Традиционный подход отечественной доктрины финансового права к налоговой обязанности налогоплательщика редко подвергается сомнению. Обязанность налогоплательщика является односторонней, ей корреспондирует право государства в лице налогового органа требовать исполнения публично-правовой обязанности по уплате налога. С ХІХ ст. и до сих пор позиция о том, что обязанности налогоплательщика корреспондирует не только право, но и встречная обязанность государства, состоящая в использовании полученных средств эффективно, в порядке и на цели, указанные в законодательстве, как в науке финансового права, так и в правосознании обывателя выглядит экзотично и воспринимается в качестве чисто научного флуда, не имеющего какого-либо прикладного значения.
Связать воедино два звена публичных финансов - (1) мобилизация и (2) распределение и использование публичных фондов средств -не на уровне теоретических выкладок, касающихся описания предмета финансового права, а введя конкретные правовые конструкции и механизмы, обеспечивающие встречное требование налогоплательщика к государству, было не заинтересовано в первую очередь само государство, прекрасно чувствующее себя в теплой ванне жесткого публичного императива финансово-правовой доктрины.
Фактически как государство, так и составляющий его аппарат чиновников не несут какой-либо (ни юридической, ни политической) ответственности за эффективность использования полученных от налогоплательщика средств. Но ведь, скажете вы, ст. 95 Конституции содержит четкое требование построения бюджетной системы на основе справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными громадами. Да, это так, но, к сожалению, данная норма является такой же формальной, как и отчет о выполнении госбюджета. В чем же дело? Почему так? Если отвечать четко и кратко, как учит поэт, минуя недостатки нашей налоговой культуры, сформированной под влиянием исторических духовных скреп как до, так и после 1917 г. (см. об этом детальнее в статье "Под угрозой выживания", ZN.UA, №47 от 09.12.17 г.), то дело состоит в отсутствии каких-либо конкретных механизмов (выборы не в счет), выписанных в законе, могущих стать оружием в руках налогоплательщика, озабоченного судьбой уплаченных им налогов.
Наше государство, умело используя абсолютную (оберегаемую веками при всех режимах) финансовую безграмотность доставшегося ему общества, декларирует справедливость (ст. 95 Конституции), обоснованность, эффективность и результативность (ст. 7 БК) публичных финансов, не допуская до контроля реализации этих принципов со стороны гражданина и общества. Обязанность государства декларативна ввиду того, что она не просто не обеспечена юридической ответственностью, она даже не обеспечена правом налогоплательщика требовать ее исполнения.
Любой второкурсник юрфака скажет вам, что одним из признаков налога является индивидуальная безвозмездность. То есть платеж, осуществляемый в пользу государства, не влечет за собой встречного удовлетворения налогоплательщику со стороны последнего. Однако надо согласиться с проф. С.Запольским, что в данном случае речь идет не о безвозмездности, а о безэквивалентности. То есть встречное удовлетворение есть. Его не может не быть. Просто объем, характер и сроки его предоставления не стоят в прямой зависимости от срока, размера и характера платежа, вносимого налогоплательщиком.
Даже больше - лицо вправе рассчитывать на предоставление госуслуг определенного стандарта независимо от того, является ли оно добросовестным налогоплательщиком. Однако констатация отсутствия какой-либо (порождающей права налогоплательщика) взаимосвязи между платежом и его последующим использованием государством есть отрицание смысла как публичных финансов, так и перераспределительных отношений как таковых. Мы собираем налоги для удовлетворения потребностей общества, а не распределяем налоги, потому что собрали их. Мы не дарим налог, не дотируем государство. Налоговые отношения теряют всякий смысл без отношений бюджетных. Непонимание этой связи (а мы никогда ее не осознавали) превращает налог в сознании плательщиков в узаконенный грабеж, а уклонение от налога - в справедливое, пусть и опасное, дело.
Собственно, это то, что мы видим у нас. Стремление государства освободить себя от взаимности своих обязательств по отношению к налогоплательщику играет с ним злую шутку, оправдывая любое недобросовестное поведение налогоплательщика в сфере налогообложения с точки зрения морали, превращая каждого, кто уклонился и не был словлен, в налогового Робин Гуда.
Охраняемый законом интерес
Вас, возможно, удивит, но уже сегодня у налогоплательщика есть некоторые, достаточно весомые, юридические механизмы защиты своих финансовых интересов в виде эффективного использования государством уплаченных им налогов. В соответствии с действующим законодательством налогоплательщик наделен правом на иск о защите своих, охраняемых законом интересов. Наличие у налогоплательщика охраняемого законом интереса в справедливом, эффективном и результативном использовании собранных, в том числе и за его счет, средств нам кажется бесспорным. Категория интереса является достаточно разработанной в правовой науке. Согласно решению Конституционного суда (№18-рп/2004 от 01.12.2004 г.), понятие "охраняемый законом интерес" нужно понимать как стремление к пользованию конкретным материальным и/или нематериальным благом, как обусловленное общим содержанием объективное и прямо не опосредованное в субъективном праве простое легитимное разрешение, являющееся самостоятельным объектом судебной защиты и других способов правовой охраны с целью удовлетворения индивидуальных и коллективных потребностей, не противоречащих Конституции и законам Украины, общественным интересам, справедливости, добросовестности, разумности и другим общеправовым основам.
