Обсуждаемый в данной статье тезис состоит в том, что Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата является достаточно сложным соглашением. Определение количественных обязательств стран — сторон Протокола требует ясности касательно временных рамок, набора газов, которые охватывает Рамочная конвенция, основы для их сравнения, а также правил мониторинга, отчетности и проверки соответствия требованиям. Помимо этого стремление сделать обязательства максимально эффективными с экономической точки зрения привело к беспрецедентному в международном праве решению объединить в одном документе такие три различных механизма, как совместная реализация, механизм чистого развития и международная торговля выбросами. Суть их состоит в следующем.
Совместная реализация (СР) позволяет странам заявлять о своем праве на сокращение выбросов, образовавшихся в результате инвестирования в других промышленно развитых странах и могущих быть предметом передачи эквивалентного количества «единиц сокращения выбросов» (ЕСВ) между двумя странами (статья 6).
Механизм чистого развития (МЧР) предусматривает аналогичные проекты сокращения выбросов в развивающихся странах с целью получения «сертифицированных сокращений выбросов» (ССВ) для дальнейшего использования инвестором. Протокол требует, чтобы такие проекты содействовали устойчивому развитию в странах, получающих инвестиции, и помогали бы им участвовать в реализации конечной цели Конвенции — стабилизации климата (статья 12).
Международная торговля выбросами (МТВ) разрешает передачу части национальных квот на выбросы — «единиц установленного объема» (ЕУО) другим странам (статья 17). Это может осуществляться через национальные системы торговли, которые позволяют частным фирмам вести международную торговлю разрешениями на выбросы с целью выполнения ими национальных обязательств.
Все эти гибкие механизмы имеют одну цель: позволить промышленно развитым странам выполнить свои национальные обязательства по сокращению выбросов путем торговли или инвестирования в проекты сокращения выбросов в тех странах, где это можно сделать с наименьшими затратами. Детализация правил, которые будут управлять этими механизмами, имеет исключительное значение для вступления Протокола в силу.
Выполнение Украиной своих обязательств в соответствии с Киотским протоколом не предполагает каких-либо значительных затрат; скорее его следует рассматривать как благоприятную возможность для «экологически дружественной» реструктуризации национальной экономики, получения доступа к новейшим технологиям и, будем надеяться, перехода к устойчивому развитию. Это, собственно говоря, и есть ответ на вопрос, почему государство должно уделять достаточно внимания разработке долговременной климатической политики, отвечающей национальным интересам.
4 февраля 2004 года Верховная Рада Украины ратифицировала Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). На фоне недавних политических (и не только) баталий в парламенте процедура ратификации прошла достаточно рутинно. Очевидно, поэтому сам факт ратификации не вызвал особого интереса со стороны отечественных средств массовой информации, хотя ему уделили внимание ведущие информационные агентства мира. Некоторые из них писали об упущенных возможностях, имея в виду уже подзабытую историю о том, как Министерство охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины, которое возглавлял Юрий Костенко, не смогло своевременно подготовить Первое национальное сообщение по вопросам изменения климата и представить его в Секретариат Конвенции в 1997 году. Если бы не этот досадный провал, то Киотский протокол вступил бы в силу в мае 2004 года независимо от позиции России и США. (Напомним, что для этого необходима его ратификация не менее чем 55 сторонами Конвенции, на долю которых приходится не менее 55% общих выбросов СО2 промышленно развитыми странами и странами с переходной экономикой. На сегодняшний день Протокол ратифицировала 121 страна, однако набрать необходимые 55% выбросов так и не удалось. Поэтому украинские 4,3% выбросов СО2 сыграли бы решающую роль.)
