Объективка «ЗН»
В 1996—1999 гг. доктор Маркус Фредебёль-Крайн (Marcus Fredeberul-Krein) проводил научные исследования в Институте экономической политики в Кельне. Основной темой его исследований было регулирование телекоммуникационных рынков. В 1999-м защитил докторскую диссертацию. Начиная с мая 1999-го и до апреля 2001-го работал помощником директора в департаменте связей с государственными органами, конкурентной политики и регуляторных отношений «Дойче Телекома». На этой должности он отвечал за регулирование вопросов, связанных с оказанием операторских услуг на сетях связи. С мая 2001 года работает консультантом компании «ДЕТЕКОН Интернешнл, ГмбХ», оказывающей консультативные услуги по вопросам управления и технологий в сфере телекоммуникаций.
Телекоммуникации — это процесс, фундаментальное средство для достижения разнообразных целей. В экономическом мире телекоммуникации служат для распространения информации среди поставщиков, потребителей, исследователей, аналитиков, законодателей, регуляторов и т.п. Они присутствуют во всех процессах экономического производства и являются неотъемлемой составляющей практически любой современной бизнес-деятельности, целью которой является продуцирование товаров и услуг для потребителей. В социальной среде телекоммуникации являются средством для информирования, развлечений и обмена опытом. Телекоммуникационные сети и услуги позволяют осуществлять все эти действия на больших расстояниях и среди широкого круга пользователей.
Учитывая, что за последние десятилетия телекоммуникации стали жизненно необходимыми для миллионов граждан, вопросы реформирования этого сектора и инфраструктуры стали одними из важнейших тем экономических дискуссий по всему миру. Решения, принимаемые правительствами в сфере телекоммуникаций, будут оказывать чрезвычайно большое влияние на социальное и экономическое благосостояние наций.
Учитывая вышесказанное, данная статья представляет концепцию реструктуризации украинской отрасли связи, с учетом опыта Европейского Союза и Германии. Особое внимание в ней уделено роли независимого регуляторного органа, создание которого является главной предпосылкой для стабильного развития конкурентного телекоммуникационного рынка.
Основные требования к закону о телекоммуникациях
Реформирование отрасли связи должно основываться на сильной законодательной базе, которая, в свою очередь, создается на основе действующего национального законодательства. Чтобы закон прошел горнило парламента, он должен получить поддержку на самом высоком политическом уровне государства. В законе о телекоммуникациях должны быть отражены следующие моменты: цели телекоммуникационной политики, регуляторные функции, процесс принятия решений и роль в нем государственных органов.
Цели телекоммуникационной политики
Телекоммуникационная политика должна преследовать те же основные цели, что и любые другие направления правительственной политики: экономический рост, развитие конкуренции, социальная стабильность. Поэтому цели телекоммуникационной политики могут быть в каждой отдельной стране разными, в зависимости от уровня развития в ней отрасли связи, а также социальной и законодательной среды. Но существует ряд универсальных требований, не зависящих от особенностей конкретных стран. Государственное вмешательство в сферу телекоммуникаций должно соответствовать следующим категориям целей:
а) Развитие телекоммуникационной инфраструктуры
Такие государства, как Украина, сталкиваются со многими проблемами, связанными с развитием инфраструктуры связи, от решения которых зависит процветание нации. Создание условий для инвестирования в телекоммуникационную отрасль позволит приблизить национальную экономику к требованиям, выдвигаемым современным информационным обществом.
б) Повышение эффективности телекоммуникационного сектора
Повышение эффективности отрасли связи позволит снизить среднюю стоимость телекоммуникационных услуг для потребителей и повысить производительность предприятий, использующих телекоммуникации в процессе производства. Использование рыночных механизмов вместо бюрократического контроля также повышает эффективность отрасли. Европейский опыт показал, что открытый рынок и свободная конкуренция идут на пользу как отдельным пользователям, так и обществу в целом. Таким образом, одной из основных целей современной телекоммуникационной политики являются внедрение и поддержка функциональной конкуренции, которая сама по себе является наилучшим регуляторным инструментом для достижения эффективности, низких цен, внедрения новшеств и наивысшего уровня услуг для потребителей.