Таким образом, интерес - это притязание (не юридическая возможность) лица на те или иные блага. Интерес налогоплательщика корреспондирует обязанности государства расходовать бюджетные средства по целевому назначению/эффективно/справедливо. Ведь в случае нарушения данной обязанности негативные последствия возникают в первую очередь у налогоплательщика. Так, неэффективное использование бюджетных средств с необходимостью приводит к непродуктивному росту бюджетных расходов, что в свою очередь влечет за собой увеличение налогового бремени налогоплательщика за счет необходимости покрытия растущих государственных затрат. Это только один из примеров связи интереса налогоплательщика и обязанности государства. Ведь очевидно, что неэффективное использование публичных фондов приносит вред всем и каждому налогоплательщику. Вредом, по мнению Р.Дворкина, являются расходы бюджета на недопустимые цели сами по себе.
Таким образом, мы утверждаем уже существующее у налогоплательщика на основании ст. 5 КАС Украины право на обращение в административный суд с иском на действие (бездеятельность) уполномоченных органов государства в сфере публичных финансов, основанное на охраняемом законом интересе налогоплательщика на эффективное/легитимное/справедливое/целевое использование публичных средств, равно как и право на оспаривание налоговых льгот.
К слову, широкие возможности для обжалования легитимности использования доходов местного бюджета предоставлены налогоплательщику в США согласно доктрины процессуальной правоспособности муниципального налогоплательщика. По мнению Верховного суда США, интерес такого налогоплательщика к использованию бюджетных средств муниципальным образованием является "прямым и непосредственным", похожим на интерес акционера к деятельности акционерной корпорации, а значит, подлежащим судебной защите. Доктриной установлена, в сущности, презумпция того, что муниципальный налогоплательщик вправе оспаривать в федеральном суде легитимность расходов местного бюджета. ВС США считает, что каждый гражданин имеет право требовать, чтобы средства публичных денежных фондов не тратились впустую.
Подобная практика защиты интересов налогоплательщиков в финансовой сфере (в частности обжалование налоговых льгот и прямых бюджетных ассигнований) существует в ЮАР, Канаде, Филиппинах и Великобритании. В последней первый иск о легитимности бюджетных расходов был рассмотрен в 1826 г.
Вместе с тем очевидно, что, в случае оспаривания эффективности/справедливости/легитимности решений и действий государства в финансовой сфере, налогоплательщик обращается в суд за защитой не только своего охраняемого законом интереса, но и интересов неограниченного числа лиц, таких же налогоплательщиков, как и он. Поэтому целесообразнее было бы, если бы иски об обжаловании действий (бездеятельности) уполномоченных органов государства в сфере публичных финансов были отнесены к искам категории actiones populares, известным еще с римского права.
Аctiones populares
Аctiones populares позволяли гражданину как представителю всего общества судиться с целью защиты общественных интересов [Д.Гримм]. Эти иски могли быть предъявлены любой из заинтересованных сторон.
В научной литературе для обозначения исков о защите неопределенного круга лиц используют понятия представительские (representative actions), массовые, классовые, групповые иски, иски о защите интересов неопределенного круга лиц и т.д. По мнению А.Губской, представительский иск - это направленное в суд требование о защите нарушенных интересов значительного (определенного или неопределенного) количества лиц, при рассмотрении которого их интересы представляет одно или несколько лиц при отсутствии непосредственного участия всех лиц, права которых нарушены, в судебном процессе.
В массовом иске возникают особые, отличительные от традиционного гражданского процесса, представительские отношения между лицами-инициаторами массового иска и членами группы [Р.Майданик]. Такие правоотношения в массовом иске - это правоотношения, в которых одно или несколько лиц осуществляют от своего имени, но в интересах членов всей группы, или от имени членов всей группы процессуальные действия, направленные на защиту собственного интереса и интереса всей группы, которые в этом процессе тождественны, т.е. имеют общие основание, обстоятельства и способ их защиты. Среди исков в защиту неопределенного круга лиц Н.Сакара также выделяет иски в защиту общественного интереса, подаваемые с целью защиты и восстановления прав, принадлежащих лицам как членам общества и обществу в целом.
По словам Н.Кузнецовой, есть три варианта решения вопроса о том, кто может обратиться в суд с массовым (групповым) иском:
- отдельное лицо, чье право или интерес является составной группового нарушенного интереса, может подать иск как лично, так и через адвоката или представителя, не являющегося адвокатом;
- общественная организация, которая имеет соответствующие полномочия;
- уполномоченный госорган.
