Не многие знают значение слова "лес", а тем более с учетом манипуляций его применения в нормативно-правовых актах (НПА) государства. В единственном числе слово означает "лесные материалы", "лес в срубе" - по определению В.Даля (XVIII в.). Во множественном числе слово "леса" означает земли (англ. - Forest land), покрытые лесной растительностью или предназначенные для выращивания леса как главной продукции лесоводства. Именно это - основа и предназначение лесоводства. Основоположным является не наличие древесной растительности на земельном участке. Наличие ее - это лишь аргумент для учета при принятии органами власти решения по целевому назначению землепользования (ЗК, ст. 20).
Лесоводство - то лесное земледелие
Однако в Лесном кодексе все еще властвует норма прошлых столетий: "Все леса на территории Украины, независимо от того, на землях каких категорий по основному целевому назначению они растут, и независимо от права собственности на них, составляют лесной фонд Украины и находятся под охраной государства" (ЛК, ст. 1). И ее дополняет не менее курьезная норма: "К лесному фонду Украины относятся лесные участки, в том числе защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 гектара" (ЛК, ст. 4).
Эта норма любопытна хотя бы потому, что термин "земли лесного фонда" законодательно заменен в Земельном кодексе (ЗК) с 2006 г. термином "земли лесохозяйственного назначения" (ЗЛХН). Тем самым утратили силу давно устаревшие нормы централизованного управления хозяйственной деятельностью предприятиями лесного хозяйства (лесхозами) и созданы условия для его децентрализации. Лесоводство стало лесным земледелием, землепользованием для выращивания леса - главной его товарной продукции.
Таким образом, в Украине (в первой из постсоветских республик) ЗК открыл путь органам государственной власти и местного самоуправления для идентификации в отрасли лесоводства, для внедрения системы контроля его эффективности. А начало ему было положено еще в конце ХІХ - начале ХХ в. опытом дореволюционных губернских и уездных земств. Об этом сохранились архивные материалы тех времен, например по Мариупольскому уезду бывшей Екатеринославской губернии. Все землепользователи учитывали и отчитывались ежегодно по экономическим результатам использования земель. При таком порядке деятельность землепользователей, в т.ч. изъятие лесных ресурсов (изъятие древесины и заготовка лесных материалов) и меры по их восстановлению были подконтрольны органам власти и общественности.
Остановимся на рассмотрении отдельных вопросов состояния и развития лесного хозяйства Украины на ближайшую перспективу в аспектах Стратегии. Она не учитывает существенных изменений в земельном законодательстве Украины, упомянутых выше. Это противоречит тому, что согласно ЗК целевое назначение землепользования устанавливают органы власти, требующие, к тому же, государственной регистрации соответствующих прав (ЗК,
ст. 126). Необходимость согласования лесного законодательства с земельным и его адаптация к европейским нормам учета и использования требует более точного учета землепользования и лесопользования, поскольку это абсолютно разные отрасли производства.
Земле- и лесопользование
Реформирование в украинском лесоводстве, как ни странно, началась со второй половины ХХ в., задолго до обретения независимости. С введением ГОСТа №18486-87 "Лесоводство. Термины и определения" слово "лес" получило несколько иное, чем прежде, содержание: "Лес - это элемент географического ландшафта", а "лесоводство - теория и практика выращивания и неистощительного использования леса в целях удовлетворения народного хозяйства и населения в древесине и другой продукции". Вопрос о выращивании древесины как главной товарной продукции лесоводства, а также о самоокупаемости и прибыльности лесохозяйственного производства в упомянутом ГОСТе не затрагивается. Что позволяет властным менеджерам использовать его в предпринимательских интересах. Это стало особенно ощутимым с переходом к формированию рыночной экономики. Поэтому и несуразности в учете земельных ресурсов - совсем не случайное явление. Они призваны и направлены убедить общественность и органы власти, что первичным есть лесопользование, а не землепользование.
Еще важнее - утвердить это законодательно. Именно поэтому в ЛК, в его первой редакции со времени провозглашения независимости, появляются глава и статья "Право пользования лесами". Не правила пользования землями лесохозяйственного назначения, или правила пользования землями лесными с целью выращивания главной продукции лесоводства - леса. И далее учреждается постоянное пользование лесами, вместо постоянного пользования земельными угодьям, с небесконфликтным содержанием: "В постоянное пользование леса на землях государственной собственности для ведения лесного хозяйства без установления срока предоставляются специализированным государственным лесохозяйственным предприятиям, другим государственным предприятиям, учреждениям и организациям, в которых созданы специализированные лесохозяйственные подразделения" (ЛК, ст. 17): В пользование передаются "леса на землях… для ведения лесного хозяйства", а не земли "для ведения лесохозяйственного производства и выращивания главной его продукции - леса".
Разграничение понятий "Землепользование" и "Лесопользование" - важнейшая задача. К тому же эти производства совсем разные, в т.ч. по применяемым средствам производства, машинам и механизмам. Лесопользование (изъятие древесины из лесных экосистем), разработка срубленных деревьев на лесные материалы, их транспортировка и переработка - трудоемкий и технологически сложный процесс, требующий применения мощных машин и механизмов, в т.ч. дорожно-строительной техники и пр.
