В предлагаемой автором серии статей продолжена публичная полемика правительства и Верховной Рады Украины о перспективах участия международных компаний, и в первую очередь российского «Газпрома», в повышении эффективности работы украинской газотранспортной системы (ГТС). В цикле статей на основе анализа международного опыта и с учетом особенностей украинских условий в этой сфере будет сделана попытка выбора оптимальных решений данной проблемы.
Первая статья цикла посвящена опыту Казахстана по предоставлению в концессию газотранспортной системы бельгийской холдинговой группе Tractebel. Печальный опыт работы Tractebel в Казахстане является хрестоматийным примером неудачной работы западных инвесторов на просторах СНГ не только для всех постсоветских государств, но и для западных компаний. При этом фиаско концессии в Казахстане не исключает возможности применения такого способа ведения дел, например, в Украине. Анализ сделанных ошибок позволяет Казахстану не повторить их вновь и готовить договор с российским «Газпромом» на новой основе при сохранении прав собственности на ГТС — на операторское управление газотранспортной сетью.
Как все хорошо начиналось
Республика Казахстан (РК) обладает огромными запасами нефти (12-е место в мире) и газа (15- е место). Здесь также имеется достаточно развитая сеть трубопроводов для их транспортировки. С середины девяностых годов Казахстан начал заключать с иностранными предприятиями договоры об управлении предприятиями, в т.ч. и в ТЭК. Продемонстрировав в этой сфере завидную активность, РК столкнулась с рядом серьезных проблем и особенно при сотрудничестве со стратегическим партнером (теперь уже бывшим) в энергетической сфере — холдинговой группой Tractebel.
В газотранспортную сферу Казахстана группа Tractebel пришла под лозунгами стабилизации работы и развития ГТС, финансирования реабилитации технического состояния газопроводов и строительства новых, регулярной уплаты налогов, обеспечения экономически эффективной транспортировки транзитного газа.
Первый блин — комом
Впервые в Казахстане группа Tractebel появилась в 1995 году, почти сразу же подписав с правительством Казахстана генеральное соглашение об эксплуатации ряда электроэнергетических предприятий (электростанция в Уральске и городская электросеть Алматы). В августе 1996-го компания становится главным акционером национальной компании по производству и транспортировке электроэнергии Almaty Power Consol. (акционер четырех крупных электростанций). Как результат — уже на следующий год подача электроэнергии в столицу была значительно снижена. Вместо ожидаемых прибылей казахстанская электросеть начала приносить огромные убытки.
Из-за отказа правительства РК увеличить тарифы на электроэнергию для возврата инвестиций группа Tractebel возбудила против казахстанского правительства дело в Международном арбитражном суде в Стокгольме.
Группа Tractebel — компания мирового уровня, реализующая крупные проекты в газовой и электроэнергетической сфере в 25 странах мира. Группа возникла в 1986 г. в результате слияния двух бельгийских энергетических компаний и является лидером бельгийской промышленности — контролирует более 100 предприятий. В 1999 г. группа Tractebel перешла под контроль французского банковского консорциума Suez Lyonaise des Eaux. Основная сфера деятельности группы — эксплуатация и строительство объектов электроэнергетики, газо- и водоснабжения. В группу Tractebel входят до 140 дочерних компаний с общим оборотом капитала до $10 млрд. Distrigas является дочерней компанией концерна и монополистом в газоснабжении Бельгии. Tractebel, обладая крупным пакетом акций компании Electrabel, контролирует до 90% производства бельгийской электроэнергии. Исполнительный директор Tractebel — барон Филипп Бодсон, по замечанию бельгийской газеты De Standaard, является «подлинным министром энергетики Бельгии». Промышленная группа пользуется серьезным политическим влиянием, что, по мнению европейских экспертов, помогает ей удерживать монополию на энергорынке Бельгии. Компании Tractebel присуща агрессивная стратегия работы на энергетических рынках.
После двух лет не самой удачной деятельности в электроэнергетическом секторе Казахстана Tractebel занялась газовыми сетями (см. табл.1).
В феврале 1997 года правительство Казахстана провело тендер на передачу в концессию газотранспортной сети страны, в котором участвовали французская Gas de France, американская Unocal и аргентинская Bridas. Победителем стала компания Bridas, однако в результате «неудовлетворенности» правительства РК (?) инвестиционными обязательствами этой компании итоги тендера были пересмотрены и «доступ к трубе» получила Tractebel — на 20 лет два магистральных трубопровода (см. табл.2). Один газопровод является казахским участком трубопровода «Средняя Азия — Центр», другой — идет из Узбекистана и снабжает газом Алматы и столицу Кыргызстана Бишкек. Условиями концессионного договора Tractebel обязалась: инвестировать в модернизацию трубопроводов $600 млн.; уплатить правительству разовый бонус в сумме $30 млн., роялти в размере 2% от стоимости перекачиваемого газа и от 10 до 40% прибыли от эксплуатации газопроводов.
