Можно смело предположить, что конец весны 2003 года войдет в историю как время большого перелома на рынке связи и телекоммуникационных услуг. На минувшей неделе парламент наконец принял решение, которого уже третий год ждали от него очень многие. Проект Закона Украины «О телекоммуникациях», внесенный народными депутатами Валерием Пустовойтенко, Юрием Луценко, Николаем Кухарчуком, Богданом Костынюком и Игорем Шкирей, большинством голосов утвержден в первом чтении. Впереди — длительный процесс доработки и окончательного принятия его уже в качестве полноправного закона. Но авторы документа не сомневаются в успехе — ведь он как нельзя более полно отвечает требованиям Европейского Союза к законодательству в области телекоммуникаций.
К тому же принятие законопроекта в первом чтении последовало за сменой руководства как Государственного комитета связи и информатизации Украины, так и крупнейшего национального оператора связи — «Укртелекома». Новый министр Олег Яценко и топ-менеджер Сергей Сичкаренко пришли на свои должности из крупного бизнеса. Они прекрасно понимают, что государство получит больше пользы от максимального развития рынка телекоммуникационных услуг, а значит — от роста платежей его участников в бюджет. Нежели от жесткого его регулирования в интересах одного, пусть и государственного, оператора. Видимо, приход новых людей и создал ту «критическую массу», необходимую для начала изменений в отрасли. В результате чего депутаты ВР смогли преодолеть «психологический барьер» и принять закон, открывающий широчайшие перспективы для превращения Украины в «страну без расстояний».
Отрасль экономики или свободный рынок?
Связь Украины уже давно нуждалась в модернизации нормативной базы. Об этом не раз, в том числе и на страницах «ЗН», говорили как отечественные, так и зарубежные эксперты. Ведь действующий сегодня Закон «О связи» был принят еще в 1995 году. В то время в нашей стране еще фактически не существовало конкуренции на телекоммуникационном рынке, и закон, по сути, фиксировал status quo, сложившийся еще в советские времена. Кстати, именно с тех пор связь по традиции называют «отраслью экономики». В то время как сегодня к ней более применимо понятие свободного телекоммуникационного рынка.
За минувшие годы Закон «О связи» столько раз «латался» парламентариями, что, по мнению экспертов, уже фактически утратил целостность и внутреннее единство. С другой стороны, телекоммуникационные технологии за это время совершили скачок, сравнимый по масштабам с промышленной революцией XVIII—XIX веков. Пакетная передача данных, Интернет, беспроводная связь из узкотехнологических решений превратились в основополагающие механизмы функционирования экономики страны в целом и каждого сколь-нибудь значительного предприятия в частности. Но ни одна из этих технологий не имела определения в правовом поле, необходимого для регулирования ее использования. Да и сам порядок государственного регулирования рынка связи в старом законе фактически сводился к управлению «советским министерским» способом. В общем, причин для скорейшего принятия нового документа было более чем достаточно.
И такие попытки делались. При этом наиболее логичным и перспективным выглядел путь, при котором основой для нового закона о телекоммуникациях стал бы соответствующий модельный закон ЕС. Предлагались парламентариям и другие варианты закона, о которых мы скажем ниже. Однако «европейский» подход к формированию нового телекоммуникационного законодательства, к счастью, похоже, побеждает.
Победа эта, правда, далась нелегко. Проект закона о телекоммуникациях путешествовал по «коридорам» Верховной Рады еще с минувшего созыва. К нему высказывалось такое множество замечаний и пожеланий, что текст серьезно грозил «заболеть» свойственной действующему закону внутренней противоречивостью. Главной причиной столь долгого пути к принятию закона было, к сожалению, противодействие со стороны тогдашнего руководства Госкомсвязи и «Укртелекома». При этом своего варианта изменений в законодательство руководители предлагать не спешили. Проект документа, разработанный юристами Госкомсвязи, хорошо известен специалистам, руководители отрасли не раз заявляли, что он в ближайшее время будет подан Кабмином на рассмотрение ВР, однако за три года этого так и не произошло.
