В начале 90-х в Украине совсем не многие знали, что такое «антидемпинг», а сегодня украинская пресса уже постоянно оперирует этим термином, называя им все торговые ограничения, вводимые против украинских товаров за рубежом. Можно предположить, что пройдет гораздо меньше времени, и отечественные экспортеры столкнутся с проблемой «антисубсидиарных» или «компенсационных» пошлин. Особо остро эта проблема коснется экспорта металлопродукции. Тем более что в мире укрепляется тенденция перепроизводства стали, что негативно влияет на торговлю этой продукцией.
Одной из проблем перепроизводства считается сохранение господдержки металлургических предприятий, которые без нее уже давно бы обанкротились и прекратили свое существование. Теория международного торгового права гласит, что национальные производители не должны конкурировать с госказначействами иностранных государств, которые предоставляют субсидии своим собственным производителям. В 2001—2002 годах прокатилась волна специальных расследований против импорта стали в США, Канаде, ЕС, Восточной Европе и Китае. Их целью было введение ограничений на мировую торговлю сталью, а также влияние на ценообразование металлопродукции. Под влиянием торговых ограничений крупнейшие страны-производители были вынуждены сесть за стол переговоров в рамках Комитета по стали и обсудить будущее торговли сталью. Развитые страны считают, что госсубсидии в области металлургии должны подчиняться более жестким правилам, чем предусмотренные в рамках ВТО. Поэтому предлагается подписать отдельное соглашение по субсидиям в металлургической отрасли с целью запрещения субсидий.
Чтобы понимать, какие предложения сейчас обсуждаются и какие последствия могут иметь решения в данной области для украинских металлургов, необходимо проанализировать следующие проблемы: как регулируются вопросы господдержки в рамках ВТО; какая господдержка предоставляется металлургам в развитых странах (США, ЕС), а также странах Восточной Европы; последние предложения в рамках переговоров в Комитете по стали ОЭСР. Такой анализ поможет предприятиям Украины подготовиться к изменениям, которые возможны при вступлении в ВТО, сближении с ЕС, а также подписании соглашения по стали в рамках ОЭСР.
Предоставление субсидий – ограничения ВТО
В рамках ВТО существует отдельное соглашение «О субсидиях и компенсационных мерах», регулирующее вопросы защиты от субсидируемого экспорта. Сразу отмечу, что в этом материале будут рассмотрены положения соглашения, касающиеся ГМК.
Итак, субсидия существует, если имеется финансовая помощь со стороны государства, которая приносит пользу ее получателю (ст.1,2, ч. 1 соглашения). Помощь может быть выражена в предоставлении налоговых кредитов, грантов, беспроцентных кредитов, закупке продукции по нерыночным ценам и т.д.
Следовательно, компенсационные меры могут быть введены только, если такая помощь является «специфической». При этом субсидия будет считаться специфической, если можно определить конкретный круг получателей такой субсидии, например, предприятия ГМК. Для противодействия субсидиям, которые наносят вред, страна-участница может использовать механизм разрешения споров в рамках ВТО, а также применять компенсационные пошлины в индивидуальном порядке.
Соглашение ВТО подразделяет субсидии на три категории: запрещенные; разрешенные, но против которых могут применяться компенсационные меры (компенсируемые субсидии) и разрешенные субсидии. Рассмотрим виды этих субсидий.
Запрещенные субсидии
Только два вида субсидий признаны вышеназванным соглашением запрещенными: экспортные субсидии и субсидии, предоставление которых обусловлено использованием продукции национального производителя, а не импорта.
Экспортные субсидии предоставляются предприятиям с целью увеличения экспорта продукции. Запрещена также практика предоставления таких видов госпомощи, которые создают условия, когда приоритет при покупке отдан национальному производителю над иностранным.
Компенсируемые субсидии
Субсидии, которые разрешены, но против которых могут вводиться компенсационные меры, — это не запрещенные субсидии, использование которых приводит к негативным последствиям для производителей иностранных государств. Негативные последствия могут выражаться в нанесении ущерба национальной промышленности другой страны; сведении к нулю или препятствовании в получении преимуществ, предоставляемых ГАТТ 1994; ущемлении интересов других государств.
Разрешенные субсидии
Ст. 8 соглашения предусматривала разрешенные субсидии, которые даже при своей специфичности не подпадали под действие компенсационных мер. Однако все разрешенные субсидии по соглашению ВТО потеряли свою силу в связи с окончанием действия ст. 8 соглашения с 1 января 2000 года.
