Что поделаешь, но таков уж нрав украинского избирателя. Доведенный до крайности своими прежними избранниками, на следующих выборах он голосует или «по приколу», или доверившись громогласным изобличениям очередного претендента на выборную должность. Украинская демократия очень молода, а молодости, как известно, свойственно ошибаться. Так вот и приходят к власти люди, профессиональная компетентность и моральные качества которых поразительно далеки от самооценок, которые они давали сами себе перед избирателями в ходе предвыборной кампании. К сожалению, это становится очевидным только тогда, когда выбор сделан, и народные избранники, отбросив условности, приступают к разбазариванию городских бюджетов и переделу собственности в угоду личным интересам. Это произошло в Киеве, Харькове, во многих других украинских городах. При этом «отцам города» удается не только безнаказанно удерживаться на должностях, но и представлять свою деятельность как экономические эксперименты. А их избирателям остается только терпеливо дожидаться, пока через пять лет их снова не позовут на избирательные участки, где, наконец, появится возможность исправить ошибку. Но сможет ли кто поручиться, что к тому времени вся собственность территориальной общины не окажется в шаловливых ручках «экспериментаторов»?
Видели глаза, что покупали?
Сегодня эта проблема приобретает масштаб национальной катастрофы. Кто и как должен защитить общество? Способно ли общество контролировать власть? В последнее время идея переизбрать мэра овладевает большинством жителей не только Харькова и Киева. Однако реализовать ее через референдум в Украине еще ни разу не удавалось. О позиционных войнах, ведущихся местной общественностью с мэрами, и о том, как разорвать замкнутый круг правовых коллизий, шла речь на пресс-конференции, состоявшейся в УНИАН на прошлой неделе с участием лидера общественного объединения «Харьковчанин» Владислава Протаса и советника президента Украины Анатолия Ткачука.
Они обратились к общественности — каждый со своими аргументами — с призывом объединить усилия гражданского общества и политических сил с целью содействовать усилению влияния местных громад на работу городской власти.
Общественная организация «Харьковчанин» почти год безуспешно добивается проведения референдума по отставке городского головы. Другого пути разорвать коррумпированный дуэт «городской голова — рада», по мнению ее лидера Владислава Протаса, в данное время не существует.
Процедура досрочного прекращения полномочий сельских, поселковых и городских глав регламентируется Законом «О местном самоуправлении в Украине». Предусмотрено несколько случаев, когда такое возможно. Это личное обращение городского головы с просьбой об отставке, его осуждение, отказ от украинского гражданства, смерть и пропажа без вести. Кроме того, закон гласит, что «полномочия могут быть прекращены, если городской голова нарушает Конституцию или законы Украины, права и свободы граждан, не обеспечивает осуществление предоставленных ему полномочий». Реализация этого положения закона требует вмешательства третьей стороны, которая бы инициировала процесс доказательства факта «нарушения Конституции или законов». В таком случае субъектом действий по прекращению полномочий могут выступать местный совет или территориальная община.
Местный совет может решить вопрос об отставке двумя третями голосов или организовать местный референдум по вопросу о доверии.
Также может инициировать отставку городского головы местная громада, если одна десятая часть граждан, проживающих на соответствующей территории, пожелает провести референдум по данному вопросу.
Теория без практики мертва
— Можно бесконечно долго рассуждать о причинах, приведших к сложившейся ситуации в Харькове, — говорит Владислав Протас. — Но куда более важной является проблема создания реальных механизмов инициирования перевыборов и смены неэффективной власти со стороны общества. Особую актуальность эта проблема приобретает на местном уровне. Поэтому не случайно все больше политиков и представителей общественности обращают внимание на такой рычаг демократии, как референдум. Если в определенный момент местная власть перестает действовать в пользу громады, последняя должна иметь механизмы влияния на власть. Хорошо известно, что, согласно основным положениям Кодекса о труде, работодатель может уволить наемного работника в случае ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. Но эта логика становится бессильной в отношениях между работодателем — местной громадой и наемным работником — городским головой. Казалось бы, референдум — демократическое средство для того, чтобы получать ответы на самые острые социально-политические вопросы, возникающие на местном уровне. Теоретически закон позволяет провести референдум, однако на практике все обстоит далеко не так. Существующие правовые противоречия дискредитируют само понятие референдума. Всякий раз, как только общественность пытается высказать недоверие через референдум, власть, пользуясь своими полномочиями, делает все для того, чтобы этому воспрепятствовать. Наша общественная организация «Харьковчанин» трижды пыталась инициировать проведение референдума в Харькове. Вопросы, которые мы на него выносили, — это досрочное прекращение полномочий городского головы, а также передача в концессию коммунальных предприятий города. Но все попытки оказались безуспешными по той простой причине, что городской голова отказывал в регистрации инициативной группе.
