессий и многое другое. К примеру, в 1997 году система водоснабжения Будапешта была частично приватизирована на основе договора об управлении. А в июле 1999-го муниципалитету представили бизнес-план, которым прогнозировались чистые убытки, снижение доходов и при этом — огромных размеров премии руководству.
В ряде стран транснациональные компании используют доходы от систем водоснабжения для субсидирования других глобальных инвестиций. По сути, они превращают водные предприятия в дойную корову с целью финансирования своей основной деятельности. При приватизации невозможно, как отмечают исследователи, предотвратить использование частными компаниями доходов от водоснабжения для финансирования иных видов деятельности. Причины? Сложность в регулировании, отсутствие прозрачности, секретность и коррупция.
Специалисты из ИГМКС отмечают, что в договорах с коммерческими компаниями нередко превалирует конфиденциальность и секретность, что дает возможность максимизировать прибыль. Например, одна из компаний, взявшая в концессию водные системы в Кочабамбе (Боливия), отказалась раскрыть свои финансовые модели, которые использовались при расчетах повышения цены, ссылаясь на то, что сама модель является коммерческой тайной.
Частные операторы нередко настаивают и на том, чтобы и сам договор был тайной, даже для депутатов горсовета, которые являются стороной договора. В Форте Бофор (Южная Африка) договор запрещено показывать любому представителю общественности без официального на то разрешения компании. В Марокко один из консорциумов получил водную концессию в Касабланке от короля, о чем горсовет не знал до последнего времени. А в Одессе депутаты узнали о передаче водоканала в аренду за несколько дней до сессии.
Рекомендации ИГМКС — избегать тайных договоренностей и секретных контрактов. Информация о финансировании, тарифах на воду должна быть как можно более прозрачной. С их точки зрения, государственные предприятия по сравнению с приватизированными имеют преимущество — они не нуждаются в секретности. Правда, для нашей страны это утверждение не совсем справедливо.
Информация о формировании тарифов на воду, о балансе «Одесводоканала» и до его аренды, когда оно являлось коммунальным предприятием, хранилась за семью печатями. Даже парламентская комиссия, специально созданная для проверки правильности тарифов на воду в Одессе, вынуждена была обращаться в Генпрокуратуру, чтобы получить доступ к информации. Такая государственная структура, как КРУ, свой акт проверки финансово-хозяйственной деятельности «Одесводоканала» назвала закрытой информацией в ответ на просьбу корреспондента «ЗН» ознакомить с ее результатами. Но то, что получить информацию будет еще сложнее теперь, когда водоканал в частных руках, нет сомнений.
Как отмечают зарубежные исследователи, муниципалитеты обычно ожидают, что приватизация принесет им финансовые выгоды, и они смогут использовать денежные поступления для снижения долгов и пополнения бюджета. Однако во Франции в таком способе наполнения казны видят серьезную проблему. В национальном аудиторском отчете сказано, что приватизация с помощью концессии превратилась в способ улучшения балансов муниципалитетов за счет потребителей-налогоплательщиков. И с 1996 года городским советам запрещено продавать концессии частным компаниям, которые потом свои расходы на их покупку перекладывают на потребителя. В Будапеште в 1997 году концессия по водоснабжению была отдана консорциуму, который пообещал горсовету на 3 млрд. форинтов больше, чем конкурент, но и цену за кубометр воды он установил на три форинта выше…
Одесситов ожидает, надо полагать, такая же перспектива. И хотя от аренды городская казна ничего существенного в ближайшие семь лет иметь не будет, зато, как утверждают специалисты, 500 млн. грн. инвестиций компания не только захочет вернуть, но и приумножить. «ЗН» в публикации «За все заплатит население» об этом подробно писала.
Согласно договору аренды «Одесводоканала», фирма «Инфокс» в случае изменения налогов, минимальной зарплаты, ставок обязательных платежей и сборов, изменений цен на энергоносители имеет право корректировать тарифы, хотя право их утверждать или не утверждать остается за горисполкомом. К чему это приведет, покажет время. Но сегодня передачу одесского водопровода в частные руки расценивают и как возможность для новых хозяев влиять с помощью тарифной политики на настроения электората. Как это в нашей стране часто бывает. Подтверждение тому — недавнее заявление Президента страны Л.Кучмы о недопустимости в этом году (то есть накануне президентских выборов) повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги и его распоряжение о создании комиссии, связанной с проверкой грядущего повышения платы за жилье в Одессе.
Подытоживая, можно сказать: вода не должна становиться инструментом для наживы. Именно такой вывод напрашивается от ознакомления с работой исследовательской группы Международных коммунальных служб. И этот вывод никак не стыкуется с тем, что всякий раз, накануне очередного повышения цен, пытаются внушать населению власти, ссылаясь на опыт других стран. Дескать, хотите как у них — платите по полной...