«Европейский» же законопроект в минувшем созыве был подан нардепом Анатолием Хмелевым, в этом — Юрием Луценко. Документ прошел ряд экспертиз в европейских структурах, где получил очень высокие оценки. Почти одновременно на рассмотрение парламента был представлен еще один законопроект — Валерия Пустовойтенко. В ноябре минувшего года оба документа обсуждались на открытых парламентских слушаниях, в ходе которых авторы решили в интересах общего дела объединить свои законотворческие усилия.
Так родился объединенный проект Закона «О телекоммуникациях» Луценко-Пустовойтенко. Три раза он выносился на суд народных депутатов в сессионный зал, не раз обсуждался в комитете ВР по вопросам строительства, транспорта и связи, возглавляемом Валерием Пустовойтенко. В ходе обсуждения в него были предложены значительные дополнения и изменения, в «авторский коллектив» вошли внесшие их депутаты Николай Кухарчук, Богдан Костынюк и Игорь Шкиря.
Неоценимый вклад в разработку и продвижение законопроекта внесли также один из ведущих отечественных экспертов в области связи Ольга Филиппова, президент компании «Цифровая сотовая связь» Валерий Степаненко и президент компании «Киевстар» Игорь Литовченко. Руководители крупнейших негосударственных операторов связи Украины при подготовке законопроекта стали выразителями заинтересованности участников уже сформировавшегося телекоммуникационного рынка в прозрачном и цивилизованном законодательстве.
Смена состава
Закономерно, что прохождение в первом чтении указанного законопроекта произошло почти сразу же после новых назначений на ключевые посты в отрасли. В этой связи нужно сказать несколько слов о причинах сопротивления принятию нового законопроекта со стороны старой команды.
Напомним, что Станислав Довгий был назначен председателем правления национального оператора и главного монополиста в отрасли связи сразу после принятия Закона Украины «Об особенностях приватизации ОАО «Укртелеком». Ему достаточно быстро удалось сформировать спаянную команду руководителей и сохранить контроль над ОАО даже после назначения на пост председателя Госкомсвязи и избрания народным депутатом. Основной задачей этой команды было максимально эффективное управление «Укртелекомом» с целью формирования высокой его инвестиционной привлекательности и дальнейшей выгодной приватизации.
Надо отметить, что с первой частью задачи «команда Довгого» справилась блестяще. «Укртелеком» из «остатка советской отрасли» превратился в крупную корпорацию, с современным менеджментом и современным набором услуг, куда не входит разве что мобильная связь (и то пока). Последние годы компания демонстрировала высокие темпы роста объема предоставляемых услуг, а также абонентской базы. Целенаправленно устранялась и главная технологическая помеха интеграции в европейское телекоммуникационное пространство: аналоговые сети передачи данных заменялись цифровыми. Развернулась приостановившаяся было после развала Союза телефонизация села, также цифровая. Согласно планам «Укртелекома», полный переход украинских абонентов «на цифру», а также ликвидация очереди на телефон должны завершиться в ближайшие три года.
Однако эти несомненные успехи привели «команду Д» к не совсем верному выводу о том, что повышение эффективности «Укртелекома» — единственный путь развития отрасли связи и рынка телекоммуникаций. Да и повышение это порой осуществлялось за счет других операторов. Государственная же политика в этой области свелась к управлению отдельно взятой компанией. Это положение вещей устраивало многих, в том числе и правительство: рост поступлений в бюджет от «Укртелекома» был налицо. Начали раздаваться голоса о нецелесообразности приватизации национального оператора. С сиюминутной точки зрения это мнение имело основания, однако в стратегическом плане было ошибочно.
Еще раз отметим, что, несмотря на вышеизложенные критические замечания, вклад Станислава Алексеевича Довгого и его коллег в становление отечественных телекоммуникаций неоценим. Благодаря усилиям этой команды миллионы граждан Украины получили возможность пользоваться современной качественной связью. Хочется верить, что интеллектуальный потенциал этих людей еще послужит делу телекоммуникационного процветания Украины.