в) Обеспечение высокого качества услуг
Повышение качества услуг расширяет их роль в экономической деятельности в целом. Первоочередным шагом для обеспечения высокого качества услуг является разрешение существующих проблем в работе телекоммуникационных сетей, в частности, связанных с их перегрузками. Другим компонентом повышения качества телекоммуникационных услуг является технологический прогресс, расширение общей емкости сетей, внедрение новых технологий связи.
г) Защита общественных интересов
Естественно, что каждое правительство считает долгом защиту интересов своих граждан путем установления определенных стандартов на общедоступные услуги связи и защиту общих социальных ценностей (универсальные услуги, обеспечение конфиденциальности информации и защита прав потребителей). Государство может либо поддержать, либо тормозить этот процесс теми или иными регуляторными действиями.
д) Защита верховенства права и принципа эффективного управления
Характерной особенностью современных изменений в международном телекоммуникационном секторе является то, что операторами телекоммуникационных сетей и услуг становятся частные компании и акционерные общества. Государственное вмешательство в телекоммуникационный сектор должно базироваться на принципах верховенства права и эффективного управления. Все регуляторные решения государственных органов, касающиеся участников рынка, следует принимать прозрачно. Более того, все регуляторные функции государства должны выполняться в пределах закона и носить прикладной характер. Именно поэтому необходимо создать прозрачную и системную законодательную среду.
Регуляторные функции
Для достижения общих целей телекоммуникационной политики законодательный орган совместно с правительством должны создать такую модель, которая определила бы функции регулирования, процедуры и процесс принятия решений, а также очертила полномочия регуляторного органа. Регуляторная деятельность должна осуществляться в следующих сферах:
— регулирование условий вхождения операторов на рынок телекоммуникационных услуг;
— техническое регулирование таких направлений, как выделение, распределение и мониторинг частот и номерного ресурса, сертификация конечного оборудования и политика стандартизации;
— регулирование деятельности операторов на рынке для обеспечения добросовестной конкуренции и соблюдения требований антимонопольного законодательства (например, по поводу взаимоподключений и доступа к сетям), защиты пользователей, контроля над ценами и качеством услуг;
— контроль над выполнением лицензионных условий и требований нормативно-правовых документов государственных органов, регулирующих сферу связи.
Процесс принятия регуляторных решений
Вышеупомянутые регуляторные функции означают, что государственное вмешательство в сектор возможно только в определенной форме. Регуляторные действия государства должны:
— основываться на прозрачных и последовательных целях телекоммуникационной политики и быть надежными и предсказуемыми для операторов и пользователей;
— быть достаточно гибкими, чтобы реагировать на развитие сектора;
— предусматривать и учитывать экономические и социальные последствия подобного регулирования.
Роль государственных органов
— законодательная власть
Регулятор, его функции и процедуры принятия решений института необходимо определить в законе. Закон о телекоммуникациях устанавливает общие рамки для государственного вмешательства в телекоммуникационный сектор. Устанавливать в пределах этих рамок правила решения тех или иных вопросов и нести ответственность за принятие ежедневных регуляторных решений должны правительство и подведомственные ему структуры. Эти правила формулируются в виде подзаконных актов, что обеспечит гибкость регуляторной политики и возможность легко приспосабливаться к любым изменениям на рынке телекоммуникаций.
— исполнительная власть
Органы исполнительной власти призваны определять цели и политику для телекоммуникационного сектора, а именно:
— определять приоритеты развития сектора связи;
— инициировать предложения для новых направлений телекоммуникационной политики и соответствующего законодательства;
— защищать принцип верховенства права в отношении подведомственных правительству органов;
— управлять международной деятельностью отрасли.
Полномочия, связанные со сроками, имплементацией и контролем, следует делегировать регуляторному органу;
— регуляторный орган
Чтобы система регулирования телекоммуникационного сектора была эффективной и стимулировала конкуренцию на национальном телекоммуникационном рынке, жизненно необходимо создать независимый и мощный регуляторный орган, который осуществлял бы функции надзора и применения законодательства. Существование независимого регуляторного органа имеет ряд преимуществ, а именно:
— базируется на положительном опыте многих стран и соответствует требованиям современных телекоммуникационных рынков;
— обеспечивает оптимальную защиту интересов пользователей;
— сводит до минимума политическое вмешательство и протекционизм;
— создает стабильную и предсказуемую регуляторную среду для инвесторов;
— делает возможным гибкое и быстрое приспособление к технологическим изменениям в отрасли.
