Угольную отрасль без преувеличения можно назвать рекордсменом по количеству реформ. Ее оптимальную структуру ищут уже целое десятилетие — достаточно вспомнить президентский указ «О структурной перестройке угольной промышленности», изданный в феврале 1996 года. С начала 2000-го структурных реорганизаций было, как минимум, три. Угольной отрасли посвящено несколько концепций и программ развития. Ликвидировалось и вновь создавалось угольное министерство. Но если судить по результатам, никакого развития нет и в помине.
Конечно, по сравнению с тем, что было десять лет назад, ситуация изменилась. Уже нет миллиардной задолженности по зарплате шахтерам — благо, в предвыборный 2004-й для ее погашения нашлись бюджетные средства. Точно так же, из бюджета, погашались оставшиеся долги по зарплате и в 2005 году. Платят за уголь сегодня достаточно исправно, тогда как в 1990-х денежные расчеты были скорее исключением, чем правилом. Но это не результаты специальных «угольных» реформ, а следствие общеэкономических процессов.
В прошлом году добыто всего 78 млн. тонн угля. Для сравнения: в 1991-м добывали 135,6 млн. тонн, в очень уже неблагополучном 1994 году — 94,4 млн. тонн. Борьба с убытками отрасли тоже не приносит результатов: в 2004-м они составили 1,2 млрд. грн., в 2005 году — 1,710 млрд., а за девять месяцев этого года (по оперативным данным) — уже 1,8 млрд. грн. Ожидается, что в 2006-м убытки достигнут 2,4 млрд. грн. И это при том, что все эти годы в отрасль ежегодно вкладывались миллиарды бюджетных средств.
И вот в угольной отрасли снова назревают реформы. Очередной проект очередной концепции развития угольной промышленности размещен для обсуждения на официальном сайте Министерства угольной промышленности.
Читать этот проект интересно уже хотя бы потому, что в нем на цифрах доказывается, что прежние программы развития отрасли, в частности «Украинский уголь», утвержденная правительством в сентябре 2001 года (а работу над ней начинала еще Юлия Тимошенко в пору своего вице-премьерства в 2000-м), были априори невыполнимы — из-за ставки на значительные объемы бюджетного финансирования. Кстати, именно в 2000 году во время работы над программой «Украинский уголь» начали активно обсуждать вопрос о приватизации угольных предприятий.
В этой связи стоит напомнить, что в июле 2005 года, то есть не так уж и давно, правительством Ю.Тимошенко уже была утверждена Концепция развития угольной промышленности, а правительством Ю.Еханурова — Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 года, один из разделов которой посвящен развитию угольной промышленности. Конечно, было понятно, что до 2030 года правительствоЮ.Еханурова не дотянет, но что так резко изменилось в экономике за полгода? Для чего нужна была очередная концепция?
Что же касается структурных реорганизаций, то с 2003-го они проводились каждый год (!), причем ни одна из них не была логическим продолжением предыдущей. Реорганизация, которую в 2003 году провело Минтопэнерго (в ту пору его возглавлял Сергей Ермилов), свелась к укрупнению производства и преобразованию существовавших государственных холдинговых компаний (тогда их открыто стали называть «дутыми», поскольку ни организационно, ни по сути своей холдинговыми компаниями они не были) в государственные предприятия. Шахты, вошедшие в состав этих ГП, статус юридических лиц утратили. Таким образом было создано 21 государственное предприятие. В дальнейшем предусматривалась их корпоратизация, а затем и приватизация целостными имущественными комплексами. Кстати, тогда весьма популярной была идея приватиизации угольных предприятий путем дополнительной эмиссии. Парламент даже принял соответствующий закон, но он был ветирован президентом.
Эти преобразования были обусловлены несколькими причинами. У большинства шахт, которые начиная с середины 1990-х были самостятельными юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность практически автономно, не было доходов, обеспечивающих даже простое воспроизводство. А значит, удерживать добычу угля — и то было проблематично. Поэтому укрупнение проводилось с целью создать предприятия, способные производить массу товарной продукции, позволяющую им, с учетом средств господдержки, готовить новые лавы, то есть развиваться.
Еще одной причиной являлось отсутствие жесткой вертикали управления. Понятно, что проконтролировать выполнение сотен контрактов с отраслевыми предприятиями министру топлива и энергетики было просто невозможно.
Была эта реорганизация полезной или вредной — судить сложно, поскольку уже в конце 2003-го — начале 2004-го вице-премьер по вопросам ТЭК Виталий Гайдук и министр топлива и энергетики Сергей Ермилов были отправлены в отставку. Реорганизация в угольной отрасли приняла иное направление.