Новые председатель Госкомсвязи Олег Яценко и председатель правления ОАО «Укртелеком» Сергей Сичкаренко вполне могут обеспечить преемственность руководства отраслью. Ведь свой бизнес они в свое время начинали вместе со Станиславом Довгим. Оба они — молоды, энергичны и способны принимать самостоятельные и эффективные решения. А Верховная Рада Украины готова дать им мощный инструмент для дальнейшего эффективного развития в стране телекоммуникаций.
Регулирование и управление
Что нового привнесет новый закон в правовое поле Украины, какие даст возможности для развития телекоммуникационного рынка? Главное — он предусматривает четкое разделение функций государственного управления и государственного регулирования. Управление должно остаться в ведомстве Госкомсвязи, для регулирования же создается новый, отдельный орган — Национальная комиссия регулирования связи (НКРС). Напомним, что такие комиссии давно созданы, например, для регулирования в энергетике, ядерной безопасности, информационном поле страны.
Сегодня Госкомсвязи совмещает в себе противоречащие друг другу функции управления (в том числе и государственной долей одного из операторов рынка — ОАО «Укртелеком») и регулирования (в том числе выдачи лицензий его конкурентам). В результате одна из базовых отраслей украинской экономики фактически управляется вручную.
Новый закон предусматривает четкое разграничение полномочий органа государственного управления и независимого органа регулирования связи, отсутствие их дублирования и гарантии независимости НКРС.
Орган управления — это центральный орган исполнительной власти, основной задачей которого является реализация государственной политики в сфере телекоммуникаций, разработка Концепции развития отечественных телекоммуникаций, прогнозов развития телекоммуникационных сетей и услуг, законодательных и нормативных актов. К полномочиям органа управления также относится лицензирование — но лишь в сфере использования ограниченного ресурса — номерного и частотного, являющихся собственностью государства.
Орган регулирования призван обеспечивать равные условия деятельности на рынке телекоммуникаций, контролировать выполнение операторами законодательства в этой сфере, а также качество предоставляемых ими услуг и удовлетворения спроса потребителей. Кроме этого, НКРС выполняет важные задачи по утверждению предельных тарифов на универсальные телекоммуникационные услуги, устанавливает размер платы за подключение операторов к сетям монополиста, а также регулирует принципы взаимосоединения телекоммуникационных сетей.
Создатели законопроекта заложили в него гарантию независимости и незаангажированности НКРС. Механизм назначения ее членов во многом перекликается с уже хорошо зарекомендовавшим себя порядком формирования Национальной комиссии по телевидению и радиовещанию. По четыре члена НКРС будут назначаться Президентом и Верховной Радой. При этом члены НКРС должны быть гражданами Украины, иметь практический опыт работы в отрасли связи и не могут быть собственниками корпоративных прав операторов связи или производителей оборудования, получать от них вознаграждение или занимать в них какие-либо, в том числе общественные, должности.
Комиссия призвана контролировать цены на услуги связи, которые устанавливают монополисты — причем не только «Укртелеком», но и контролирующие мобильный рынок Украины компании «Киевстар» и UMC.
В одном из первоначальных вариантов законопроекта предусматривалась передача НКРС и полномочий по регулированию частот. Позже решили, что функции выделения и распределения радиочастот, а также выдача лицензий на их использование останется в ведении Госкомсвязи. Однако функции третейского судьи между сотовыми операторами в случае возникновения у них взаимных претензий (например, в ходе частотного планирования) будет выполнять НКРС. В этом случае ее решения являются обязательными для исполнения Государственным комитетом связи и информатизации. Вообще же, в законе записано, что решения НКРС не могут быть отменены даже правительством. Оспорить их можно только в суде.
