Приведение украинского законодательства по пользованию недрами в соответствие с лучшими мировыми и европейскими практиками — ключевая задача Украины, которая не первый год бьется над улучшением своего инвестклимата и мечтает о включении в мировые цепи создания добавленной стоимости.
Когда наконец решением СНБО правительству было поручено в шестимесячный срок подать в парламент новую редакцию Кодекса о недрах, экспертное сообщество преисполнилось оптимизма. Но где там. Указанное решение приняли в декабре 2019-го, прошло шесть месяцев, но вместо завершенного проекта кодекса правительство смогло только создать рабочую группу, причем традиционно из неспециалистов, отобранных кулуарно.
Обошлась разработка проекта в 1,5 млн евро, что значительно превышает, например, весь бюджет геологической отрасли Украины на 2020 год. К счастью, средства взяли не из наших налогов, а за счет технической помощи ЕС. Впрочем, согласитесь, сложно отстаивать собственные экономические интересы за чужие деньги. Как бы там ни было, финальную версию проекта эксперты увидели только в декабре 2020-го. И можно было бы простить задержку с разработкой документа, если бы он вышел высококачественным, но чуда не произошло.
По замыслу, в новой редакции Кодекса о недрах разработчики должны были бы учесть:
· положения о защите национальных интересов;
· обеспечение равных возможностей пользования недрами;
· обеспечение открытости проведения аукционов по продаже специальных разрешений на пользование недрами;
· соблюдение прозрачности системы государственного мониторинга использования и охраны недр;
· усиление контроля и ответственности за нарушение требований законодательства в сфере недропользования.
Вместо этого мы получили диаметрально противоположный по содержательному наполнению документ, в котором большинство из этих пунктов вообще не упоминается. Аргументированной критики от экспертной среды — очень много.
Эксперты аналитического центра DiXi Group прислали Министерству защиты окружающей среды и природных ресурсов (главному разработчику) 26 существенных критических замечаний, учет которых требует кардинальных изменений в проекте.
Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции идентифицировало девять потенциально коррупциогенных факторов, которые, по мнению НАПК, делают невозможным принятие проекта кодекса в предложенной редакции.
Эксперты отделения наук о Земле НАН Украины считают документ сырым, структурно и системно несогласованным. По их мнению, нормы кодекса сохраняют и приумножают существующие риски пользования недрами, включая регуляторные, коррупционные, связанные с конфликтом интересов, и создают новые. Этот документ неправильный по сути и наполнению и приведет к катастрофическим последствиям для геологической отрасли, недропользования, интересов Украины как государства.
Кроме этого, нормы проекта искажают лучшие мировые практики пользования недрами и противоречат им, хотя разработчики якобы именно на эти лучшие практики и опирались. Но классическая геологическая служба ведущих добывающих стран не сочетает в себе функции геологического изучения, мониторинга геологической среды, инициирования, расчета стоимости и непосредственно лицензирования объектов пользования недрами. Это прямой конфликт интересов и основной источник коррупционных рисков для государства. И если уж следовать лучшим практикам, то надо создавать, по классическому аналогу стран ЕС, отдельные независимые органы: Геологическую службу, Экспертный совет и Агентство по лицензированию.
И вроде всего этого было мало, научные работники Института геологии КНУ им. Тараса Шевченко пришли к заключению, что документ ни по форме, ни по смыслу не соответствует самому формату кодекса, поскольку в нем фактически получили развитие только технические вопросы проведения аукционов, описанные с чрезмерной детальностью. Очень громоздкий и эклектичный документ, перегруженный лишней, ненужной и слишком детальной информацией, не имеющей прямого отношения к задачам Кодекса о недрах и касающейся в большей степени других кодексов. Многие термины являются общеизвестными, а толкование большинства специальных носит дискуссионный характер, некоторые из них вообще не встречаются в тексте.
