Индустрия азартных игр в мире является крупным и прибыльным бизнесом. Объем мирового рынка азартных игр за 2007 год, по оценкам консалтинговой компании GBGC, составил 74 млрд. долл. США. По результатам исследований аудиторской фирмы PricewaterhouseCoopers, доходы мировой индустрии игр достигнут к концу десятилетия
114 млрд. долл. США. А ежегодный рост оборотов составит при этом 7,2%. Развитие будет осуществляться за счет появления новых игорных точек и расширения существующих предприятий во всех регионах.
Достаточно динамично развивается этот сектор и в Украине. К сожалению, достоверная статистика рынка азартных игр на сегодняшний день отсутствует. Однако, по оценкам социологов и маркетологов, в сферу азартных игр вовлечено до 20% взрослого населения страны, которое тратит на них более 1 млрд. долл. в год. Таким образом, объем рынка азартных игр в Украине можно оценить в 1—1,5 млрд. долл. в год. При этом в целом по рынку азартных игр, по оценкам на начало 2008 года, легальный сектор составлял примерно 40%, нелегальный — 60%.
Понятно, что такой сектор требует четкой системы регулирования, отсутствие которой в Украине обуславливает два вполне понятных результата, а именно:
— азартные игры получили широкое распространение ввиду отсутствия каких-либо ограничительных факторов;
— государственное регулирование игорного бизнеса носит несистемный характер, в результате чего на рынке азартных игр существует значительный теневой сектор.
Поэтому сегодня Украина должна создать эффективную модель государственного регулирования игорного бизнеса, которая бы основывалась на мировом опыте регулирования рынка азартных игр в разных странах, особенно Евросоюза, и одновременно учитывала бы национальную, отличную от других стран, специфику развития рынка. Этой теме и было посвящено исследование «Игорный бизнес в Украине: развитие рынка и государственное регулирование», проведенное Институтом экономических исследований и политических консультаций в 2008 году.
Сегодня в мировой практике существует три модели регулирования в зависимости от отношения общества к азартным играм:
1. Полный запрет азартных игр, что характерно для стран с высоким уровнем влияния религии на жизнь общества (примеры — Иран, Израиль, Индонезия).
2. Частичная легализация игорного рынка, когда государство разрешает лишь некоторые виды азартных игр, и при этом территориально игорный бизнес может быть сосредоточен в специальных игорных зонах (Россия и Казахстан).
3. Полная легализация игорного бизнеса в рамках государственного контроля азартных игр (пример — страны Европы).
Если говорить в целом, то сегодня государственное регулирование игорного бизнеса в Украине имеет два основных недостатка. Среди них, прежде всего, следует назвать несовершенство регуляторной базы. Речь, в частности, идет об отсутствии единого закона, который должен регулировать эту сферу. Это обуславливает двойное лицензирование игорного бизнеса — на национальном и региональном уровне, что искусственно усложняет процедуру лицензирования и контроля деятельности субъектов игорного бизнеса со стороны государства.
Кроме того, на сегодняшний день отсутствует единая процедура получения лицензии, в том числе перечень продуманных лицензионных условий, которым должны соответствовать соискатели лицензии. А уже принятые лицензионные условия (из 27 регионов они утверждены только в восьми) отличаются на национальном и региональном уровне, что провоцирует недоразумения между участниками рынка и регулирующими органами, судебные разбирательства и создает поле для злоупотреблений и мошенничества.
Вторая проблема — это невыполнение уже существующих регуляторных норм. Так, правовые коллизии в сфере налогообложения игорного бизнеса фактически сделали невозможным реализацию специального режима налогообложения игорных заведений, который существовал до 2005 года. Реальный контроль за соблюдением существующих лицензионных условий остается на крайне низком уровне, в том числе ввиду недостаточных штрафных санкций за нарушение регуляторного законодательства.
Таким образом, является очевидным тот факт, что существующая система государственного регулирования игорного бизнеса не в состоянии обеспечить цели, которые стоят перед государством:
(1) ограничение негативного влияния азартных игр на общество;
(2) максимизация поступлений от игорного бизнеса в бюджет.
Этому в немалой степени способствует существующая регуляторная модель, которая установлена законодательством и предусматривает откровенно слабый контроль государства над игорным бизнесом.
