Эта дилемма возникла перед отечественным игорным бизнесом сразу после того, как 15 мая прошлого года парламент принял Закон №1334 «О запрете игорного бизнеса в Украине». Согласно документу, этот вид деятельности и участие в азартных играх запрещаются. В дальнейшем Кабмин в течение трех месяцев со дня вступления в силу этого закона должен был разработать и внести на рассмотрение Верховной Рады законопроект о деятельности по организации и проведению азартных игр в специально отведенных для этого зонах...
С тех пор прошло значительно больше времени, чем было отведено в заключительных положениях, однако в парламент, который к тому же работал как попало, законопроект так и не поступил. В свою очередь Минфин разработал концепцию законопроекта «О государственном регулировании в сфере игорного бизнеса». В ней речь идет о том, что игорные заведения (казино, букмекерские конторы, залы игровых автоматов, виртуальные игорные заведения) можно размещать только в специальных зонах за пределами населенных пунктов.
Местонахождение таких зон должен определить Кабмин, и располагаться они будут исключительно на землях государственной или коммунальной собственности. Право арендовать земельный участок в пределах такой зоны организатор азартных игр будет приобретать на аукционе, порядок проведения которого также определит правительство. Исключение сделали только для казино, которые могут размещаться в пределах населенного пункта в отелях со статусом не менее четырех звезд.
Однако такая расплывчатость формулировок едва ли поспособствует концентрации игорной индустрии в специально отведенных местах и налаживанию эффективного государственного контроля. Поэтому Госкомпредпринимательства совместно с Министерством экономики, МВД и ГНА подготовили свой законопроект, который, в отличие от минфиновской концепции, дает четкие ответы на вопросы, где должны располагаться игровые зоны и какие требования выдвигаются к их функционированию. Например, вместо неизвестных «больших городов» предлагаются города, которые будут принимать Евро-2012. А вместо четырехзвездочных отелей, градация которых официально не определена, — торгово-развлекательные или культурно-развлекательные центры. Именно в них можно открывать казино, которые будут предоставлять все игорные услуги. Единственное исключение предусмотрено для букмекерских контор: пункты приема ставок могут быть и за пределами таких центров.
— В нашем законопроекте четко определено, какие виды игорного бизнеса подлежат лицензированию, — подчеркнул первый заместитель главы Госкомпредпринимательства Сергей Третьяков. — Самое главное, что сюда входят так называемые виртуальные казино, которые после запрета азартных игр растут как грибы после дождя. Лицензированию должны подлежать и лотерейные операторы, ведь они не только присвоили себе статус национальных, но и вопреки законодательству начали заниматься букмекерской деятельностью.
В проекте закона также определены основные требования к игорному заведению (площадь, количество столов и автоматов), правила его функционирования и ответственность за их нарушение вплоть до уголовной, размеры уставного фонда, стоимость лицензий (10 млн. грн. на пять лет). Установлен и возрастной ценз для игроков и обслуживающего персонала: от 21 года.
Аналитики и предприниматели, занимающиеся этим видом деятельности, своими подходами к решению проблем игорного бизнеса каждый раз делятся на заседаниях рабочей группы, неоднократно собиравшейся по инициативе Госкомпредпринимательства. Скажем, специалисты Института экономических исследований и политических консультаций убеждены, что без эффективной модели государственного регулирования игорного бизнеса, которая бы опиралась на мировой опыт и одновременно учитывала национальную специфику, не обойтись.
Развитию такой модели поспособствует принятие нового закона, в котором необходимо определить: цель государственного регулирования; понятийный аппарат, характерный для игорного рынка; систему государственных органов, которые его регулируют и контролируют, классификацию видов игорного бизнеса и порядок его ведения, а также правила и процедуры лицензирования и ограничения, минимизирующие негативное влияние на общество.
По убеждению председателя Киевского союза предприятий игорного бизнеса Юрия Кожемы, чтобы законодательно обеспечить создание игровых зон за пределами населенных пунктов на землях государственной или коммунальной собственности, нужно внести изменения во многие законы и подзаконные нормативные акты. К тому же следует учесть трехлетний опыт создания игровых зон в России. Желающих строить казино там немного — и среди россиян, и среди иностранцев. Да и процесс этот довольно длителен: со времени принятия решения о выделении земельного участка до введения в эксплуатацию развлекательного комплекса пройдет пять-семь лет. Нужно также подумать, стоит ли размещать казино в отелях, ведь существенных поступлений в бюджет от них не будет.