Таким образом, регуляторный орган должен осуществлять ежедневный контроль над соблюдением определенных принципов телекоммуникационной политики. Это, в частности, касается выдачи лицензий и разрешений, регулирования тарифов и услуг, а также определения технических стандартов надзора за их соблюдением.
Государственное вмешательство в телекоммуникационный сектор должно основываться на четком размежевании операционных задач, функций, связанных с собственностью, и регуляторных задач. Следует создать механизмы, которые сделают невозможным влияние интересов отдельного оператора на регуляторную политику в отрасли. В то же время полномочия регуляторного органа должны быть ограниченными, чтобы не допустить дискриминации операторов или пользователей.
Регуляторный орган должен действовать исключительно в пределах предусмотренных процедур. Кроме этого, следует обеспечить разрешение споров в суде, предусмотрев, однако, и внесудебные пути урегулирования конфликтов.
С другой стороны, любое лицо, являющееся объектом регулирования, должно выполнять предусмотренные правила и процедуры. Необходимо создать возможность для применения адекватных санкций за совершенные нарушения действующего законодательства.
Предлагаемая вниманию читателей модель (см. рис.1) подытоживает требования к роли различных государственных органов и отношений между ними.
Регуляторные органы в Европейском Союзе
Телекоммуникационное законодательство Европейского Союза содержит определенные требования к странам-членам. Так, что касается организационной структуры национальных регуляторных органов, речь идет о:
— структурном разграничении регуляторных функций и какой-либо операторской деятельности по предоставлению телекоммуникационных услуг и доступа к сетям;
— структурном разграничении деятельности национальных регуляторных органов и деятельности, связанной с владением и контролем над телекоммуникационными операторами в тех случаях, когда правительства стран решают оставить этот контроль за собой.
Новое законодательство ЕС также содержит четкие нормы, обязывающие страны-члены наделить национальные регуляторные органы (НРО) необходимыми полномочиями для выполнения таких задач, как анализ рынков, определение операторов со значительной рыночной долей (ЗРД), разрешение споров, наложение обязательств по оказанию универсальных услуг и контроль над выполнением этих и прочих обязательств, а также требований нормативно-правовых документов.
В целом все эти нормы успешно внедряются в странах-членах ЕС. НРО во всех странах-членах имеют необходимую власть и достаточные полномочия для осуществления регулирования рынка. Однако формы организации работы НРО и уровень их полномочий могут несколько отличаться в зависимости от специфики национального законодательства.
На сегодняшний день существуют две модели осуществления регулирования телекоммуникационных рынков в странах ЕС. Так, в некоторых из них создано независимое и автономное учреждение или орган с полным спектром полномочий по регулированию телекоммуникационного рынка, среди которых: лицензирование, взаимоподключение сетей, доступ к сетям, ценовый контроль, выделение частот и номерного ресурса (Германия, Греция, Ирландия, Австрия, Португалия). В других странах-членах ЕС регуляторный орган осуществляет регулирование телекоммуникационного рынка совместно с соответствующим министерством. Табл.1 демонстрирует, каким образом некоторые европейские страны проводят регулирование телекоммуникационных рынков.
Если в большинстве европейских стран НРО контролируют взаимоподключение сетей и выполнение обязательств операторов по предоставлению универсальных услуг, то министерства обычно осуществляют управление частотами. Когда речь идет о контроле за тарифами для конечного потребителя, то здесь НРО разделяют ответственность с министерствами, курирующими телекоммуникации. То же касается лицензирования и распределения номерного ресурса в некоторых странах. Но в подавляющем большинстве этими вопросами занимаются НРО.
Для эффективного регулирования телекоммуникационного сектора недостаточно иметь соответствующие полномочия. Так же важно, чтобы у НРО были достаточные финансовые и человеческие ресурсы. Табл.2 демонстрирует значительные различия в бюджетах и количестве персонала НРО разных стран. Эти отличия непосредственно зависят от полномочий, которыми наделены НРО. Так, в некоторых странах-членах ЕС, несмотря на сравнительно большое количество сотрудников, только очень незначительная часть этого штата занимается вопросами регулирования телекоммуникационного сектора. Источником финансирования подавляющего большинства европейских НРО являются денежные отчисления от деятельности лицензированных операторов. В то же время, в ряде других стран национальные регуляторы финансируются из государственных бюджетов.