Кроме того, что соглашение предусматривает только два запрещенных вида субсидий, ст. 27 и ст. 29 соглашения предоставляют особые «переходные» правила для развивающихся стран и стран с нерыночной экономикой. Обе статьи разрешают госпомощь и вводят ряд исключений из общих правил.
Согласно положениям соглашения, для того чтобы противодействовать субсидиям, необходимо пройти длительную процедуру доказательств того, что субсидии действительно имеют место и негативные последствия для национальной промышленности. Такие процедуры существуют как в рамках консультаций ВТО, так и на национальном уровне стран-участниц.
Практика субсидирования ГМК в мире
Несмотря на ограничения и запреты, в мировой практике довольно часто предоставляются субсидии ГМК.
Так, в США госсубсидии предоставляются как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов. Несмотря на официальные заявления об очень скромных субсидиях в металлургию, независимые аналитики отмечают многомиллиардные субсидии в виде госпомощи, предоставленной металлургическому сектору США в таких видах: госгарантии по кредитам; специальные режимы налогообложения; программа «Покупай американское»; гранты на развитие технологий; оплата социальных платежей (пенсии, медобслуживание); гранты при открытии новых мощностей по производству стали и т.д.
Аналитики оценивают эти программы в сумму более 30 млрд. долл. госпомощи только в 80-х годах. Американские компании в связи со «Стальной инициативой Буша» в 2001—2002 годах обратились к правительству США с просьбой покрыть долги по соцвыплатам и пенсионным фондам в размере выше 13 млрд. долл.
Согласно последнему правительственному отчету о предоставляемых субсидиях в США, который был направлен в ВТО в октябре 2003 года, в США продолжается практика предоставления помощи американским металлургическим компаниям. На федеральном уровне был принят закон об экстренных гарантиях кредитов в металлургии в 1999 году. Закон принят в ответ на увеличившийся импорт дешевой стали в 1998 году, что привело к банкротству многих металлургических компаний. Основная идея закона в предоставление госгарантий по частным кредитам меткомпаниям. Для получения гарантий последние должны отвечать следующим критериям: быть зарегистрированными в США; производить металлургическую продукцию; быть подверженным увольнениям, сокращению объемов производства или финансовым убыткам с начала кризиса в связи с импортом стали в январе 1998 года.
Основные условия получения гарантий были определены таким образом:
без госгарантий, банки отказываются предоставить кредиты;
должны существовать основания полагать, что кредиты будут возвращены;
проценты по кредитам приемлемы;
получатель гарантий согласен на госаудит;
металлургическая компания уже не способна реорганизовать себя и происходит покупка основных ее активов другой компанией.
Предоставление кредитов гарантировалось до 31 декабря 2003 года со сроком возврата в конце 2005-го. Гарантировалось предоставление кредитов до 95% основной суммы кредита, предоставляемой частными банками. Общий фонд гарантий был определен в размере 1 млрд. долл. При этом одна компания могла получить гарантий не более чем на 250 млн. долл.
Кроме федеральной помощи, металлургические компании США могут также рассчитывать на помощь отдельных штатов. Примерами такой помощи могут служить:
Steel Dynamics – налоговые кредиты/долговые обязательства на новый завод в 370 млн. долл. Общий объем помощи 107,4 млн. долл. на 10 лет;
Steel Dynamics – уменьшение налогообложения для нового завода по производству проката на 285 млн. долл. Общий объем помощи до 59 млн. долл. на 10 лет;
Bethlehen Steel – ссуды на поддержку нового прокатного стана в 300 млн. долл. – 6 млн. долл.;
кредит металлургам в Огайо на новые капиталовложения — до 30 млн. долл. и на новое очистное оборудование — до 60 млн. долл.
Таким образом, металлургия США получает существенные госдотации. Многие аналитики увязывают чрезмерную государственную помощь с неэффективностью американской металлургической промышленности и, как результат, цепь банкротств крупнейших производителей стали в США в 1998—2002 годах.
ЕС
Программа госпомощи металлургическим компаниям в ЕС имеет продолжительную историю. В последнее время возможности предоставления подобной помощи были существенно ограничены. До июля 2002 года все виды помощи в металлургическом секторе регулировались отдельным Кодексом помощи в металлургии. Напомню, что 23 июля 2002 года прекратило действие Соглашение по углю и стали ЕС и вместе с ним прекратил действие последний, шестой, кодекс. С июля 2002 года метпромышленности в ЕС могут быть предоставлены следующие виды помощи: на экологические программы; проведение научных исследований; обучение персонала; помощь по закрытию предприятий или мощностей по производству стали.