Позднее Украиной был сделан ряд конкретных шагов, направленных на выполнение национальных обязательств в соответствии с РКИК ООН. Однако при этом почти ничего не было сделано для развития институционального потенциала, необходимого для участия в гибких Киотских механизмах с целью максимизации доходов, связанных с международной торговлей выбросами и проектами совместной реализации. Такое положение дел многие склонны объяснять непониманием глобальной перспективы, отсутствием интереса со стороны чиновников, приверженностью командно-административным традициям или же недооценкой масштабов будущих доходов на рынке парниковых газов. Мы убеждены, что в Украине корни этого феномена намного глубже: подавляющее большинство потенциально заинтересованных сторон все еще рассматривает рынок парниковых газов как некую экономическую систему, которую международное сообщество обязано создать для нашей страны. Перечитав стенограмму обсуждения проекта закона о ратификации в парламенте, мы еще больше укрепились во мнении, что в Украине и на Западе существуют различные уровни понимания характера и задач Киотского протокола и, как следствие, принципиально отличное видение перспектив международного сотрудничества в этой сфере.
Большинство современных глобальных природоохранных проблем (включая глобальные изменения климата) являются примерами «трагедии общин». Это понятие ввел Гаррет Хардин, который в одноименной аллегории убедительно показал, каким образом находящиеся в общей собственности ресурсы (например, пастбища) приходят в полный упадок в силу противоречия между стремлением отдельных индивидов к максимизации дохода (еще одна корова) и общим благом (наличие пастбища). Как известно, атмосфера, Мировой океан (кроме исключительных экономических зон) и стратосфера являются ресурсами открытого доступа, которые никому не принадлежат (res nullius). Совершенно очевидно, что риск истощения таких ресурсов (т.е. трагедия) будет достаточно большим. (Вспомните печальную участь североамериканских бизонов или китов.)
С другой стороны, известно немало примеров, когда те или иные ресурсы (те же пастбища) находятся в общей собственности ограниченного круга лиц или некой общины (res communes), которые сами устанавливают правила их использования.
Понимание принципиальных различий между этими двумя типами ресурсов позволяет рассматривать современные международные природоохранные соглашения как попытку закрепления общей собственности за ресурсами открытого доступа. Именно таков характер Киотского протокола, основной задачей которого является предотвращение глобальных изменений климата (т.е. «трагедии общин») путем распределения квот на выбросы парниковых газов между странами — участниками соглашения.
Достижение международных соглашений о величине национальных квот и целевых значениях эмиссии парниковых газов является исключительно трудным делом. У отдельных стран нередко возникает искушение не подписывать подобные соглашения, поскольку в случае их принятия остальными странами, первым наравне с остальными (и притом совершенно бесплатно) достанутся плоды такого соглашения (в данном случае — уменьшение или устранение угрозы глобального изменения климата). Более того, всякий раз, когда речь заходит о принятии конкретных обязательств по сокращению выбросов парниковых газов отдельными странами, это вызывает жаркие споры.
В этой связи уместен вопрос: что произойдет, если международные соглашения не будут достигнуты? Сможет ли какая-либо отдельно взятая страна или даже группа стран предпринять адекватные меры самостоятельно? Отрицательный ответ почти очевиден. Действительно, если отдельно взятая страна введет какие-либо ограничения (скажем, нормативы выбросов парниковых газов) и эти ограничения не будут распространены на другие страны, то внутренние издержки производства в этой стране существенно возрастут по сравнению с ее зарубежными конкурентами. Утрата конкурентоспособности немедленно приведет к сокращению экспорта и неизбежному увеличению импорта (как более дешевого), что, в свою очередь, чревато ростом безработицы и падением жизненного уровня населения. А поскольку многие товары, производимые в промышленно развитых странах, достаточно энергоемки (металлургическая продукция, продукция машиностроения, химической отрасли и т. д.), то рост цен на энергоносители и энергетические услуги, вызванный введением ограничений или налогов на выбросы парниковых газов, будет иметь вполне предсказуемые последствия.
С целью выполнения Киотских обязательств многие страны Западной Европы вводят налоги, в основе которых лежит энергетическая или углеродная составляющая товаров и услуг. К этим странам относятся Австрия, Германия, Голландия, Дания, Италия, Норвегия, Финляндия, Швеция и др. Совершенно очевидно, что, прибегнув в течение последних лет к так называемым энергетическим налогам, страны ЕС тем самым искусственно снизили конкурентоспособность своих предприятий, занятых в таких энергоинтенсивных производствах, как добыча и обогащение железной руды, выплавка стали, производство электроэнергии, минеральных удобрений, цемента и т.п., которые дают львиную долю выбросов СО2. Все это привело к тому, что сократилось не только производство соответствующих товаров и услуг, но и их экспорт. Освободившиеся в результате такой структурной перестройки ресурсы направлены в другие сегменты экономики. В результате качество окружающей природной среды в этих странах существенно улучшилось.