Приступив к работе, Tractebel учредила две дочерние компании — ЗАО Intergas Central Asia (для транспортировки газа в Казахстане) и Global Gas Group (для закупки газа в Узбекистане и снабжения им казахских потребителей).
Intergas Central Asia за короткий срок работы отказала в доступе к трубопроводам другим поставщикам газа (например, компании Box Plant Ltd.), лишив их возможности транспортировать и хранить газ. Далее, снижая давление в трубопроводной системе, дочерняя компания Tractebel сорвала ряд ранее заключенных контрактов. За нарушения местного законодательства Агентство по регулированию естественных монополий Казахстана подвергло Intergas Central Asia «жесточайшему» штрафу в 4690 тенге (или $75), обязав компанию обеспечить доступ к газопроводу других газотрейдеров. К сожалению, у Антимонопольного комитета Казахстана не было действенных методов воздействия на «варягов». За день до принятия нижней палатой казахстанского парламента законопроектов «О естественных монополиях» и «О недобросовестной конкуренции» правительство почему-то отозвало эти документы. Добавим еще, что на момент сдачи газопроводов в концессию в Казахстане напрочь отсутствовало концессионное законодательство.
В это время представители Intergas Central Asia заявили об очередном многократном повышении тарифов на прокачку газа и его хранение. В свою очередь, компания Global Gas Group в ноябре 1997 г. подписала договор с «Алматыгоргаз» на поставку газа со стопроцентной предоплатой (что в 1997-м было трудным делом для Казахстана). Однако давление газа в трубопроводе при положенных 18 атмосфер незначительно превышало 1 атмосферу, хотя это в значительной степени было вызвано отбором газа в Узбекистане и южных областях Казахстана из-за резкого похолодания.
Еще одной причиной падения давления в трубопроводе было неперезаключение соглашения о закачке узбекского газа (по замещению) в подземное хранилище «Базой». На угрозы разрыва концессионного договора со стороны Госимущества Казахстана компания отвечала регулярными заверениями о принимаемых мерах. Только в начале января 1998 года компания закачала незначительное количество газа в ПХГ, но давление в газовой сети Алматы не поднялось до необходимого уровня.
В феврале 2000 года страницы бельгийской прессы запестрели аршинными заголовками статей по поводу «аферы века» — сотрудничества компании Tractebel с Казахстаном в энергетической сфере. В прессу попали материалы о том, что при заключении соглашений по газу Tractebel выплатила нескольким высшим казахским чиновникам 55 млн. долл. в качестве «комиссионных за посредничество», а также пользовалась услугами консультантов с сомнительной репутацией — выходцев из экс-СССР (Григория Лучанского, Патоха Шодиева). Деятельностью корпорации на целинных землях Казахстана заинтересовались судебные и фискальные органы Бельгии и Швейцарии. Как следствие, часть денег, сделав круг, вернулась из Казахстана в Tractebel (обнаружено только 5 млн. долл.).
В марте 2000-го глава бельгийской холдинговой группы Tractebel заявил, что в нынешних условиях группа не может продолжать свою деятельность в Казахстане, поскольку убытки за два года составили около 36 млн. долл.
10 ноября с. г. в Брюсселе группа Tractebel и казахская госкомпания «КазТрансГаз» подписали окончательный документ (продублировав аналогичные договоренности, подписанные 28 апреля 2000 года в Астане) о приобретении казахстанской стороной всех предприятий в сфере ТЭК, которыми владела в Казахстане Tractebel за 100 млн. долл. Группа Tractebel полностью прекратила свою деятельность в Казахстане.
При достаточно цивилизованном уровне «развода» выплата «отступных» Казахстану группой Tractebel может больно ударить по рядовым казахским гражданам, вызвав значительное повышение цен на газ и коммунальные услуги.
На сегодня так и остались невыполненными многие обязательства концессионера: не реализован проект строительства обводного газопровода протяженностью 156 км около границы Кыргызстана для прямой подачи газа в Алматы (концессионер выставил условие — трехкратное увеличение тарифа на транспортировку газа для ускоренного возврата инвестиций); не проводились отчисления за транзит газа (казахстанские налоговые органы не смогли взыскать соответствующие платежи, запутавшись в юридических «закавыках» договора); потребление газа в силу массы причин снизилось примерно в 1,5 раза и прочее.
Большинство стран СНГ, продемонстрировав миру свое намерение провести широкую приватизацию госпредприятий, оказались неготовыми к ней. Так, Казахстан, нуждаясь в инвестициях и западных технологиях, пошел на сотрудничество с крупнейшей корпорацией, не имея соответствующего законодательства, позабыв, что для получения высоких прибылей Tractebel захочет значительно поднять цены и тарифы на энергоресурсы как для повышения рентабельности (с почти нулевой отметки), так и для ускоренного возврата инвестиций (см. табл. 3).