Но слышат ли экспертов разработчики? Не очень. Несмотря на широкое, продолжительное, открытое и прозрачное обсуждение и единодушную поддержку профессиональным научным экспертным сообществом большого количества замечаний и предложений к проекту, его разработчики отмалчиваются. Они прикрываются клише об «учете лучших международных практик», «выполнении Украиной евроинтеграционных обязательств», «улучшении условий для ведения бизнеса», «дополнительных рабочих местах» и «наполнении бюджетов всех уровней». Игнорируя, что предложенный проект в таком несовершенном виде создает настоящую угрозу национальной безопасности Украины. Эта «глухота» разработчиков говорит только об одном: менять надо не только сам проект кодекса, но и рабочую группу и консультантов, готовивших его.
И если в правительстве все же найдутся профессиональные и небезразличные люди, которые возьмутся за подготовку качественно иного проекта кодекса, то начать им следует все же с опыта ведущих стран Европы и мира, в которых государству отводится решающая регуляторная роль, а бизнес при этом не не подвергается давлению многочисленных архаических государственных органов, контролирующих и утверждающих вопросы бизнеса и коммерциализации объектов пользования недрами.
В первую очередь ценным для наследования является опыт таких стран, как Австралия, Канада, США, Финляндия, Великобритания, Норвегия. Об этом свидетельствуют аналитические и статистические данные, подтверждающие, что бизнес сам выбирает эти страны для учредительной и операционной активности. Распределение стоимости компаний по странам говорит само за себя: 30,9% этой ниши занимает Австралия, 13,6 — Канада и 11,9% — США, что в целом составляет более половины, а именно — 56,4% совокупной мировой капитализации горнодобывающего бизнеса.
Основной акцент в ведущих странах мира делается не на стоимости лицензии или процедуре аукциона, а на способности компании внедрить деятельность по геологическому изучению и дальнейшую операционную. Причина такого положения дел очевидна: не стоимость лицензии, а поступления в бюджеты всех уровней от операционной деятельности горнодобывающих компаний составляют львиную долю поступлений. Образцом этого являются два знаковых события 2021 года:
— литий, месторождение Шатфорд-Лейк, Канада, оцененные запасы — 7,3 млн тонн оксида лития. Компания CBLT (TSXV: CBLT) приобрела права на объект за 25 тыс. долл.;
— литий, месторождение Шевченковское, Украина, оцененные запасы — 5,6 млн тонн оксида лития. Государственный регулятор в начале года заявил об амбициозных намерениях выставить объект на аукцион с начальной стоимостью 50 млн грн (приблизительно 1,8 млн долл.).
При разнице в стоимости в 70 раз выбор для бизнеса очевидный. Этой причиной, среди прочего, объясняется отсутствие в Украине разрабатываемых месторождений лития. Вместе с тем десятки аналогичных объектов, которые находятся в эксплуатации в Канаде и США, формируют промышленный потенциал региона и обеспечивают стратегические отрасли и технологии жизненно необходимым сырьем.
Решающую роль правительства в регулировании газодобычи подчеркивали даже иностранные консультанты. Так, правительство Великобритании стимулирует газодобывающие компании для наращивания темпов работы. В 2016 году согласно новой энергетической стратегии был основан государственный регулятор в сфере добычи нефти и газа. Обновленное законодательство предоставило регулятору такие полномочия, как прямые контакты с добывающими компаниями, доступ к их данным, вмешательство в решение споров при участии таких предприятий, введение ряда санкций против них, в частности, наложение штрафов в размере до миллиона фунтов стерлингов. Такая энергетическая стратегия и деятельность регулятора себя оправдывают, и Великобритания постепенно наращивает добычу собственных углеводородов.
Заслуживает внимания и опыт одной из богатейших стран мира Норвегии.
Норвежцы исходят из того, что природные ресурсы, в частности нефть и газ, — это достояние не отдельных лиц, отдельных компаний, а всего общества, и от их разумного использования зависит будущее страны. Это проявляется в том, что разведка и добыча нефти находятся под постоянным тщательным контролем государства, а с частных иностранных компаний берутся сумасшедшие проценты (80%) в доход государства. Занимая третье место в мире по экспорту нефти, сразу после Саудовской Аравии и России, Норвегия на сегодняшний день является мощным нефтяным государством, седьмым производителем нефти в мире.
Надеемся, что здравый смысл и национальные интересы победят: советы экспертов, их замечания и опыт ведущих стран будут учтены при разработке нового качественного проекта Кодекса о недрах.