Наверное, мало кто даже из специалистов понимает, почему важнейшие законодательные акты, прошедшие «горнило» согласований в Верховной Раде и ставшие наконец-то законами, не дают задекларированного при их принятии эффекта. Это касается законопроектов практически во всех сферах национальной экономики. Поэтому многие задаются вопросом: кто же разрабатывал эти законы? Понятно, что занимаются этим не профаны, но первоначальные варианты законопроектов, разрабатываемые специалистами, зачастую имеют мало общего с окончательным вариантом.
Кроме того, существуют законы так называемого прямого и непрямого действия. Первые содержат детально выписанные процедуры и инструменты, которые помимо четких, не допускающих двоякого толкования действий предусматривают механизмы контроля за соблюдением указанных в законе норм.
Законы непрямого действия предполагают уже после принятия закона поручить разработку конкретных механизмов реализации норм законодательного акта конкретному министерству (ведомству). Проконтролировать, что конкретно предложено профильным министерством (госкомитетом) и не извращают ли предложенные механизмы первоначальных идей, заложенных в законе, может Министерство юстиции, которое регистрирует соответствующие приказы, положения и т.д. Не стоит забывать при этом, что Минюст входит в состав Кабинета министров и обязан следовать правительственной программе. Поэтому, если принятый закон не совпадает со стратегией правительства, возникает «конфликт интересов», а профильное министерство (а то и конкретный чиновник) испытывает большой соблазн «исправить» («подкорректировать») «плохие» нормы закона.
В области энергосбережения подавляющее большинство законодательных актов имеет «непрямой» характер. Однако организационные и правовые основы деятельности госорганов в этой сфере уже разработаны. Создан отвечающий за реализацию госполитики в области энергосбережения Госкомитет Украины по энергосбережению, выполняющая контрольные функции Госинспекция по энергосбережению, а также Центральная группа энергоаудита при Госкомэнергосбережении, на которую возложена задача организации энергоаудита в Украине. Созданы также, однако чаще всего не имеют серьезных результатов, соответствующие подразделения в составе органов исполнительной власти (министерства, ведомства), а также в регионах (госадминистрации). Определенных результатов тут достигло разве что Минпромполитики, внедрившее систему аттестации руководителей отрасли, а с сентября 1999 года проводящее обучение руководителей крупнейших предприятий по вопросам энергосбережения. В настоящее время аттестацию проходят сотрудники энергослужб предприятий отрасли. Другим приятным исключением является «Укрзалізниця», создавшая в своем составе инспекцию по энергосбережению, выполняющую некоторые функции энергоменеджмента.
На сегодняшний день главной проблемой отечественного энергосбережения остается отсутствие экономического стимулирования. И хотя Госкомэнергосбережение неоднократно предпринимало попытки внедрения «экономического механизма энергосбережения», в силу ряда причин воз и ныне там. Впрочем, кое-что уже сделано: в тариф водоканалов введена так называемая инвестиционная составляющая, величина которой определяется соответствующим решением местных советов. Решения эти зачастую связаны с повышением тарифов, поэтому они однозначно непопулярны и совершенно нежелательны в канун выборов. А поскольку выборы у нас носят перманентный характер, то, по понятным причинам, мало где этот механизм был внедрен, а там, где это произошло, местным властям пришлось вести затяжные оборонительные бои местного значения.
В настоящее время для перевода энергосбережения в Украине в практическое русло подкомитетом по энергосбережению Верховной Рады Украины разрабатывается законопроект с рабочим названием «О деятельности в области энергоаудита».
В основу разрабатываемого закона положены адаптированные к энергоаудиту важнейшие положения Закона Украины «Об аудиторской деятельности». Так, в своей деятельности энергоаудиторы обязаны соблюдать этические стандарты и избегать конфликта интересов. Энергоаудиторские фирмы должны ограничиваться в своей деятельности только предоставлением услуг в области энергоаудита, экспертизы, консалтинга и бизнес-планирования в области энергосбережения. Допускается также участие энергоаудиторских фирм в создании на предприятиях служб энергоменеджмента, т. е. подразделений, которые занимаются вопросами энергосбережения на постоянной основе. Для обеспечения независимости энергоаудиторских фирм право решающего голоса в них (50% + 1 акция) должно принадлежать энергоаудиторам. Если энергоаудиторская фирма заключила дилерское или иное соглашение с фирмой — производителем оборудования, это должно быть указано в договоре на проведение энергоаудита (т.е. заказчик энергоаудита должен быть проинформирован о наличии такого соглашения). Так поступают, например, некоторые крупные зарубежные компании, которые создают в своем составе энергосервисные компании (ESCO), занимающиеся проведением энергоаудита. Правда, заключения таких ESCO не могут являться основанием для предоставления налоговых льгот.