В нашем случае статус истцов целесообразно определить по двум первым субъектам.
В мире сформировались две основные модели массового иска:
- модель участия (opt-in) предполагает признание членами группы только лиц, изъявивших желание к ней присоединиться;
- модель неучастия (отказа) (opt-out) предполагает возможность автоматического включения в групповой иск всех лиц, подпадающих под предоставленное истцом описание группы, если только кто-то в группе не откажется от иска [Я.Романюк].
Также мировая практика сформировала два основных подхода к сфере действия массового иска - секторальный и универсальный. Секторальный подход предусматривает применение такого иска исключительно в установленных законом случаях (например, РФ), тогда как при универсальном подходе сферу действия массового иска не ограничивает какая-либо группа отношений (Швеция, Голландия, Польша и др.) [Р.Майданик].
Так, в Швеции вопрос подачи группового иска регулируется законом о групповых исках. В соответствии со ст. 1 указанного закона групповой иск означает иск, поданный истцом как представителем нескольких лиц с юридическими последствиями для них, несмотря на то, что они не выступают сторонами дела.
Такой иск может быть предъявлен как физическим или юридическим лицом, так и неприбыльной ассоциацией. Указанный закон не ограничивает истца группового иска ни предметом спора, ни сферами, в которых нарушено право.
Групповой иск в Швеции может быть рассмотрен судом при наличии следующих условий:
- этот иск основан на обстоятельствах, являющихся по своей природе общими или подобными требованиям членов группы;
- большую часть требований группового иска нельзя решить так же эффективно в рамках индивидуальных исков отдельных членов группы;
- группа, с учетом ее размера, сферы деятельности и т.д., надлежащим образом определена;
- истец, учитывая его интересы в деле и финансовые возможности, является надлежащим для представления группы в деле.
В Италии одним из видов массовых исков являются административные или публичные административные групповые иски, которые были введены законодательным декретом №198 от 20.12.2009 г. Ответчиком по такому иску могут быть исключительно центральные или местные госадминистрации, а в случае удовлетворения требований компенсация не присуждается в денежной форме [Г.Реггици]. Цель такой сатисфакции - прекращение и исправление последствий неправильного осуществления функций или неправильного предоставления услуг службой госоргана. Законодатель избегает слова "группа", используя термин "множественность" пользователей, права которых были нарушены в результате действий или бездействий государственного органа.
***
И в завершение во всем этом есть еще один крайне важный политико-правовой, мировоззренческий момент. Как бы кого это ни шокировало, но во всем многообразии финотношений отсутствует субъект, более заинтересованный в осуществлении контроля над легитимностью использования публичных средств, чем налогоплательщик. Любой контроль государства самого за собой в сфере финансов, подходя к субъективным категориям легитимности/справедливости/эффективности (мы не говорим сейчас о законности), автоматически превращается в орудие политической борьбы и гасится, как только достигаются цели этой борьбы. Государство, как бы последовательно мы ни исповедовали уже порядком затасканный принцип деления властей, едино в достижении своей главной цели - обеспечения собственного главенствующего места в формате взаимоотношений государство-общество-человек. И там, где вопрос стоит о столкновении жизненно важных финансовых интересов, государство не сможет силами исполнительной власти ответить себе же на вопрос о том, насколько оно эффективно отрицательно.
И здесь речь идет не только и не столько о коррупции в госсекторе (в борьбе с которой общий финансовый иск является также эффективным инструментом). Мы говорим о том, что государство в отношениях с человеком и обществом выступает, как правило, единым фронтом. Оно отрицает возможность оспаривания эффективности/легитимности/справедливости использования финансовых ресурсов, защищая свою дискрецию в наиболее важной для себя сфере, отлично понимая, что финансы являются самым эффективным инструментом управления обществом, а сужение дискреции государства прямо ведет к утрате им власти. Показательным является уже затронутый пример США, где Верховный суд, допуская право на массовый иск в финансовых вопросах, в то же время значительно сужает круг финансовых споров, которые могут стать предметом рассмотрения на федеральном уровне.
С другой стороны, существование гражданского общества в его гегелевском понимании (как субстанции, отдельной от государства) невозможно без эффективных инструментов контроля и оспаривания с его стороны решений в области финансов, одним из которых без сомнения должен стать массовый финансовый иск. И пусть подобные иски будут носить политический характер, пусть они будут отдавать субъективизмом иногда в крайних своих проявлениях, большие деньги - это всегда политика. И налогоплательщик должен иметь возможность доказать несправедливость и неэффективность того или иного решения государства в сфере финансов. Для этого и существует административный суд. Он должен непредвзято и объективно рассмотреть иск и вынести по нему решение, оставив в стороне любые политические влияния и мотивы. Если, конечно, суд для этого достаточно смел и независим…