Когда какая-нибудь денежная отрасль украинской экономики оказывается на пересечении интересов множества игроков рынка, государству становится очень непросто ее отрегулировать. Иметь дело с парочкой олигополистов руководству отечественной экономикой как-то привычнее и легче. А то вышеупомянутые «многие игроки» так и норовят выстроить процесс под себя. Лоббируют множество законопроектов, различные льготы, своих людей в ответственные чиновники и т.д. Подобное творится, например, на рынке связи, на рынке земли, строительства и многих других. А также рынке азартных игр, о котором и пойдет речь. Кого, спрашивается, слушать государству в таких условиях, если любой «рыночный эксперт» по определению заангажирован?
Только за три месяца работы Верховной Рады нового созыва депутаты подали четыре(!) законопроекта, касающиеся регулирования игорного вопроса. Не меньше их «болталось» по комитетам в минувшем созыве (включая кабминовский, о котором «ЗН» писало в № 19 за 19 мая 2007 года). А первый такой законопроект был предложен еще лет шесть назад. С тех пор воз и ныне там. Справедливости ради нужно отметить, что если бы какой-то из этих законов был принят, то ситуация на рынке осталась бы далекой от идеальной: все они традиционно были полны «форточек», «черных ходов», двузначных формулировок и лоббировали интересы тех или иных участников рынка.
Интересы государства на рынке азартных игр очевидны. Это, с одной стороны, увеличение поступлений в бюджет от игорных заведений. С другой — сохранение «здоровья нации» путем ограничения доступа к игровым площадкам несовершеннолетних, лиц с неустойчивой психикой, декриминализации этого бизнеса. В некоторой степени эти два интереса друг другу противоречат, поэтому государство должно найти между ними баланс. Очевидно также, что наиболее оптимальная стратегия, позволяющая решить обе проблемы, — это установление простых и непротиворечивых правил работы для легальных предприятий игорного бизнеса и контроль за их выполнением.
Не менее очевидны и интересы участников игорного рынка. Это — получение прибыли. Правила, устанавливаемые государством, должны давать законопослушным владельцам казино и игровых автоматов возможность эту прибыль получать. А также оставлять возможность для ее прогноза, что необходимо для привлечения инвестиций (то есть для стабильной работы).
Естественно, правила игры должны предусматривать взаимную ответственность. Государство должно обеспечивать неизменность таких правил, независимо от состава действующего правительства или парламентской коалиции. А участникам рынка следует усвоить, что если они с целью повышения своей текущей рентабельности будут эти правила нарушать, то рискуют потерять все.
И государство, и бизнесмены должны понимать, что какими бы привлекательными ни были условия легальной игорной деятельности, нелегальная всегда выгоднее. Как уже отмечалось, обязательным элементом государственной политики в отрасли должны быть жесткий контроль игорных предприятий и борьба с «подпольщиками». Но ответственность за «работу по-белому» должна быть и со стороны операторов, в первую очередь крупных. Ведь «подполье» забирает у них долю рынка, если это конкуренты, и ставит под удар весь бизнес, если оно «свое». Двойные стандарты приведут к еще большей криминализации рынка и его уходу в тень. Потому что на практике все гораздо дальше от вышеописанных идеалов.
Что же предлагают депутаты в тех законопроектах, которые они срочно подали, едва успев усесться в свои властные кресла?
Например, проект закона Украины «Об азартных играх» (регистрационный № 1016), внесенный нардепом-регионалом Григорием Смитюхом, не содержит даже определения основных терминов: «азартная игра», «организатор азартных игр», «тотализатор» и т.д. Кроме того, согласно выводам Главного научно-экспертного управления Верховной Рады (ГНЭУ), законопроект фактически не устанавливает механизм лицензирования подобной деятельности. Часть 4 ст. 5 законопроекта гласит, что порядок выдачи этих лицензий устанавливается Кабмином, тогда как, по мнению участников рынка, он должен определяться нормой прямого действия.
Отдельно нужно сказать о требовании сосредоточить игорную деятельность в специально отведенных для этого зонах. В разной форме оно звучит и в законопроекте Г.Смитюха (предлагается, чтобы Кабмин определил четыре специальные территории, где будет разрешена такая деятельность), и в тех проектах, о которых мы скажем ниже. Да, в мире есть определенный опыт сосредоточения игорного бизнеса в отдельных «резервациях». Успех Лас-Вегаса и Монако не дает покоя отдельным отечественным политикам — им все время снится, что это можно повторить в родном гуцульском селе или шахтерском городке. Однако здесь слишком много нюансов.