Регуляторный орган Германии
Немецкий рынок телекоммуникаций был полностью либерализирован 1 января 1998 года. В соответствии с законодательством Германии, обеспечивающим защиту от недобросовестной конкуренции, бывший монополист — «Дойче Телеком» — сейчас является объектом строгого регуляторного контроля со стороны Немецкого регуляторного органа.
Немецкий регуляторный орган был создан 1 января 1998 года в качестве национального органа на базе федерального Министерства экономики и технологий. НРО осуществляет регулирование в секторе почтовой связи и телекоммуникаций, имеет свой собственный бюджет. Функции, связанные с владением акциями «Дойче Телекома», выполняются Министерством финансов. Таким образом, Немецкий регуляторный орган является независимым, но контролируемым, и обладает необходимыми полномочиями для выполнения важных регуляторных задач на либерализированном рынке.
Рис.2 иллюстрирует роль прочих государственных органов Германии в регулировании телекоммуникационных рынков.
Функции регуляторного органа исходят из общей цели регулирования телекоммуникационного сектора и описаны в Законе «О телекоммуникациях». Целью регулирования телекоммуникаций является стимулирование справедливой конкуренции и гарантирование потребителям возможности получать высококачественные услуги связи. Техническое регулирование служит рычагом для обеспечения эффективного, свободного от дискриминации и вмешательства использования ресурсов, а также для контроля над выполнением обязательств, предусмотренных законами, подзаконными актами или условиями лицензий и разрешений.
Рекомендации для Украины
Если Украина стремится достичь европейских стандартов в отрасли связи, она прежде всего должна стимулировать развитие собственного телекоммуникационного сектора путем его реформирования.
Отсутствие независимого регуляторного органа в Украине в значительной степени сдерживает инвестиции и развитие конкуренции в секторе как фиксированной, так и мобильной связи.
Функции, связанные с собственностью и регулированием, не разграничены (представители Государственного комитета связи и информатизации входят в совет директоров монополиста — «Укртелекома»). ГКСИ финансируется, в том числе, и за счет доходов «Укртелекома». Кроме того, неопределенность относительно дальнейшей роли государственного комитета не может консервироваться вечно: вопрос необходимо решить ради стабилизации среды и привлечения в отрасль инвестиций.
Сейчас совершенно очевидно, что в Украине существует острая необходимость в создании нового независимого регуляторного органа для разработки четких правил и процедур регулирования национального телекоммуникационного рынка.
При этом:
— регуляторные функции должны быть распределены между ГКСИ и новосозданным регулятором. На Госкомитет следует возложить ответственность за разработку общих целей телекоммуникационной политики. Среди его задач должна быть законодательная инициатива по развитию отрасли и разработка подзаконных актов. Новосозданный регуляторный орган должен отвечать за ежедневную регуляторную деятельность (выдача лицензий, мониторинг и применение санкций за невыполнение лицензионных обязательств и т.п.);
— распределение регуляторных функций и полномочий предполагает четкую модель сотрудничества между ГКСИ, другими органами государственной власти и новосозданным регуляторным органом. Председателя ГКСИ или представителей других органов власти следует лишить возможности вмешиваться в ежедневную работу новообразованного регуляторного органа;
— необходимо четко разграничить операторскую и регуляторную деятельность, а также функции, связанные с владением и регулированием. Регуляторный орган не может быть подотчетным ни одному из операторов, а также любым органам, осуществляющим прямой или косвенный контроль над любым оператором общедоступных сетей;
— регуляторный орган необходимо наделить соответствующими полномочиями для развития и применения законодательства, обеспечивающего добросовестную конкуренцию, а также для решения споров между субъектами телекоммуникационного рынка.
Таким образом, НРО должен получить все полномочия для координации, регулирования, мониторинга и контроля над соблюдением телекоммуникационного законодательства в Украине. Он должен иметь возможность применять административные санкции за нарушение установленных им правил (денежные взыскания в виде штрафов и отзыв лицензий).
Взяв за основу европейский опыт, можно констатировать, что последовательное развитие законодательства наряду с созданием независимого регуляторного органа является необходимой предпосылкой подлинной конкуренции на телекоммуникационных рынках. Только независимый, но в то же время надежно контролируемый регуляторный орган сможет выполнять важные задачи, связанные с регулированием на либерализированном рынке.