Весной 2004 года почти одновременно с назначением министром топлива и энергетики Сергея Тулуба правительство Виктора Януковича объявило о намерении создать НАК «Уголь Украины». По замыслу, ее основой должны были стать три мегакрупные компании: две, объединяющие предприятия, которые добывают энергетические угли с донецкой и луганской пропиской, и одна со штаб-квартирой в Донецке, в которую должны были войти предприятия, добывающие коксующиеся угли. Причем никто не скрывал, что в дальнейшем активы НАК могут быть приватизированы. Особенно это касалось предприятий, добывающих коксующиеся угли.
Президентский указ «О мерах по повышению эффективности управления угольной отраслью и ее развитию», предусматривающий создание угольной НАК, был издан в июле 2004 года. В нем было записано, что в компанию должны войти прибыльные и потенциально прибыльные предприятия угольной отрасли, которые целесообразно сохранить в госсобственности для обеспечения энергетической безопасности государства. К концу года появилась и сама угольная НАК. Правда, ее состав озадачивал. Наряду с флагманами отечественной «кочегарки» в нее почему-то попали ГП «Донбассантрацит», еще весной 2004 года считавшееся безнадежно убыточным, весьма проблемные «Снежноеантрацит», «Торезантрацит» и им подобные.
Зато целый ряд весьма привлекательных объектов — 60-процентный пакет «Краснодонугля», крупные, свыше 30%, пакеты уже разгосударствленных ОАО «Шахта «Комсомолец Донбасса» и «Угольная компания «Шахта «Красноармейская — Западная №1» были благополучно проданы в том же 2004-м, уже после выхода президентского указа. Почему их было нецелесообразно сохранять в госсобственности, не понятно до сих пор. В том же году был продан и 92-процентный пакет ГХК «Павлоградуголь». Правда, о планах его приватизации было объявлено гораздо раньше, чем о создании угольной НАК. Более того, этому был посвящен отдельный указ президента Л.Кучмы.
Но и на этом реорганизация не закончилась. В конце весны 2005 года, когда президентом был уже Виктор Ющенко, угольную НАК, просуществовавшую около полугода, решили ликвидировать. (Таким образом, НАК «Уголь Украины» повторила судьбу своей предшественницы — ГАК «Уголь Украины», созданной правительством в 1998 году и ликвидированной спустя два года.) Также решено было снова создать Министерство угольной промышленности, существовавшее самостоятельно, а не в структуре Минтопэнерго, до 1999 года. Воссозданное министерство возглавил Виктор Тополов.
Необходимость ликвидации НАК «Уголь Украины» обосновывалась целым рядом соображениий. Во-первых, она была создана искусственно, без должной юридической базы и фактически представляла собой открытое акционерное общество, в которое входило множество предприятий государственной формы собственности. Во-вторых, НАК создавала возможность теневой приватизации. А восстановление вертикали «министерство — госпредприятия — шахты» позволяло вернуться в правовое поле и создать юридические предпосылки для подготовки угольных предприятий к приватизации. Иными словами — сформировать имущественные комплексы, привлекательные для инвесторов.
Еще одна тема — структура производства. Руководство отрасли говорило о том, что приватизация обогатительных фабрик разорвала технологическую цепочку, и называло своей ближайшей задачей формирование и закрепление в госсобственности предприятий, обеспечивающих жизнедеятельность угольного комплекса (например, транспорт, связь, материально-техническое обеспечение, сбыт). И только после этого оно считало возможным начать интенсивный процесс приватизации самих угольных предприятий.
Интересно было и то, что Минуглепром, возглавляемый Виктором Тополовым, не собирался начинать (а точнее, продолжать) приватизацию исключительно с привлекательных для частного капитала объектов. Все угольные предприятия, приватизированные в 2004 году, руководство министерства характеризовало как мощные или, по крайней мере, потенциально мощные, интересные для инвесторов. Задачу последующей приватизации оно видело по-другому: в отрасль должен прийти квалифицированный менеджмент и дополнительные инвестиции, что позволит разгрузить бюджет. И действительно, в перечне из 12 объектов, которые предполагал приватизировать Минуглепром в первую очередь, не было ни одного суперинтересного. Конечно, возможность продать их оценивалась невысоко. Но убедиться в этом не удалось. Законопроект об особенностях приватизации угольных предприятий, без которого Минуглепром не хотел продолжать разгосударствление (ведь в угольной отрасли масса проблемных вопросов, например, угольные предприятия требуют серьезных финансовых затрат даже после закрытия; понятно, что в случае приватизации все это должно быть урегулировано), не дошел даже до профильного комитета ВР. Так что и эти планы остались нереализованными.