Какого же рода структурные изменения следует ожидать в тех странах, которые подобно Украине не ужесточают (в силу различных причин) национальное природоохранное законодательство? Очевидно, что, получив серьезные конкурентные преимущества, они будут всячески стремиться увеличить объемы энергоинтенсивного производства с целью дальнейшего наращивания экспорта весьма прибыльных товаров и услуг (табл. 1).
В результате такой политики внутренние и внешние инвестиции начнут «убегать» в энергоинтенсивные, но более прибыльные производства, связанные с обогащением сырья, производством электроэнергии и полуфабрикатов. Поэтому мы не разделяем обеспокоенность отдельных народных депутатов по поводу возможной деиндустриализации Украины. К сожалению, мало кто из сторонников евроинтеграции понимает, что природоохранная политика западных стран и, в частности, Европейского Союза может влиять и на величину избытка квот на выбросы парниковых газов, который наша страна получила в соответствии с Киотским протоколом. И что этот избыток, названный немцами «горячим воздухом», постепенно сокращается в результате глобальных процессов экономической интеграции, дальнейшего углубления международного разделения труда и наращивания объемов внешней торговли.
Чтобы убедиться в этом, достаточно рассмотреть два вполне вероятных сценария будущих структурных изменений в экономике Украины. Один из них условно можно назвать «чистым», а другой — «грязным» (табл. 2)
Как «чистый», так и «грязный» сценарии развития национальной экономики могут обеспечить одинаковые темпы роста ВВП. Однако выбросы углерода, связанные с использованием органического топлива, будут при этом существенно отличаться (рис. 1), поскольку приоритетное развитие I или II группы отраслей промышленности связано с различной интенсивностью использования энергии. Полагаем, что мы ответили на вопрос о динамике выбросов парниковых газов в зависимости от темпов роста ВВП.
«Экологически дружественная» реструктуризация национальной экономики должна начаться с ее «декарбонизации». Часть необходимых для этого средств позволяет получить Киотский протокол. С учетом специфики гибких механизмов, это можно сделать двумя путями.
Первый путь предполагает всестороннее использование возможностей, которые дают проекты совместной реализации. Как показывают приведенные в Национальной стратегии Украины по совместной реализации и торговле выбросами оценки, в 2008—2012 гг. потенциал сокращения выбросов парниковых газов может достичь 750 млн. тонн СО2, если ожидаемая рыночная цена будет не менее 8 долл. за тонну СО2.
Заметим, что почти треть этого потенциала связана с энергосбережением. Этот путь лоббируют страны ЕС, которые существенно зависят от экспорта технологий и ноу-хау. Проекты совместной реализации позволят им не только получить дешевые сокращения выбросов, но и одновременно увеличить свой экспорт в Украину. Само по себе это не является аморальным, однако не дает никаких гарантий того, что Украина получит наилучшие из имеющихся на рынке технологий.
Как показало недавнее обсуждение Киотского протокола в парламенте, именно на этом пути настаивают отдельные представители «Нашей Украины», которые категорически против торговли выбросами. (Справедливости ради заметим, что несколько раньше подобные идеи были изложены в материалах так называемой рабочей группы неправительственных организаций, настойчиво лоббирующей интересы зарубежных производителей энергоэффективного оборудования.)
Неприятие отдельными депутатами ст. 17 Киотского протокола о международной торговле выбросами основано, по-видимому, на незнании базовых определений. Поэтому мы считаем необходимым напомнить, что термин «торговля выбросами» означает процедуру (как именно решается проблема избыточных разрешений на выбросы), а не природу продаваемой вещи. Говоря же о том, что именно продается, следует иметь в виду «право» на выбросы парниковых газов.
