Специально уполномоченному центральному органу исполнительной власти в сфере охраны здоровья придется совершенствовать государственную налоговую и финансовую политику, контролировать и штрафовать субъектов хозяйственной деятельности, включая производственные и торговые предприятия, рестораны, бары, казино, учреждения общественного питания. Таким необычным набором дополнительных полномочий медработники обязаны проекту закона «Об охране здоровья населения от вредных последствий употребления табачных изделий». И это происходит в то время, когда высшие официальные лица государства признают необходимость ускорения проведения административной реформы, главная цель которой — избавить органы управления от несвойственных им функций.
Кто бы мог подумать, что документ с таким безобидным названием, вместо того чтобы урегулировать отношения в сфере здравоохранения, потянет на себя функцию отраслевого законодательства, в частности Закона «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий»?..
Новая метла по-новому метет
Факт остается фактом: то ли по незнанию, то ли с целью придать законопроекту большую весомость его разработчики принялись регулировать уже урегулированное. Причем начали работу на свой собственный лад, не особо считаясь с тем, что было сделано до них. А сделано было достаточно много. Ведь закон-старожил «О госрегулировании…» (подписан Президентом еще в декабре 1995 года) благодаря множественным изменениям и усовершенствованиям, проведенным комитетом ВР по вопросам финансов и банковской деятельности, на сегодня отшлифован почти до блеска. Россия, например, не может похвастать аналогичным документом.
Сразу оговоримся: автор сам не курит и является противником пассивного курения, более того, поддерживает разумные ограничения в сфере регулирования табака. Но поспешные инициативы профильного комитета Верховной Рады Украины по вопросам охраны здоровья, материнства и детства трудно назвать удовлетворительными. Во всяком случае, к такому выводу подталкивает анализ последствий, к которым может привести будущий закон.
Клонирование статей
В Законе «О госрегулировании…» целый раздел IV1 «Основы государственной политики в отношении потребления алкогольных напитков и табачных изделий» посвящен ограничению потребления, продажи табака и его губительного влияния. Причем все это расписано с учетом комплексного использования правовых, экономических, медицинских и административных мероприятий. Нашлось место и для пропаганды здорового образа жизни, общеобразовательных программ для учебных заведений и охраны прав тех, кто не курит. Поэтому мало что изменится, если все это будет продублировано в новом законе. Логичнее и дешевле закрепить практику применения существующего законодательства, при необходимости дорабатывая его, вместо того чтобы плодить ненужные клоны.
О необходимости согласования отдельных положений законопроекта с нормами, которые уже регулируются Законом «О госрегулировании…», идет речь и в замечаниях Главного юридического управления Аппарата Верховной Рады, в том числе путем внесения изменений в указанный закон.
Коллизия законов
Но дублирование — это еще полбеды, хуже, когда требования законов расходятся. Например, противоречат друг другу нормы, регламентирующие производственную, торговую или внешнеэкономическую деятельность. На какой закон ориентироваться в таком случае частному бизнесу — на лишающий лицензии или просто угрожающий штрафом? Как быть легальному торговцу табачными изделиями, если на него за реализацию сигарет (в которых содержание вредных веществ превышает допустимые уровни) наложат штраф, хотя он никак не может влиять на содержание ингредиентов в сигаретах?
Не стоит удивляться, если вдруг закроются все общественные места, не располагающие специальными зонами для курильщиков, оборудованными вытяжной вентиляцией. Ведь соответствующей нормой законопроекта забыли предоставить их хозяевам время на соответствующую подготовку.
Точно так же будет парализована работа легальной торговли. Коммерсанты еще не знают, что как только закон вступит в силу (а это предполагается со дня его опубликования), продавать табачные изделия можно будет только в специализированных «организациях торговли» или секциях, отделенных от торгового зала. Причем остается загадкой, что это за «специализированные организации торговли», поскольку проект не раскрывает смысл этого понятия. Но даже там, похоже, товар придется реализовывать из-под полы, так как законопроект запрещает выставлять продукцию на витрины и у кассовых аппаратов.
Стахановцы-двоечники
В результате такой борьбы мы не придем к триумфальной победе над табачной эпидемией, а вернемся в прошлое, к пресловутой контрабанде в худших ее проявлениях. Даже маленьких деток не отучишь сосать пальчик запретами, а тут взрослые люди, зависимые от никотина. Реакция наверняка будет противоположной ожидаемой.
Впрочем, курильщики не останутся забытыми. Им с удовольствием помогут черно-серые импортеры, оптовые рынки и вездесущие бабушки. В крайнем случае на дачах высадят махорку. И тогда государственный бюджет не спасут даже позолоченные акцизные марки. Теневая деятельность — это вам не легальный бизнес, который можно разрешить, приостановить или запретить. Еще никому не удавалось запретить пенсионерок-коммерсанток. Штрафы и облавы оказались неэффективными. В стране до сих пор не смогли даже привить культуру уничтожения конфиската.
Вот за такие достижения международное сообщество точно поставит Украине двойку. Ведь первостепенным мероприятием, касающимся сокращения поставок табака, является ликвидация всех форм незаконной торговли табачными изделиями, включая контрабанду, незаконное производство и подделку.
Зато страна окажется впереди планеты всей, создав специальный закон, внеся в него все и вся, ориентируясь на максимум. Хотя, скорее всего, никто этого не требовал. А можно ведь трезво оценить местную специфику, оглянуться на близлежащие страны (к примеру, в России ограничительные требования гораздо мягче уже действующих в нашей стране), а затем, как это и полагается для стран с развивающейся экономикой, постепенно создать и поддерживать обновленную базу данных, содержащую законы и правила, ограничивающие курение табака. Кстати, не зазорно было бы и помощи попросить. Она предполагается для развивающихся стран. Все же лучше, чем за свой счет ходить в двоечниках.
Комментарии экспертов
Сергей Буряк, председатель комитета ВР
по вопросам финансов и банковской деятельности
— Как вы считаете, законопроект, подготовленный ко второму чтению Комитетом ВР по вопросам охраны здоровья, материнства и детства, вмешивается в сферу деятельности Закона «О государственном регулировании…», которым регулируются правоотношения в сфере производства и оборота табачных изделий?
— В случае принятия проекта закона «Об охране здоровья…» в стране одновременно будут действовать два закона, по-разному регулирующие одни и те же правоотношения. Причем их нормы во многих случаях будут противоречить друг другу, что не способствует построению целостной системы государственного регулирования производства и оборота табачных изделий.
Закон «О государственном регулировании…», по которому главным является комитет по вопросам финансов и банковской деятельности, уже содержит большинство общепризнанных в мире мер по ограничению вредного влияния табачных изделий на здоровье населения и может быть развит с учетом ряда норм, предусмотренных приведенным законопроектом.
Евгений Лавров, председатель Государственного
департамента продовольствия
— Как представитель центрального органа исполнительной власти оценивает экономические последствия принятия законопроекта?
— К сожалению, нормы этого законопроекта, устанавливающего новые правила игры в сфере производства и оборота табачных изделий, экономически необоснованны. Отдельные требования проекта нереально выполнить, другие предусматривают неоднозначные толкования. К тому же, если документ будет принят парламентом, почти все его положения начнут действовать со дня опубликования. Все это может привести к тенизации почти половины легального рынка табачных изделий и возврату контрабанды. В результате бюджет недополучит значительную часть запланированных на этот год поступлений от производства табачной продукции. В прошлом году они превысили 2 млрд. грн.