Появление на украинском телекоммуникационном рынке настоящей конкуренции невозможно без выработки четких правил межоператорских взаимоотношений, прежде всего — подключения к сетям друг друга и обмена трафиком. Как уже отмечалось, НКРС будет определять эти механизмы, а также тарифы на взаимоподключение. При этом главные принципы такого взаимодействия также определены законопроектом. Это — регулирование взаимоподключений межоператорскими договорами, соответствие условий подключения и тарифов на него себестоимости услуг, а также контроль и возможность вмешательства со стороны НКРС в условия подключения к операторам, занимающим монопольное и доминирующее положение на рынке.
Потребитель всегда прав!
Новый закон впервые дает определение как рынку телекоммуникаций в целом, так и отдельным его субъектам. Главными субъектами рынка телекоммуникаций названы операторы телекоммуникаций и потребители телекоммуникационных услуг, а также производители оборудования и кабелей связи. Закон также дает определение монопольных, доминирующих и прочих операторов связи.
В отношении потребителей законопроект определяет их права: своевременное получение услуг, выбор их вида и количества, выбор оператора, их предоставляющего, компенсация убытков в результате невыполнения оператором своих обязанностей.
При этом особо надо отметить право потребителя на отказ от оплаты услуг, которые он не заказывал. Таким образом, закон реализует принятый в мире принцип Calling Party Pay, то есть оплаты вызова его инициатором. То есть, фактически подтверждается норма «о бесплатных входящих звонках», в более прямолинейной форме внесенная в действующий закон о связи. Содержит законопроект и норму о праве потребителя на точную тарификацию предоставляемых ему услуг.
Что касается права потребителя услуги на защиту информации, то законопроект гласит: телефонные справочники могут содержать имя, адрес и номер телефона абонента лишь при наличии его письменного согласия. Аналогично — лишь с его согласия, а также по решению суда (для правоохранительных органов) — может предоставляться информация об объеме и составе оказанных ему телекоммуникационных услуг.
В отношении операторов связи законопроект устанавливает принцип равенства их прав на отечественном рынке телекоммуникаций. Документ декларирует недопустимость дискриминационных действий со стороны операторов-монополистов и доминирующих операторов против более мелких. Однако в распределении прав субъектов рынка основополагающим является принцип приоритета интересов потребителей телекоммуникационных услуг над интересами предоставляющих их операторов.
Вообще же, законопроект устанавливает равные возможности доступа субъектов предпринимательской деятельности к рынку. Согласно документу, желающие осуществлять такую деятельность должны за месяц до ее начала направить соответствующее сообщение в НКРС. Однако, как уже отмечалось выше, отдельные виды деятельности, связанные с использованием ограниченных ресурсов, требуют лицензирования.
И еще один основополагающий момент, вводимый новым законом, — определение универсальной телекоммуникационной услуги. Ею является услуга фиксированной телефонной связи — как местной, так междугородной и международной. В том числе услуги справочных служб, связи с помощью таксофонов, переговорных пунктов и телеграфа. Универсальная услуга должна обеспечить гражданам Украины возможность «по регулируемым государством тарифам удовлетворять потребность в телекоммуникационных услугах и полноценно участвовать в политической, экономической и общественной жизни Украины». При этом гарантируется право бесплатного доступа к службам экстренного вызова и открытым справочным базам данных.
Путь к «миру без границ»
Упомянутый законопроект получил поддержку не только у большинства отечественных экспертов отрасли связи. Как уже отмечалось выше, при его создании авторы руководствовались директивами Европейского Союза. Иностранные аналитики высоко оценили документ — в том числе, как «хороший старт», с которого можно начинать реформы в телекоммуникациях страны. Ведь как одно из непреложных условий своего участия в приватизации «Укртелекома» потенциальные иностранные инвесторы выдвигали именно создание независимого регулирующего органа.
Напомним, что наличие НКРС является обязательным условием для скорейшего вступления Украины во Всемирную торговую организацию. Однако речь не только о ВТО — телекоммуникационный закон европейского образца создает все условия для как можно более полной и быстрой интеграции нашей страны в единое мировое информационно-технологическое пространство. За новые возможности, откроющиеся перед Украиной с принятием этого закона, хочется от имени всех граждан нашей державы от всей души поблагодарить наших дорогих народных избранников.