В ЕС, в отличие от США, запрещено предоставлять помощь металлургическим предприятиям с целью реструктуризации и вывода предприятий из кризиса. Одним из примеров предоставления поддержки экологических программ является субсидирование в объеме 24 тыс. евро компании «Вест-Алпине Шталь Линц Gmgh.», которое было одобрено решением комиссии от 3 июля 2001 года. Примером поддержки проведения научно-исследовательских работ является предоставление субсидии бельгийскому предприятию «Сидмар» в размере 500 тыс. евро, одобренного решением комиссии от 18 июля 2001 года.
При этом все виды помощи подлежат тщательному изучению со стороны Комиссии ЕС, которая может признать определенные виды помощи запрещенной субсидией и предписать предприятиям, ее получившим, вернуть эту помощь государству. Так было, например, с немецкой меткомпанией «Зальцгитер», общий объем госпомощи которой превысил 800 млн. немецких марок. Также в ноябре 2000-го было признано запрещенным предоставление помощи бельгийскому предприятию «Кокерил Самбре С.А.» в размере 13,8 млн. евро для компенсации сокращения рабочего времени у рабочих предприятия. Действие программы предусматривало такую компенсацию с 1999 до 2005 годы.
Проанализировав возможности государственного субсидирования ГМК в Евросоюзе, можно сделать вывод, что реструктуризация металлургии ЕС с участием госпомощи уже практически завершена и теперь металлурги ЕС должны рассчитывать на собственные силы. У металлургов ЕС остается один выход – работать эффективно. В противном случае они обанкротятся и будут ликвидированы.
Восточная Европа
К странам Восточной Европы, которые уже в мае 2004 года присоединятся к ЕС, применяются жесткие правила предоставления субсидий металлургическим предприятиям. Эти правила были согласованы во время переговоров о вступлении этих стран в ЕС.
Согласно протоколам о реструктуризации металлургической промышленности, которые стали неотъемлемой частью соглашений о вступлении этих стран в ЕС, Польша и Чехия взяли на себя обязательства по размерам и видам госпомощи для металлургической отрасли: Чехия может выделить 508 млн. долл. в виде субсидий метотрасли; Польша — 862 млн. долл. за период 1997—2003 гг. При этом помощь может предоставляться только на программы, предусмотренные в протоколах, такие, как реорганизация производства, внедрение новых методов управления, закрытие мощностей, инвестиции в новые технологии и переход на более качественную продукцию. Все разрешенные виды помощи строго расписаны по каждому металлургическому заводу в каждой из стран.
К протоколам прилагаются таблицы, согласно которым Польша и Чехия взяли на себя обязательства по закрытию мощностей по каждому заводу, а также по увеличению мощностей по производству более качественной продукции.
Регулирование государственных субсидий в металлургии стран — новых членов ЕС хотя и позволяет переходный период, фактически уже в ближайшее время будет полностью подчиняться общим правилам ЕС.
Украина
В 1999—2003 годах в Украине проводился эксперимент в горно-металлургическом комплексе, основными элементами которого являлись: списание налоговой задолженности; установление льготных ставок налогообложения по налогу на прибыль, сбор в Госинновационный фонд, сбор по загрязнению окружающей среды; предоставление беспроцентного налогового кредита; отмена сбора на реконструкцию дорог; льготы по НДС.
На законодательном уровне был установлен исключительный список предприятий ГМК — участников эксперимента.
Оценки аналитиков результатов этого эксперимента противоречивы в отношении того, насколько эксперимент был эффективен и отвечал интересам предприятий ГМК и государства. Вместе с тем, эксперимент является классическим примером предоставления госпомощи в металлургической сфере.
Проект соглашения по субсидиям
в металлургии
(Комитет по стали ОЭСР)
Очевидно, что соглашения в рамках ВТО не смогли предотвратить дальнейшую практику предоставления субсидий и обуславливают введение компенсационных мер целым рядом требований. Существование стольких условий и исключений подтолкнуло развитые страны к внедрению более жестких правил в сфере предоставления субсидий в металлургической отрасли, основная проблема которой – перепроизводство, в том числе из-за существования за счет госубсидий предприятий, которые должны были быть давно ликвидированными.
С 2001 года состоялось несколько встреч на высоком уровне в рамках Комитета по стали ОЭСР, где представители ведущих стран—производителей стали обсуждают проблемы перепроизводства и установления общих правил предоставления субсидий в области металлургии. Первая встреча на уровне министров по данному вопросу состоялась 17—18 сентября 2001 года в Париже. В последствии были созданы рабочие группы по субсидиям и мощностям в металлургии.