В концепцию проекта закона в редакции Минфина руководители столичных предприятий предлагают внести следующие изменения: игорный бизнес можно разрешить только в городах с более чем миллионным населением и исключительно в казино. Сами же казино размещать только в торгово-развлекательных комплексах площадью не менее 2 тыс. кв. м и в культурно-развлекательных комплексах (от 15 тыс. кв. м). Общая площадь не должна быть менее 500 кв. м, где разместится от 20 игровых столов и 50 игровых автоматов.
Уставный капитал организатора азартных игр должен составлять не менее 10 млн. грн. Происхождение капитала должно иметь банковское подтверждение, а сами средства не должны быть взятыми в долг. Стоимость собственных активов организатора на период действия лицензии также должна быть не менее 10 млн. грн., а размер платы за лицензию для каждого организатора азартных игр — 10 млн. грн. (за каждый дополнительный зал (филиал) — 500 тыс. грн.). Что же касается торгового патента на осуществление операций по предоставлению услуг в сфере игорного бизнеса, то его стоимость устанавливается в фиксированном размере (за год): для стола с рулеткой — 400 тыс. грн., для прочих игровых столов — 300 тыс. Для использования игрового автомата с денежным или имущественным выигрышем — 10 тыс. грн.
Если воплотить такую модель в жизнь, утверждают столичные предприниматели, то количество игорных заведений, работавших до запрета (10200), уменьшится до 60—70. Казино будут только в городах-миллионерах, а игровые автоматы будут размещаться исключительно в казино и подлежать строгому контролю. Поступления в бюджет от платы за лицензии, торговые патенты и прочие налоги от этого вида деятельности составят не менее 2 млрд. грн. ежегодно.
Свою систему эффективного государственного контроля за игорным бизнесом предложил и директор общества «Модуль-98» Вячеслав Толстихин. Она опирается на три кита. Прежде всего — это получение объективных данных о фактическом обороте средств в азартных играх посредством запрета наличных при расчетах между ее участниками. Не менее важно и ограничение доступа к игре, которое обеспечивается специфической идентификацией лица, и исключение шулерства во время игры, что гарантирует автоматический (без участия человека) контроль за ее ходом.
Такая схема предусматривает использование лицензионного оборудования, которое обеспечивает проведение игры исключительно в безналичной форме расчетов. Если оно будет фиксировать ставки игроков, следить за правильностью игры и автоматически определять ее результаты, можно с уверенностью говорить о финансовом мониторинге азартной игры и получении достоверной информации об экономических результатах ее проведения. То есть правильно определить размер налога без каких-либо расходов на его администрирование.
Второй компонент этой системы — лицензированный игрок, который будет иметь индивидуальную электронную карточку. Ее будут выдавать только платежеспособному лицу, достигшему определенного возраста и не занесенному в «черный» список тех, кому запрещено играть. На карточке будет не только фото, но и отпечатки пальцев, что даст возможность не только осуществлять физический контроль лица при входе в игорное заведение, но и использовать ее в качестве платежной карточки для финансовых расчетов при азартных играх.
При этом следует отметить, что в центральной базе данных (она является государственной собственностью) будет вестись реестр игроков, получивших электронные карточки и открывших субсчет в конкретном отделении казначейства. Игорное заведение также будет иметь там свой счет для проведения безналичных расчетов. Именно на него будут перечисляться средства игроков и именно с него будут возвращаться деньги игрокам и переводиться выигрыши игорного учреждения на счет этого учреждения в коммерческом банке.
Кроме того, в каждом игорном заведении будет свой электронный банк для хранения денег, предусмотренных на азартные игры текущего дня. В начале каждого рабочего дня на счетах казначейства и внутреннего банка игорного заведения должны быть нули. Только после открытия и регистрации участников они перечисляют деньги со счета в казначействе на счет в игорном заведении.