Если внимательно прочесть Меморандум о взаимопонимании между правительствами Дании и Украины касательно снижения выбросов парниковых газов в соответствии со ст. 6 Киотского протокола или аналогичные проекты договоров с другими потенциальными странами-партнерами, то нельзя не увидеть, что в их основе лежит одна и та же схема «трансформации» сокращений выбросов в квоты и продажа последних на основании ст. 17. Нетрудно заметить, что за этой схемой стоит попытка переложить все риски на продавца, в данном случае на Украину, которая должна сегодня передать этим странам часть национальной квоты (другими словами, «золотой стандарт» в торговле правами на выбросы парниковых газов), а себе оставить «заявленное» количество единиц сокращения выбросов, которые она надеется получить завтра в результате выполнения проектов совместной реализации.
Стремление стран ЕС уйти от прямой торговли сокращениями выбросов объясняется тем, что механизму совместной реализации присущи достаточно высокие операционные издержки, связанные с необходимостью идентификации проектов СР, определения базового уровня выбросов, рассмотрения и утверждения проектов, мониторинга и верификации их выполнения, сертификации единиц сокращения выбросов, полученных в результате выполнения мероприятий в рамках проектов и, наконец, ведения переговоров между участниками проектов о распределении полученных сокращений выбросов. Поэтому возникает соблазн переложить эти издержки на плечи Украины, благо такой подход поддерживает не только Минприроды, но и часть народных депутатов.
Второй путь предполагает прямое использование такого стратегического преимущества Украины, как избыток национальной квоты на выбросы в течение первого (2008—2012 гг.) и, надо полагать, второго периода (2013—2017 гг.) действия Киотских обязательств. Приведенные в упоминавшейся выше Национальной стратегии Украины оценки свидетельствуют о том, что в течение первого периода избыток разрешений на выбросы в Украине составит по меньшей мере 1 млрд. тонны CO2. Если же учесть остальные парниковые газы, а также поглощение CO2 лесами, то этот избыток может достичь 1,5 млрд. тонн эквивалента CO2. Если прогнозируемая рыночная цена будет порядка 4—5 долл. за тонну СО2, то реализация этого потенциала может принести финансовые поступления, соизмеримые с иностранными инвестициями, полученными Украиной за годы независимости.
Исходя из долговременных перспектив социально-экономического развития страны, можно утверждать, что этот путь должен быть приоритетным. Форвардная продажа небольшой части избыточных разрешений на выбросы уже сегодня может принести нашей стране значительные средства, которые позволят создать соответствующий фонд и аккумулировать стартовый капитал для «декарбонизации» национальной экономики путем сокращения удельного энергопотребления, которое, без преувеличения, является ахиллесовой пятой нашей экономики (рис. 2). Это позволит не только сократить выбросы парниковых газов, но и получить ряд дополнительных выгод, как, например, уменьшение зависимости от импортируемого топлива и сокращение расходов на лечение заболеваний, вызванных загрязнением атмосферного воздуха. Необходимым условием для осуществления форвардной торговли квотами должно быть наличие прозрачного реестра прав на выбросы, который позволит отслеживать пути «миграции» единиц установленного объма (т.е. квот) из одной страны в другую, а также регулярно обновляемого национального кадастра выбросов.
Следует сказать, что объемы форвардной торговли (как, впрочем, и жизнеспособность самого подхода) в значительной мере зависят от позиции стран ЕС, Канады и Японии, а также условий, на каких они будут покупать квоты у стран бывшего Советского Союза.
Наше стратегическое преимущество в этой сфере вызывает определенную озабоченность у ряда западных стран. Если отвлечься от «зеленой» риторики, то нетрудно увидеть, что причины этой озабоченности имеют исключительно экономический характер. По данным Экономической комиссии ООН для Европы, в 1999 году выбросы 1 тонны СО2 «способствовали» приросту ВВП в Западной Европе в размере 2041 долл., а в Украине — только 422 долл. Почти пятикратная разница между этими показателями позволяет нам утверждать, что торговля разрешениями на выбросы между Украиной и странами Европы состоится «при любой погоде».