Для того чтобы создать эффективную систему регулирования игорного бизнеса, необходимо для начала принять базовый закон, который бы отразил следующие моменты:
1. Цели государственного регулирования.
2. Понятийный аппарат, характерный для игорного рынка.
3. Систему государственных органов, регулирующих и контролирующих игорный бизнес.
4. Классификацию видов игорного бизнеса и порядок их осуществления.
5. Правила и процедуры лицензирования субъектов игорного рынка.
6. Ограничения, связанные с социальной стороной игорного бизнеса.
Очевидно, что такой закон станет важным инструментом унификации регуляторного поля, что выгодно как государству, так и участникам рынка.
Какие же задачи нужно решить сегодня?
Во-первых, необходимы пересмотр существующей модели рынка азартных игр и создание новой системы государственного регулирования этого рынка.
Очевидно, что существующая регуляторная модель не обеспечивает четкого государственного контроля над процессами, происходящими на рынке азартных игр, что привело к возникновению значительного теневого сегмента рынка и избыточному росту игорного бизнеса внутри страны.
Центральным элементом закона должно стать определение государственной регуляторной системы, то есть тех институтов, которые призваны применять регуляторные нормы, прописанные в законе, и осуществлять контроль над их выполнением. Закон должен четко определить их правовой статус, полномочия и ответственность за конкретное направление реализации государственной регуляторной политики в сфере игорного бизнеса.
При разработке новой регуляторной системы также необходимо провести четкое разграничение вопросов осуществления регуляторной политики и контроля над соблюдением регуляторных норм — как внутреннего (со стороны регуляторного органа), так и внешнего (со стороны независимых контрольных органов, а также общественности).
Во-вторых, необходима новая модель государственного регулирования рынка азартных игр, которая должна носить централизованный характер.
Централизация функций государственного регулирования в рамках одного государственного органа поможет решить многие проблемы, присущие нынешней регуляторной системе. Центральным элементом новой системы государственного регулирования игорного бизнеса должно стать Министерство финансов Украины, а точнее — структурное подразделение со специальным статусом по регулированию рынка азартных игр (например, Департамент регулирования рынка азартных игр — далее Департамент), создание которого позволит сосредоточить все регуляторные функции общегосударственного уровня в рамках одного органа. Это позволит не только упростить и сделать более прозрачной процедуру лицензирования субъектов предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса, но и обеспечить действенный контроль над компаниями игорного бизнеса, которое будет намного проще осуществлять в рамках одной структуры. Департамент должен иметь независимый статус в составе Министерства финансов и подчиняться напрямую министру.
Централизация регуляторных и контрольных полномочий в рамках одного специального государственного органа позволит решить проблему наличия двух «центров ответственности и принятия решений», которая на данный момент имеет место в Украине, когда местные органы власти имеют нетипичные для своего статуса полномочия по лицензированию субъектов предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса.
В-третьих, нужно создать новую систему лицензирования на рынке азартных игр.
Стоимость лицензии, которая играет роль ограничительного барьера для входа на рынок, одновременно выполняет фискальную функцию, поскольку поступления от выдачи лицензий являются одним из стабильных источников бюджетных доходов. Также лицензирование позволяет вести точный учет количества компаний на рынке и, исходя из этого, изменять параметры лицензирования и других регуляторных норм.
Предложенная модель предполагает выдачу лицензий на каждый вид игорного бизнеса, разрешенный законом о рынке азартных игр. Лицензия является общегосударственной, то есть дает право лицензиату проводить деятельность по организации азартных игр по всей территории Украины. Стоимость лицензии предлагается сделать дифференцированной, в зависимости от вида азартных игр.
Как показывает зарубежная практика, фиксировать количество лицензиатов или же прибегать к запрету на выдачу новых лицензий имеет смысл в том случае, когда количество участников и структура рынка азартных игр уже сформировались и длительное время неизменны. Украинский рынок пока еще находится на стадии формирования, поэтому более важной задачей на данном этапе регулирования является борьба со значительным теневым сектором и стимулирование укрупнения и уменьшения количества компаний, работающих на отечественном рынке, для чего лучше подходит стоимость лицензии в качестве регуляторного инструмента.