Еще бы! Ведь согласно Закону «О Всеукраинском и местном референдумах», принятому более 10 лет назад, инициативная группа должна зарегистрироваться в местном исполкоме и после этого собрать подписи не менее 1/10 избирателей населенного пункта. Таким образом, конфликт интересов, блокирующий процесс еще на подготовительном этапе, заложен в самом законе. Городской голова лично решает вопрос о регистрации (или не регистрации) инициативных групп, прекращение их деятельности, признании недействительными свидетельства о ее регистрации, удостоверений ее членов, подписных листов в целом или подписей отдельных граждан.
Проведение референдума не будет легитимным без акта по результатам проверки подписных листов за подписью мэра. А осуществление следующего этапа и вовсе представляется нереальным: после сбора необходимого количества подписей вопрос о проведении местного референдума выносится на рассмотрение сессии соответствующего совета, который может либо поддержать, либо отклонить предложение о проведении референдума. Формально окружной административный суд может обязать горсовет зарегистрировать группы. Но зависимость проведения референдума от лица, против которого он направлен, изначально делает это невозможным.
Поэтому общественная организация «Харьковчанин» выдвинула такие инициативы:
1. Устав территориальной громады и изменения к нему должны приниматься исключительно на местном референдуме.
2. Необходимо разработать процедуру минимизации влияния местных властей на процесс организации и проведения местных плебисцитов. А во время вынесения на референдум вопросов, которые затрагивают интересы местной громады, у власти не должно быть возможности влиять на соответствующие процедуры.
3. Регистрация инициативных групп для проведения местного референдума должна осуществляться не местной властью и не городским головой, а областной избирательной комиссией.
Обществу — контроль, власти — ответственность
Во многих регионах взаимоотношения местная власть — громада настолько обострились, что в ситуацию должен был вмешаться гарант Конституции. Об инициативах президента по внесению изменений в Законы «О местном самоуправлении в Украине», «О местных государственных администрациях», «О Всеукраинском и местных референдумах», направленных на повышение контроля территориальной общиной действий местных властей, говорил на пресс-конференции Анатолий Ткачук.
— Любой нормативно-правовой акт органов местного самоуправления, — уверяет Анатолий Федорович, — не будет претворен в жизнь без проверки на соответствие основным нормам Конституции. Затем должна быть проведена процедура его государственной регистрации с присвоением номера, по которому акт можно найти. Сейчас же акты органов местного самоуправления на соответствие нормам Конституции не проверяются, не регистрируются, и найти впоследствии какой-либо из них на сайте того или иного городского совета, не зная точного содержания, даты и номера, практически невозможно. Особенно в Киеве и Харькове.
Что же касается других изменений действующего законодательства, предлагаемых президентом, то это ограничение возможностей мэра по надзору за процессом подготовки и проведения референдума, в том числе отстранение его от обязанностей по регистрации инициативных групп; фиксация механизма собраний граждан по месту проживания, принятия тех или иных инициатив с последующим обязательным закреплением в городском уставе; взаимная ответственность мэра и соответствующего совета, обеспечиваемая таким образом: если община не поддержала инициированную советом отставку мэра, в отставку идет совет, аналогично, если мэр инициирует отставку совета, а община отнеслась к этому отрицательно, в отставку идет мэр; избрание мэров не простым, а абсолютным большинством голосов (более 50%). Такая норма в Украине применялась, однако сегодня председатели местных советов избираются простым большинством. В результате некоторые из них достигают желаемого, набрав лишь 17—20% голосов из числа пришедших на выборы. И, наконец, избрание депутатов местных советов по мажоритарной системе. По поводу «мажоритарки» г-н Ткачук заметил: «Это уже точка зрения всей Украины. Она сейчас доминирующая, и в том, что для большинства местных советов будет предложена мажоритарная система, я не сомневаюсь».
Итак, по мнению советника президента, смене власти на местах должно предшествовать кардинальное обновление законодательства. «Сначала нужно реформировать местную власть, провести территориальную реформу, а уж затем под новые полномочия, под новую территориальную основу проводить и новые выборы», — считает Анатолий Ткачук.
Давление в котле региональных проблем приближается к критической точке, поэтому законотворческие инициативы президента об упрощении процедуры подготовки, организации и проведения местных референдумов должны как минимум смягчить остроту противостояния. А упразднение исключительного права мэра решать, быть или не быть референдуму, усиление роли общественных слушаний открывает перспективу выхода из заколдованного круга правовых коллизий.