В августе 2006-го было сформировано новое правительство. Пост министра угольной промышленности занял Сергей Тулуб, уже возглавлявший угольное министерство в 1998—1999 годах, а затем — в 2000-м и в 2004-м — Минтопэнерго. Стоит ли удивляться, что появились очередные планы реформирования отрасли.
В новом проекте очередной концепции отмечается, что в 2002—2004 годах объем добычи угля стабилизировался, ее уровень составил в целом по Украине около 80 млн. тонн в год. Ожидается, что в этом году в Украине будет добыто 80,2 млн. тонн, в том числе шахтами, подчиненными Минуглепрому, — 47,8 млн. В проекте также говорится, что важным фактором в стабилизации добычи угля стала приватизация шахт. Добыча угля на приватизированных и арендных шахтах выросла с 4 млн. тонн в 1991 году до 32 млн. тонн в 2005-м. Результаты анализа показали, что за последние три года темпы роста добычи угля на приватизированных шахтах на 5% выше, чем на государственных, темпы роста зарплаты выше на 7%, капитальных вложений — на 50%. При этом темпы роста себестоимости товарного угля оставались приблизительно одинаковыми.
Еще один довод в пользу приватизации — это тезис о том, что «в соответствии с программой «Украинский уголь» в 2005 году предусматривалось добыть в целом по Украине 100 млн. тонн угля, фактически было добыто 78 млн. тонн и в ближайшей перспективе предпосылок для роста добычи за счет шахт, находящихся в государственной собственнности, нет».
Правда, стоит отметить, что в 1991 году частных шахт в классическом понимании этого слова в Украине не было, а почти все позднее приватизированные добывающие предприятия и до приватизации считались, как минимум, перспективными: одни в силу своего технического состояния, другие — из-за ценности марок добываемых углей.
Что же предлагается сейчас? В разделе «Проблемы, подлежащие решению. Основные направления реформирования отрасли» говорится о необходимости подготовить концепцию реформирования структуры управления угольной отраслью. Предлагается создать... Государственную акционерную компанию холдингового типа (ГАК) — на базе одного или нескольких действующих госпредприятий по добыче угля. При этом могут создаваться шахтоуправления на базе мощных шахт с предоставлением им прав юрлица. Включение шахт, подчиненных сейчас Минуглепрому, в состав холдингов позволит повысить уровень их управления со стороны ГАК. Это касается и шахт третьей группы (почти «мертвых») — ГАК будет осуществлять более эффективную их подготовку к планомерной отработке запасов или передаче их к закрытию. А с учетом опыта высокоэффективной работы отдельных негосударственных шахт предлагается расширить практику разгосударствления. При этом целесообразно стоимость имущества убыточных шахт снижать без ограничений вплоть до безоплатной передачи их в собственность под обязательства покупателя по развитию предприятия и его финансовому оздоровлению.
Уже в 2007 году на базе пилотных проектов планируется отработать нормативно-правовую базу по урегулированию взаимоотношений государства и частного бизнеса; приватизацию на конкурсах привлекательных для инвестирования шахт, а также малопривлекательных на льготной основе с проведением конкурсов программ их развития. Еще один вопрос для отработки — создание вертикально интегрированных объединений «шахта — ТЭС», «шахта — коксохимзавод — металлургический завод».
Конечно, воспринимать без иронии очередную идею создания очередной ГАК в угольной отрасли невозможно. Но вообще-то теоретически предложенная структура отрасли вполне имеет право на существование: пусть все, что можно, продается и покупается, а государство будет рулить тем, что по каким-то причинам продать не удастся (закрывать отработавшие свое предприятия, «консервировать» те, где есть невостребованные сегодня запасы угля, и т.д.). С этой точки зрения любимый вопрос СМИ, «под какую ФПГ затевается приватизация», абсолютно неуместен, не имеет значения, кто избавит государство от головной боли. Пусть себе покупают и рачительно хозяйствуют!
Правда, не совсем понятно, как может быть реализована идея вертикальной интеграции с предприятиями, добывающими энергетические угли, ведь четыре из пяти тепловых генерирующих компаний все еще государственные. Но, может, заодно продадут и их. Ведь если будет принят закон об органе госрегулирования в энергетике, и НКРЭ, сегодня полностью подчиненная правительству, наконец обретет реальную самостоятельность, то ничего страшного не произойдет. Во всяком случае, это будет ничуть не хуже, чем госмонополия в виде НАК «Энергетическая компания Украины», которую сейчас контролирует «донецкая» команда, а перед этим контролировала «киевская».