В декабре 2002-го делегаты стран-участниц определили две самые серьезные проблемы: предоставление госсубсидий и применение торговых санкций (антидемпинговые, специальные и компенсационные меры). Однако на том же заседании приоритет был отдан подготовке проекта соглашения о предоставлении госсубсидий в области металлургии, а обсуждение проблем в связи с торговыми санкциями отложено. С декабря 2002 года было проведено шесть раундов переговоров по подготовке соглашения, последний из которых состоялся в Париже в декабре 2003-го.
И хотя доклад рабочей группы по закрытию мощностей и реструктуризации металлургии по вопросам предоставления помощи был признан удовлетворительным, но было принято решение не проводить дальнейшую работу по данной проблеме до принятия отдельного решения. Поэтому вся дальнейшая работа сосредоточилась на разработке проекта Соглашения о субсидиях в сфере металлургии.
Согласно официальному интернет-сайту ОЭСР (www.oecd.org) проект Соглашения по субсидиям предусматривает: полное запрещение специфических субсидий в металлургической отрасли; очень ограниченное число исключений из предыдущего правила; особые условия для стран, которые развиваются, и стран с переходной экономикой.
При этом исключения прежде всего будут касаться закрытия неэффективных мощностей. В настоящее время проводятся консультации по определению списка «исключений» в отношении запрещенных субсидий. Кроме того, не завершена работа по определению особых условий для стран с переходной экономикой, а также развивающихся стран.
По результатам заседаний можно сделать вывод, что особое внимание комитета уделяется проблемам, которые беспокоят развитые страны, в то время как обсуждение вопросов о предоставлении помощи в выводе неэффективных мощностей и снятии торговых ограничений, которые так важны для Украины, откладываются на будущее.
Кроме того, необходимо четко понимать, какие виды субсидий в металлургии будут запрещены, чтобы не оказаться в ситуации, когда потребуется госпомощь в реструктуризации предприятий, находящихся в стадии банкротства, и не оказалось, что любая такая помощь будет считаться запрещенной.
В свете обсуждаемого проекта Соглашения о субсидиях в области металлургии интересы Украины сосредоточены вокруг вопросов, насколько дополнительные обязательства о запрещении субсидий отвечают интересам национальных производителей, а также какие блага могут получить украинские металлурги или Украина в целом. Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо проанализировать следующие факторы:
— Украина не является членом ВТО и, соответственно, к ней не применяются обязательства по прекращению субсидий;
— Украина не признана страной с рыночной экономикой, поэтому развитые страны не применяют компенсационные меры против ее стальной продукции;
— при подписании Соглашения о субсидиях в металлургии в рамках ОЭСР Украина берет на себя дополнительные обязательства, которые фактически запрещают предоставление госпомощи, кроме строго определенных случаев, направленных прежде всего на закрытие предприятий;
— вопросы, которые интересовали Украину в рамках консультаций в Комитете по стали ОЭСР, а именно предоставление международной помощи на закрытие металлургических мощностей и ослабление применения торговых ограничений, были отложены на неопределенный срок;
— экспорт стальной продукции из Украины существенно ограничен ввиду высоких антидемпинговых пошлин, поскольку до сих пор Украина рассматривается как страна с нерыночной экономикой;
— опыт России показывает, что даже если Украине и будет предоставлен статус страны с рыночной экономикой, он может быть ограничен дополнительными условиями, которые фактически воспрепятствуют справедливому сравнению цен в целях антидемпинговых расследований.
Подводя итог, можно сказать, что международный рынок стали претерпевает изменения, особенно в части госпомощи. Для Украины в условиях, когда до 70% металлопродукции экспортируется, важно осознавать, что до получения статуса страны с рыночной экономикой, установления четкого перечня возможностей предоставления госпомощи градообразующим предприятиям, которые требуют реструктуризации и помощи в социальных вопросах в постприватизационный период, решения о присоединении к той либо иной международной структуре должны быть взвешены и учитывать интересы металлургической отрасли.
Со вступлением Украины в ВТО, либо признания за ней рыночного статуса, либо подписания Соглашения о субсидиях в металлургическом комплексе украинскому правительству в тесном сотрудничестве с предприятиями ГМК придется серьезно пересмотреть планируемые программы госпомощи с тем, чтобы не попасть под применение компенсационных санкций со стороны стран-импортеров украинской продукции. Такой анализ желательно провести уже сегодня – во избежание недоразумений уже в ближайшем будущем.