Провал проектов Tractebel в Казахстане, безусловно, окажет негативное влияние на настроения деловых кругов Запада, но и странам СНГ тоже необходимо извлекать определенные уроки при сотрудничестве с западными компаниями.
Почему группа Tractebel, обладающая мировым опытом, потерпела неудачу? Ответ не однозначен (см. табл. 4). Используя классические приемы как для работы в развитых странах (повышение тарифов и цен), так и в странах третьего мира (выплата гигантских комиссионных), компания не учла местную специфику (переходная экономика, низкий уровень платежеспособного спроса, сильная зависимость от владельцев газа и газопроводных сетей в соседних государствах).
Поспешная приватизация (или передача в концессию, как в случае с Казахстаном) показывает, что переход от государственной формы управления к частной не является единственным и достаточным условием для создания эффективно работающего предприятия. Непонимание значения наличия законодательной базы и эффективного регулирующего госоргана в сфере природных монополий, к которой относится и транспорт газа, привели к значительному росту тарифов и цен в энергетике в зоне работы группы Tractebel.
Второй блин — знакомым
Сегодня Казахстан ведет переговоры с российским «Газпромом» о возможности заключения договора на управление своей газотранспортной сетью. Вопрос заключения договора жестко увязывается с предоставлением Казахстану возможности экспортировать в дальнее зарубежье по сетям «Газпрома» до 10 млрд. кубометров газа в год. Роль Казахстана как транзитора газа в СНГ возросла в связи со значительными объемами поставок туркменского газа в Россию и планируемых поставок газа в Украину. Россия в условиях падения собственной добычи газа заинтересована в эксплуатации казахстанских газопроводов для обеспечения выгодного транзита туркменского газа.
Правовое поле Казахстана в нефтегазовой сфере обогатилось указом президента страны «О перечне объектов государственной собственности, не подлежащих приватизации», куда отнесены и магистральные нефте- и газопроводы. В связи с этим, Казахстан предлагает «Газпрому» заключить договор на операторское обслуживание своей газотранспортной сети (т.н. «договоры о менеджменте») при сохранении права собственности на ГТС.
Скорее всего, Россия в лице «Газпрома» станет следующим оператором по эксплуатации казахстанских газопроводов на относительно короткое время (около пяти лет).
«И опыт, сын ошибок трудных»
Анализ опыта Казахстана позволяет сделать некоторые общие выводы.
Во-первых, сравнительный анализ концессии в Казахстане и предложений транснациональной корпорации Shell Украине показывает: и при меньших масштабах ГТС, как в Казахстане, можно получить относительно выгодные условия договора; последнее предложение корпорации Shell не является для Украины экономически привлекательным.
Во-вторых, при недопущении грубых юридических и финансовых просчетов при подготовке концессионного договора на эксплуатацию ГТС и выполнении ряда условий этот вариант сотрудничества применим и для Украины. При передаче в концессию или при приватизации ГТС для повышения эффективности ее работы, защиты потребителей от возможного резкого повышения тарифов на транспортировку газа, необходимо обеспечить следующие условия:
- наличие нормативно-правовой базы в этой сфере, в т.ч. и корректировку существующего законодательства;
- проведение открытых тендеров, прозрачность условий подписываемых договоров;
- детальную технико-экономическую проработку концессионных или приватизационных условий, в т.ч. оценку стоимости газопроводов, сумм необходимых кредитов, инвестиций в оборудование и т.д.;
- экономическую заинтересованность владельцев транзитного газа и смежных газопроводов в соседних государствах;
- расчет максимально возможных тарифов и цен, жесткий контроль над ними; учет рисков при возможном изменении условий деятельности концессионера;
- наличие эффективного регулирующего органа в сфере природных монополий;
- четкие условия разрыва договоров и возмещения убытков при невыполнении договора одной из сторон.
В-третьих, при реализации любого из вариантов решения по участию иностранного инвестора в эксплуатации ГТС наиболее целесообразно привлечение в качестве основного партнера государства или компании-владельца транзитного газа и смежных газопроводов (т.е. учет интересов владельцев газа). Для Украины — это Россия, но не посредник (например, Itera), а только ОАО «Газпром». С учетом договоренностей о транспортировке в будущем году в Украину 30 млрд. кубометров туркменского газа, в договоре возможно участие и Туркменистана.
В-четвертых, подписание Украиной любого варианта договора с «Газпромом», и возможно, другими иностранными компаниями, требует длительной и кропотливой работы, прежде всего в Украине. Поскольку цена ошибок — потерянные миллиарды долларов и возможное значительное повышение цены на газ для всех его потребителей, поэтому решение вопроса о дальнейшей судьбе ГТС не должно зависеть от ограниченного круга людей.