Настораживает другое: в проекте концепции говорится о необходимости до конца 2006 года разработать «эффективную систему государственной поддержки угольных предприятий всех форм собственности». Вот тебе и раз! Оказывается, отдавая контроль над предприятием частнику, иногда даже не за деньги, а за обещания, государство (а точнее — налогоплательщики) еще должно его финансово поддерживать. В этом случае не хочется даже интересоваться зарубежным опытом, поскольку наша страна имеет свой: владельцами угледобывающих предприятий в Украине являются весьма мощные структуры. (Например, и «Краснодонуголь», и «Павлоградуголь», и «Комсомолец Донбасса» сегодня контролирует СКМ Рината Ахметова). Им вполне под силу оценить всевозможные риски и самостоятельно справиться с любыми сложностями, связанными с добычей угля. Не говоря уже о том, что государству (о налогоплательщиках здесь вообще говорить неуместно) будет чрезвычайно сложно проконтролировать эффективность использования частником бюджетных ассигнований. Ему бы проконтролировать использование средств государственными предприятиями...
Кстати, прежнее руководство Минуглепрома было категорическим противником предоставления госдотаций негосударственным предприятиям, и, насколько известно, ему удавалось выдерживать эту линию.
Нынешний Минуглепром тоже работает над проектом закона «О развитии угольной промышленности и особенностях приватизации предприятий отрасли». По словам министра угольной промышленности С.Тулуба, при нынешнем состоянии угольной отрасли без принятия отдельного закона никакой приватизации не произойдет. Сегодня необходимо разработать такие условия, такие правила игры, при которых шахты были бы инвестиционно привлекательными.
Но пока в угольной отрасли решают концептуальные вопросы, есть риск, что реальная ситуация будет развиваться по-другому.
На недавней коллегии Минуглепрома лидер Независимого профсоюза горняков Донбасса Николай Волынко негативно оценил приватизацию обогатительных фабрик. По его словам, в цепочке «металл — кокс — обогатительная фабрика — уголь» «бедными остаются только шахтеры». Как пример он привел ситуацию с ценами на коксующийся уголь, которые, по его мнению, были сбиты согласованно. (Летом прошлого года угольщики впервые столкнулись с невозможностью продать коксующийся уголь, обычно дефицитный. Пришлось снижать цены: с августа 2005-го они были снижены на 18%, а в начале 2006 года — еще на 8%. Начиная с августа уже этого года цены повышаются, тем не менее около года выручка от продажи угля была меньшей, чем могла быть. — Авт.) Сейчас хотят сделать частными еще и погрузочно-транспортные управления (ПТУ), что ухудшит положение государственных угледобывающих предприятий.
Кстати, в этом случае приватизация угольных предприятий становится еще менее реальной. Ведь приватизация инфраструктуры, без которой не могут существовать добывающие предприятия, позволяет влиять на их деятельность, и этого может оказаться вполне достаточно для получения контроля над предприятием.
Правда, по словам С.Тулуба, каждое ПТУ стало юридическим лицом, подчиненным непосредственно Минуглепрому, как раз для того, чтобы не потерять контроль над реализацией угля — ведь ему отгружают продукцию и государственные угледобывающие предприятия, и негосударственные обогатительные фабрики. Что же касается взаимоотношений государственных шахт и негосударственных обогатительных фабрик (дело осложняется тем, что шахты могут работать только с какой-то конкретной ОФ — по технологическим причинам, свободы выбора у них нет), то над этим вопросом Минуглепром сейчас работает.
Возможно, этот конкретный вопрос и удастся решить. Но в целом поиск эффективной структуры управления отраслью заметно затянулся. Поверить в то, что ее нельзя было найти за десять лет, трудно. Что же касается приватизации, если это действительно панацея для отрасли, то в чем проблема? Ни одна идея не может обсуждаться годами и десятилетиями, в этом случае она попросту утрачивает актуальность! И действительно, отрасль поддерживается на плаву бюджетом, худо-бедно обеспечивает потребителей углем. Можно только подивиться ее живучести — пережить такое количество реорганизаций и продолжать хоть что-то производить...
На коллегии Минуглепрома 20 октября прозвучала гениальная фраза: от реорганизаций отрасль потеряла больше, чем от недофинансирования. Словом, чрезвычайно затянувшиеся преобразовательные процессы говорят только о том, что при всех рыночных декларациях фактически неизменный статус-кво угольной отрасли на самом деле многих устраивает.