Вопросы «конфликта интересов» и независимости энергоаудиторов особенно актуальны после серии корпоративных скандалов в США, когда, к примеру, при проведении финаудита компании ENRON аудиторская фирма Arthur Andersоn, кроме собственно финансового аудита, оказывала консалтинговые услуги по минимизации налогообложения, «оптимизации отчетности» и т.д. Стоимость консалтинга при этом многократно превышала стоимость аудита. В конечном итоге компания ENRON обанкротилась.
Во избежание «конфликта интересов» орган, занимающийся вопросами лицензирования и сертификации энергоаудиторской деятельности, не должен быть непосредственно подчинен Госкомэнергосбережению. В законопроекте во избежание возможных злоупотреблений достаточно подробно описаны процедуры проведения тендеров для определения исполнителей энергоаудитов и конкретные критерии принятия решений, которые максимально исключают «телефонное» и подобное «право».
По результатам хозяйственной деятельности предприятиям с учетом рекомендаций энергоаудита могут буть предоставлены налоговые льготы, что позволит воплотить в жизнь «экономический механизм энергосбережения» (о варианте такого механизма «ЗН» уже рассказывало).
Еще в Законе Украины «Об энергосбережении» предусмотрено создание фонда и принятие мер, стимулирующих энергосбережение. Но, к сожалению, схема реализации такого подхода в этом законе отсутствует. Попытки же применить в качестве механизма налоги и штрафы не нашли поддержки.
Впрочем, согласно предписаниям Госинспекции по энергосбережению за нерациональное использование энергоресурсов назначаются штрафные санкции. Однако более рациональным может оказаться предоставление налоговых и других льгот фирмам, внедряющим энергосберегающее оборудование и технологии. Правда, один и тот же тип оборудования и технологии в одном случае может привести к получению экономического эффекта, а в другом — нет. И эту проблему также надо решать. Поэтому в законопроекте предлагается предоставлять налоговые льготы только в случае, если в течение года предприятие не снизило объемов производства, уменьшив при этом долю затрат на энергоресурсы. Под льготное налогообложение подпадала бы часть прибыли, полученная за счет снижения затрат на энергоресурсы. Как ни странно, государству это позволит по меньшей мере не снизить налоговые поступления, а с учетом НДС и других налогов вследствие роста объемов производства доходы бюджета даже увеличатся. Льготы могли бы предоставляться на год, по окончании которого поступления от налогов существенно возрастут. Сэкономленные средства целевым назначением (например, через Госказначейство) использовались бы только на реализацию рекомендованных в отчете по энергоаудиту технических и организационных мероприятий. Если же мероприятия не дали ожидаемого эффекта, в следующем году предприятие не получит запланированного снижения расходов на энергоресурсы, а значит, и налоговых льгот.
Что это даст отечественному энергосбережению? Во-первых, таким способом заказы будут получать энергоаудиторы, предлагающие реальные проекты, в том числе и беззатратные (организационные) мероприятия. Будет простимулировано создание на предприятиях системы энергоменеджмента. Во-вторых, это приведет к уменьшению использования импортных энергоносителей и не будет провоцировать увеличение внешнего долга Украины по этой статье. В-третьих, предприятия будут заинтересованы в реализации именно быстроокупаемых (в течение года) проектов, что очень важно при нынешнем дифиците дешевых кредитных ресурсов. В-четвертых, предприятиям будет выгодно переходить на выпуск неэнергоемких видов продукции, и таким образом будет стимулироваться структурная перестройка производства.
Хотелось бы, чтобы благодаря принятию законопроекта «О деятельности в области энергоаудита» появилась возможность проконтролировать энергетическую составляющую тарифов энергокомпаний и предприятий жилищно-коммунального комплекса. Это поможет установить обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, а также на воду, водоотведение, услуги городского транспорта и т.д. Тогда население, промышленность и сельское хозяйство не платили бы больше, чем действительно потребили, а предприятия, подпадающие под тарифное регулирование (энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство и транспорт) получили бы возможность нормально функционировать и развиваться.