Например, подобные территории существуют только в странах, где «особые зоны» возникли исторически: штат Невада и ряд индейских резерваций в США, конфедерация Монако и Франции, присоединенные к Китаю бывшие британские колонии Макао и Гонконг, которые имеют статус специального административного района. То есть игорные зоны создавались в тех странах, где до этого уже существовала регуляторная база, позволявшая совмещать национальное и «специальное» законодательство. А не наоборот.
Ведь есть и отрицательные примеры. Например, искусственно созданные игорные зоны в России уже породили множество протестов со стороны как местных жителей, так и местных властей. Готова ли Украина, ради амбиций отдельных землевладельцев, создавать у себя «государства в государстве» и если да, то отдают ли себе отчет наши законодатели, что игры в СЭЗ и ТПР по сравнению с этим покажутся детской забавой?
Вынос игорных заведений в специальные зоны предлагается и законопроектом № 1016-1, внесенным депутатом-бютовцем Валерием Писаренко. Правда, он предлагает создавать зоны в рамках каждого города: по две — в черте и по две —за его чертой. Процедура лицензирования этого вида деятельности, предлагаемая в указанном законопроекте, дублирует уже прописанную в Законе «О лицензировании». Кроме того, трудно будет соблюсти предусмотренный законопроектом запрет на азартные игры в сети Интернет.
Недостаточно четко, по мнению ГНЭУ, прописаны нормы лицензирования, а также определены базовые понятия и в законопроекте № 1016-2 Оксаны Билозир и Ирины Геращенко.
Воистину, простота бывает хуже многих пороков.
Законопроект № 1094 «Об ограничении проведения деятельности по организации и проведению азартных игр на игровых автоматах на территории города Киева» народного депутата от ПР Василия Горбаля умещается на одной страничке и содержит три пункта, сводящихся к запрету организации залов игровых автоматов на территории Киева (за исключением расположенных в казино), а также разрешающих работать до окончания срока лицензии тем, кто получил ее до вступления закона в силу (а вступает он в силу через три месяца со дня опубликования). В случае принятия такого закона ситуация на рынке сложится просто феерическая. Участники рынка будут поставлены перед выбором: либо за три месяца переоформить лицензию на любых условиях, либо перемещаться в Киевскую область, где их с распростертыми объятиями готовы встретить крупные землевладельцы со специальными ценами.
Впрочем, ГНЭУ Верховной Рады сделало вывод о том, что данный законопроект, устанавливающий разные правила игры для разных игорных заведений, противоречит ст. 13 Конституции Украины о равенстве всех субъектов права перед законом и ст. 47 Хозяйственного кодекса Украины, также гарантирующей предпринимателям равные условия.
Тем не менее, по мнению экспертов Союза предпринимателей игорного бизнеса Украины, в законопроектах содержится и ряд позитивных предложений. Во-первых, заложенные туда требования к укрупнению бизнеса. Это позволит избежать ряда злоупотреблений, поставить барьеры на пути тех, кто хочет легко зайти в отрасль и снять сливки. Однако такие ограничения должны касаться не только, например, размера уставного фонда, но и ужесточения правил лицензирования, а также размеров помещений и права передачи оборудования в аренду (чтобы избежать, к примеру, повсеместной установки игровых автоматов).
Впрочем, эксперты понимают, что привести все эти законопроекты к единому знаменателю вряд ли удастся. Особенно если учесть ситуацию, сложившуюся в настоящее время в парламенте. Политическое противостояние в стенах Верховной Рады уже привело к тому, что работа профильного комитета по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства над законопроектами по игорному бизнесу оказалась фактически заблокированной. Неделю назад руководитель комитета Наталья Королевская даже была вынуждена отменить его заседание из-за отсутствия кворума. Причина проста — большинство мест в комитете принадлежит оппозиции. И понятно, что молодой политик из БЮТ просто не в состоянии самостоятельно справиться с бойкотом со стороны более опытных регионалов и коммунистов.
Поэтому теперь — слово за Кабмином. А точнее — за Минфином, который является лицензирующим органом и регулятором рынка азартных игр, а следовательно, ответственен за поступления в бюджет. Его руководство неплохо разбирается в теме (нынешний министр финансов Виктор Пинзеник был инициатором увеличения стоимости лицензии для операторов рынка), и от него можно ожидать профессионального документа, который удовлетворит и государство, и бизнес.