Главной товарной продукцией лесохозяйственного производства и основным источником дохода лесохозяйственных предприятий было исторически и остается выращивание древесины и ее реализация в состоянии роста (термин - "древесина на корне") субъектам лесозаготовительного производства (СЛЗП). Реализация сопутствующих лесоводству лесных товаров и побочного пользования лесоохотничьих и других услуг - лишь дополнительные статьи дохода, размер которых зависит от изобретательности и искусства землепользования. Но на повестку новых "государственных" задач выносятся другие стратегические горизонты…
Новые горизонты "реформирования"
Приведем лишь четыре из предусмотренных горизонтов, которые содержат ожидаемую цель, нарушая действующие законодательные, нормативные, морально-этические и другие нормы.
1. Установить, что главным координатором и исполнителем реализации Стратегии является Государственное агентство лесных ресурсов.
Такая норма, по сути, возвращает к жизни принцип государственного управления лесами бывшего Союза ССР. Наделяя при этом Гослесагентство полномочиями его вмешательства в хозяйственную деятельность собственников/постоянных пользователей землями учетной категории "Земли лесные" юридических и физических лиц, ему не подконтрольных, начиная с площади биоценоза 0,1 га.
2. "Соблюдать принцип традиционного для Украины комплексного ведения лесного хозяйства".
Этот принцип - дань государственному управлению лесами. Он совсем не учитывает изменившихся полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде районов лесхозы созданы, так сказать, в качестве регионального органа управления лесами, объединяя несколько районов. В других, из-за значительной площади категории "Земли лесохозяйственного назначения", может быть два лесхоза и т.п. Это усложняет контрольные функции местным органам власти. К тому же, затрудняет местным жителям общение с лесхозами и органами местной власти при решении спорных вопросов.
3. Создание новой государственной системы финансово-экономического обеспечения ведения лесного хозяйства путем создания Лесного финансового фонда.
Правительство Украины указанным постановлением фактически отменяет давно установленную Законом норму "Использование земли в Украине является платным. Объектом платы за землю является земельный участок" (ЗК, ст. 206). Идея Лесного финансового фонда, видимо, заимствована с польского лесного законодательства, но там нет слова "финансовый". Закон о лесах Польши от
28 сентября 1991 г. устанавливает: "Государственные леса покрывают свои расходы из собственных доходов и ведут лесное хозяйство по принципу финансовой самостоятельности" (ст. 50). Объектом обложения лесным налогом является площадь лесных земель, пересчитанная в условные гектары, с учетом коренных лесообразующих пород и классов бонитета земель по материалам лесоустройства.
4. Мониторинг и оценка эффективности реализации Стратегии ежегодно проводит центральный орган исполнительной власти, который формирует государственную политику в сфере лесного хозяйства.
Приведенное положение существенно ограничивает права и полномочия государственной власти и органов местного управления, установленные Конституцией, в пользу принципа "государственное управление лесами"…
Дотации вместо рыночной экономики
Итак, одним из путей реализации "новых горизонтов" развития лесного хозяйства является увековечение принципа "традиционного для Украины комплексного ведения лесного хозяйства". Это не имеет ничего общего с рыночной экономикой. Именно "благодаря" реформированию лесного хозяйства и лесной промышленности с 60-х гг. прошлого века произошел его перевод на системные дотации за счет средств государственного бюджета, постепенное разрушение лесозаготовительного производства и лесной промышленности. Понятно, что это не соответствует принципам рыночной экономики.
Объектом труда и земельных отношений в современном лесоводстве и законодательстве есть "земельные участки и права на них". При этом субъектами земельных отношений являются, в частности, юридические лица, т.е. лесохозяйственные предприятия (ЗК, ст. 2). Именно последние интерпретируются как сфера "лесного и охотничьего хозяйства". Хотя понятия "сфера" и "отрасль" - не синонимы.
Разработчики реферируемой Стратегии, видимо, имеют какие-то нелады с логикой. Ведь разработка "программного документа развития лесного хозяйства" логично должна начинаться с описания его состояния и обозначения конечной цели. Для этого необходимо показать принципиальную схему, методику измерения по макропоказателям на основе конкретных эколого-экономических и финансовых сведений о деятельности отрасли. В том числе в сравнении с Концепцией ее реформирования и развития, принятой
18 апреля 2006 г. (Распоряжение КМУ №208-р). Такого анализа нет в публичном дискурсе.
Мне хотелось бы отметить, что ошибочные направления реформирования лесного хозяйства были заложены с самого начала провозглашения Украиной независимости. На то время Министерство лесного хозяйства, правопреемником которого является Гослесагентство, всеми силами и авторитетом направляло усилия на сохранение в общественном сознании и на производстве принципа "Государственное управление лесами". У отцов-реформаторов, по-видимому, не сработали патриотические чувства по определению места и роли украинского лесоводства и лесопользования в области общественных отношений, с учетом внедрения особенностей рыночных принципов в отрасли лесоводства.