Однако пока ведутся дискуссии вокруг будущего закона, крайне непростая ситуация, наблюдавшаяся на отечественном рынке игорного бизнеса до его запрета, еще больше усугубилась. Поскольку закону подчинились далеко не все, значительная часть азартной индустрии ушла в тень или же переместилась в виртуальное пространство и оттуда начала предоставлять свои услуги через Интернет. Как следствие — государство лишилось миллиардных прибылей, а правоохранителям добавилось головной боли.
Между тем желающих переступить правовые границы меньше не стало, даже несмотря на то, что ответственность за нарушение требований запрещающего закона довольно серьезная
(к субъектам хозяйствования, организующим и проводящим на территории Украины азартные игры, применяются финансовые санкции в размере восьми тысяч минимальных заработных плат с конфискацией игрового оборудования, а прибыль (доход) от проведения такой азартной игры подлежит перечислению в госбюджет).
По данным Государственной налоговой администрации, до принятия Закона «О запрете игорного бизнеса» в Украине действовало около 10 200 игорных заведений, из которых подавляющее большинство (97,7%) составляли залы игровых автоматов. На букмекерские конторы приходилось 1,6%, на казино и того меньше — 0,7%. И именно к деятельности залов игровых автоматов общественность предъявляла больше всего претензий. Разбросанные по всей стране, они практически не поддавались эффективному контролю со стороны государства. Поэтому неудивительно, что, по разным данным, от 60 до 70% таких заведений работали в тени и доступ к ним был открыт для всех желающих. Ни возраст игроков, ни происхождение денег никого не интересовали.
В 2008 году только силами налоговиков проведено 14 117 проверок субъектов хозяйствования, предоставлявших услуги в сфере азартных игр. По его результатам доначислено штрафных санкций и налоговых обязательств на общую сумму 67,85 млн. грн. Основное нарушение — использование игровых автоматов, которые не были переведены на фискальный режим работы. С начала и до 25 июня 2009 года, то есть до запрета игорного бизнеса в Украине, налоговая служба осуществила 3 663 проверки и доначислила 16,4 млн. грн.
Много это или мало, сказать трудно, ведь достоверной статистики рынка азартных игр нет. Специалисты Института экономических исследований и политических консультаций, опираясь на оценки социологов и маркетологов, утверждают, что в Украине этот бизнес в последние годы развивался довольно динамично и в сферу азартных игр было привлечено почти 20% взрослого населения страны, которое ежегодно тратило на такие развлечения более миллиарда долларов.
Комментарий
Даниил ГЕТМАНЦЕВ, почетный президент юридической компании Jurimex
Закон об игровых зонах, который с энтузиазмом обещали депутаты от БЮТ, так и не увидел свет, хотя срок на его разработку просрочен вдвое.
Самую большую инициативу по законодательному урегулированию азартного бизнеса со времени его запрета проявил Госкомпредпринимательства, возможно, учитывая свои прямые функциональные обязанности, возможно, — предыдущее место работы зама его председателя. Так или иначе, предложенный госкомитетом законопроект в самом деле один из наиболее профессиональных образцов законодательных инициатив в этой сфере. Он не лишен недостатков, а порой — и очевидных ляпов, однако предлагает системное урегулирование рынка, чего чиновники стараются не замечать.
Предложенные инициативы представляют собой компромисс государства и игорного рынка вроде: игорный рынок платит сравнительно много одноразово, а государство не вмешивается (или почти не вмешивается) в игорную деятельность. При этом компромисс предлагается явно не в пользу государства.
Такая концепция имеет право на существование, однако вызывает много вопросов. Скажем, почему в перечень игровых зон вошли самые густонаселенные города и области Украины? Это не соответствует принципу ограничения игорного бизнеса. Почему не прописано никаких существенных требований к игровому оборудованию, включая его регистрацию в налоговых органах и установление фискальной памяти? Почему правила игр не согласовываются с государством, как это заведено в лотереях? Почему букмекерская деятельность, игры в Интернете разрешены к проведению фактически на всей территории Украины? И еще много риторических вопросов, адресованных, бесспорно, не организаторам азартных игр, видимо, принимавших участие в разработке законопроекта, а власти, которая дерзко перевела целую отрасль экономики в тень и по-прежнему не замечает последствий своих непрофессиональных действий.