Следствием этой озабоченности были неоднократные попытки пересмотреть «правила игры», принятые в 1997 году в Киото и затем уточнявшиеся на последующих конференциях сторон. В соответствии с Киотским протоколом, в 2005 году должен начаться следующий раунд официальных переговоров о целевых значениях квот на выбросы странами Приложения I в 2013—2017 гг. Однако неофициальные консультации, имеющие своей целью вовлечь в посткиотский политический процесс США и крупнейшие страны третьего мира (в первую очередь Индию и Китай), происходят, по крайней мере, в течение последних двух-трех лет. Обсуждаемые на них «компромиссные» схемы, в основе которых лежит замена количественных обязательств по сокращению выбросов на некие «политические» обязательства, не только не учитывают интересы Украины, но и начисто лишают нас каких бы то ни было стратегических преимуществ в этой сфере.
В основе одной из таких схем лежит показатель интенсивности объема парниковых газов на единицу ВВП. Введение такого показателя позволяет в какой-то степени ослабить один из ключевых недостатков принятых в Киото абсолютных значений ограничений на выбросы, которые не делают различия между экономическим ростом и увеличением выбросов. Предполагается, что такой показатель позволит развивающимся странам наращивать объемы ВВП, не увеличивая при этом интенсивность выбросов парниковых газов.
Однако для стран, которые находятся в состоянии спада или преодоления рецессии, показатель интенсивности может породить множество проблем. Например, если в течение 1990—2000 гг. интенсивность выбросов парниковых газов в США уменьшилась на 15%, а в абсолютных цифрах возросла на 12%, то за этот же период объем абсолютных выбросов в Украине сократился на 51%, а их интенсивность возросла на 18%. Очевидно, что этот достаточно универсальный показатель приведет к гораздо более жестким санкциям в отношении Украины, чем США, или же к ситуации, когда США и другие страны ОЕСР начнут продавать разрешения на выбросы Украине, что противоречит основополагающим принципам РКИК.
В основе другой схемы лежит показатель, являющейся комбинацией величин ВВП и выбросов на душу населения. По мнению разработчиков, такой показатель учитывает не только способность страны платить за сокращение выбросов, но и принцип «загрязнитель платит». В соответствии с этим показателем в 2013—2017 годах Украина должна будет сократить свои выбросы на 47%, а Россия — на 42% по сравнению с 1990 годом.
Чтобы успеть реализовать стратегическое преимущество, Украина должна прежде всего исходить из собственных национальных интересов и действовать достаточно быстро. Выбрав в качестве приоритетного второй путь, Украина может занять место Словакии, которая в 2002—2003 годах провела серию успешных сделок по продаже излишка квот на выбросы в течение 2008—2012 гг. японской «Сумитомо Корпорейшн».
И это не единственный пример. Большинство транснациональных компаний давно смирилось с тем, что в будущем им придется работать в условиях ограничений на выбросы парниковых газов. Такие компании мало волнует неточный характер моделей или достоверность предсказаний долгосрочных тенденций изменения климата. Что их действительно волнует, так это финансовые риски. Компании, которые в недалеком будущем столкнутся с требованиями сократить выбросы парниковых газов, сегодня все чаще прибегают к услугам рынка парниковых газов, чтобы застраховать свои обязательства. Т. е. те, у кого отношение выбросов к прибыли является достаточно высоким или существуют серьезные препятствия для замены основного капитала с высоким процентом выбросов, вынуждены прибегнуть к активной торговой стратегии с целью выполнения своих будущих обязательств.
Многие из таких компаний работают на традиционных товарных рынках, поэтому разрешения на выбросы парниковых газов становятся для них еще одним фактором производства, как, например, сырье или электроэнергия. И они настойчиво ищут, где и как купить подешевле. При этом они все чаще обращают свой взор в сторону Украины, которая имеет значительный избыток разрешений на выбросы парниковых газов в первый период действия количественных обязательств. Ратификация парламентом Киотского протокола лишь повысила этот интерес.
Можно сказать, что у нас появился исторический шанс занять достойное место на быстро развивающемся рынке парниковых газов. Однако достаточно влиятельные силы как за пределами нашей страны, так и внутри ее противодействуют такому развитию событий. Не меньшим препятствием являются ограниченные масштабы обсуждения поднятых нами проблем. Поэтому одной из первоочередных задач должен быть перенос их обсуждения со страниц «Зеркала недели» на просторы большой государственной политики. И мы надеемся, что предстоящие слушания в профильном комитете парламента помогут в этом.