В-четвертых, необходимо усилить требования к финансовой надежности.
Речь идет прежде всего о размере уставного капитала и источниках его формирования. По сути, данная регуляторная норма является еще одним барьером для доступа к рынку азартных игр относительно небольших участников. Но при этом она также требует от участников рынка определенной финансовой устойчивости, то есть наличия значительного объема уставного капитала, сформированного исключительно из денежных средств, и вложенного в игорный бизнес.
Аналогичные требования должны выдвигаться и к стоимости чистых активов оператора игорного рынка. Эта регуляторная норма фактически повторяет требование к уставному капиталу, поскольку стоимость чистых активов отражает стоимость собственного капитала компании и необходима для регулярного мониторинга Департаментом размера того или иного игорного заведения.
В-пятых, нужно установить ограничения относительно предельного размера и количества игорного оборудования в игорных заведениях.
Согласно предложенной нами модели, Департамент также уполномочен контролировать соблюдение норм по предельному размеру игорных заведений. Данные нормы касаются казино и залов игорных автоматов и должны применяться для того, чтобы вытеснить с рынка мелкие игорные заведения.
Эти нормы представляются нам следующими:
— для казино полезная площадь должна составлять не менее 300 кв. метров, а количество игорного оборудования — не менее 20 единиц;
— для зала игорных автоматов полезная площадь должна составлять не менее 150 кв. метров, а количество игорного оборудования — не менее 50 единиц.
При этом размещение отдельных игорных автоматов на открытом воздухе, в подземных переходах, кафе, ресторанах и т.д., а также в любых других помещениях должно быть запрещено.
В-шестых, необходимо установить (на общегосударственном уровне) ограничения на размещение игорных заведений и допуск в них отдельных категорий лиц.
Выполнение данной регуляторной нормы должно быть распределено между Департаментом и местными властями. Так, местные органы исполнительной власти должны определять места для размещения игорных заведений, которые не должны нарушать нормы закона о рынке азартных игр, а Департамент должен контролировать выполнение этих норм.
Закон также должен устанавливать жесткие ограничения по допуску отдельных категорий граждан в игорные заведения, в частности несовершеннолетних, недееспособных, лиц, находящихся в состоянии алкогольного и/или наркотического опьянения, лиц, которые самостоятельно дали согласие на запрет их допуска на территорию игорного заведения, лиц, которые были причастны к совершению преступлений в сфере игорного бизнеса и находятся в списке таких лиц в МВД.
Также ограничения на допуск в игорные заведения могут распространяться на государственных служащих и персонал игорных заведений.
В-седьмых, нужно установить новую систему налогообложения игорного бизнеса (налоги и патенты на игорное оборудование).
Система налогообложения игорного бизнеса представляется нам смешанного типа, а именно: (А) налог на операционный результат деятельности игорного заведения и (Б) налог в зависимости от количества игорного оборудования (патент).
Объектом налогообложения выступает прибыль игорного заведения, полученная им после уплаты выигрышей и операционных затрат. Ставку налога на прибыль для игорных заведений предлагается установить на уровне 30%. По нашему мнению, такая ставка (учитывая наличие патентования) будет ограничивать избыточный рост рынка азартных игр, но при этом оставлять в распоряжении операторов рынка достаточное количество средств для инвестирования.
Налогом на количество игорного оборудования является внедренная в Украине система патентования игорного оборудования, которая предусматривает уплату стоимости патента за каждую единицу игорного оборудования (ставки варьируются в зависимости от типа оборудования). Предложенная система регулирования игорного бизнеса предлагает сохранить существующую систему патентования, но при этом пересмотреть стоимость патента, с тем чтобы приблизить ее к уровню, который применятся в странах ЕС.
Решив эти и другие проблемы, Украина получит полноценную и эффективную систему регулирования игорного бизнеса в Украине. Создание новой регуляторной системы в сфере игорного бизнеса должно обеспечить практическое применение норм нового закона об азартных играх, которые будут направлены на укрупнение и сдерживание дальнейшего роста этого сегмента рынка, а также максимально возможное ограничение негативных социальных последствий, которые возникают сегодня в результате неконтролируемого расширения рынка азартных игр в Украине.