Необходимо, чтобы органы власти и читатели поняли: "Государственное управление лесами" привело к тому, что в одном и том же географическом регионе провозглашаются несколько объектов природно-заповедного фонда, к тому же сверхбольшие по площади, что не является оправданным. Их организация, разумеется, устанавливает ограничения по изъятию древесины, препятствует "использовать землю таким образом, чтобы получать от этого на устойчивой основе наибольшую пользу".
Рациональное использование земельных ресурсов необходимо для выращивания леса, его изъятия и производства лесных материалов, создание на этой основе дополнительных рабочих мест, прежде всего для местного населения. Чтобы не вынуждать людей, особенно многолесных регионов, искать работу за пределами родной территории.
В свое время, будучи причастным к разработке альтернативного проекта ЛК, я выступал и выступаю сейчас за то, чтобы кодекс имел отраслевое предназначение. Точнее, для лесохозяйственных предприятий государственного лесоводства. Кстати, так было и до 1917 г. в губерниях нынешних областей Украины. Лесоустроительная инструкция того времени предназначалась конкретно для "исследования казенных лесов ведомства Главного управления землеустройства и земледелия по лесному департаменту" (1914 г.). Проведенные мною расчеты потенциально ожидаемой продуктивности лесных насаждений по главным лесообразующим породам, с учетом типов лесорастительных условий и реальной их полноты к возрасту рубки (0,7-0,8) по одному из государственных предприятий (лесхозов), показали возможность ежегодного изъятия древесины при "правильном ведении лесного хозяйства", от 114 до
130 тыс. кубометров/год, в сравнении с принятой и утвержденной расчетной лесосекой… 43,5 тыс. кубометров/год. Выходит, что среднегодовая норма ежегодного изъятия древесины (т.е. главной продукции государственного лесоводства), рассчитанная по предельно формализованным правилам и утвержденная Минприроды, уменьшена в 2,5-3 раза в сравнении с расчетами по лесоводственным нормам и правилам. Такое несоответствие требует изучения и расследования, т.к. может служить источником, порождающим теневые схемы в лесоводстве и лесопользовании, в подпитке коррупционных действий. Прежде всего это важно для контроля со стороны руководящих должностных лиц Гослесагентства и ГФС.
Выводы
1. Законодательные нормы, установленные ЛК и другими НПА, оказались в глубокой несогласованности с нормами землепользования ЕЭК/ФАО ООН, с ожиданиями государства и общества в период реформирования национальной экономики и перевода ее на рыночные принципы.
2. Основополагающие в лесоводстве понятия "землепользование" и "лесопользование" в ЛК должным образом не идентифицированы, хотя по своему содержанию и технологиям производства являются абсолютно разными.
3. Осуществляемое более четверти века проведение реформирования в лесном хозяйстве, на основе т.н. государственного управления лесами, не привело к положительным изменениям по использованию земель лесохозяйственного назначения, а также в развитии лесопользования и лесопромышленного производства.
4. Органы государственной власти и органы местного самоуправления все еще не полностью осознают своих полномочий и ответственности за то, что именно они выполняют от имени украинского народа права собственника в части землепользования, в т.ч. субъектами лесохозяйственного производства на идентификационной, вместо обезличенной общегосударственной, основе.
5. Древесина, изымаемая из лесных экосистем как главная продукция лесохозяйственного производства, есть товар и основной источник валового дохода субъектов лесохозяйственной деятельности (ЛХД), реализуется полулегально по внерыночным механизмам, без таксации леса на корне и его продажи субъектам лесозаготовительного производства. Последнее порождает коррупционные механизмы и извращает системы учета платы лесохозяйственными предприятиями земельной ренты, формирование и обоснование рыночных цен на лесные материалы.
***
С учетом изложенного и принимая во внимание глубокую несогласованность норм действующего ЛК формированию принципов рыночной экономики в отрасли лесоводства и лесопользования, необходимо:
1. Внести изменения в ЛК в части согласования его с нормами землепользования ЕЭК/ФАО ООН, а также с учетом морально-этических и технических аспектов отношения к нему власти.
2. Разделить законодательно понятия "землепользование" - отрасль аграрного производства и "лесопользование" - отрасль промышленного производства, придав свойственное им содержание и порядок функционирования на основе принципов их финансовой самостоятельности.
3. Перевести проведение реформирования в лесном хозяйстве на путь регионального формирования многоукладной экономики.
4. Учредить обязательный порядок ежегодной отчетности по лесоводству и лесопользованию перед органами государственной власти и органами местного самоуправления на уровне субъектов административно-территориального деления страны, независимо от места регистрации и размещения субъектов ЛХД и ЛПД, для информирования их и общественности о состоянии экологического равновесия в регионе и финансово-экономических результатах использования земельных ресурсов.
5. Внедрить в практику деятельности субъектов ЛХД порядок изъятия из лесных экосистем леса (древесины в состоянии роста), как главной продукции лесохозяйственного производства, на основе материально-денежной оценки лесосечного фонда по Сортиментным таблицам для таксации леса на корню, применявшимся до провозглашения Украиной независимости, технология которой и порядок исчисления давно разработаны и широко использовались на практике.